VB.2016.00788

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00788

28. Juni 2017Deutsch19 min

(URT.2017.19049)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Gemeinde Rifferswil ersuchte das Gemeindeamt des

Kantons Zürich am 27. August 2015 um individuellen Sonderlastenausgleich

für das Jahr 2016. Mit Verfügung vom 30. Oktober 2015 sprach das

Gemeindeamt vorläufigen individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von

Fr. 359'100.- zu. Im Rahmen eines Einspracheverfahrens bestätigte es

diesen Betrag mit Verfügung vom 29. April 2016.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 31. Mai 2016 liess die Gemeinde

Rifferswil in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die

Verfügung vom 29. April 2016 aufzuheben und ihr insgesamt ein

individueller Sonderlastenausgleich in der Höhe von Fr. 1'687'345.-

zuzusprechen. Die Direktion der Justiz und des Innern hiess den Rekurs mit

Verfügung vom 25. Oktober 2016 teilweise gut und sprach der Gemeinde

Rifferswil vorläufigen individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von

Fr. 385'100.- zu; im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit darauf

einzutreten sei (Dispositiv-Ziff. I). Die Rekurskosten auferlegte sie

vollständig der Gemeinde Rifferswil (Dispositiv-Ziff. III) und verweigerte

dieser in Dispositiv-Ziff. IV eine Parteientschädigung.

III.

Die Gemeinde Rifferswil liess am 9. Dezember 2016

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge "inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der

Rekursentscheid aufzuheben und ihr vorläufiger individueller

Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 1'127'077.- zuzusprechen, wobei

der noch offene Differenzbetrag von Fr. 741'977.- innert 30 Tagen ab

Rechtskraft des Urteils auszuzahlen sei. Das Gemeindeamt und die Direktion der

Justiz und des Innern schlossen mit Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2017

bzw. Vernehmlassung vom 30. Januar/1. Februar 2017 auf Abweisung der

Beschwerde; Ersteres beantragte zudem eine Parteientschädigung. Am 10. Mai

2017.

führte eine Abordnung der Kammer eine Instruktionsverhandlung mit dem

Gemeindeamt sowie allen beim Verwaltungsgericht gegen die provisorische

Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs Beschwerde führenden

Gemeinden durch. Das Gemeindeamt verzichtete am 2. Juni 2017 auf

Schlussbemerkungen hierzu; die Gemeinde Rifferswil reichte gleichentags eine

Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend Beiträge im Rahmen

des Finanzausgleichs nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Mit der

Ausgangsverfügung wurde die Höhe des Beitrags provisorisch festgelegt

(§ 26 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 12. Juli 2010

[FAG, LS 132.1]). Die endgültige Festlegung erfolgt nach § 26

Abs. 3 Satz 1 FAG erst nach Prüfung der Gemeinderechnung. Die

Vorinstanz schliesst daraus, dass es sich bei der Ausgangsverfügung um einen

Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG handle. Dem lässt sich

nicht folgen. Mit der provisorischen Festsetzung des Betrags wird zugleich

definitiv über den Anspruch der jeweiligen Gemeinde auf individuellen

Sonderlastenausgleich und im Grundsatz auch über dessen Höhe entschieden; diese

Fragen können bei der späteren definitiven Festsetzung des Ausgleichsbeitrags

nicht mehr aufgeworfen werden. Weil die provisorische Festlegung der Höhe indes

auf einer Schätzung im Rahmen der Budgetierung beruht, bedarf es nach Abschluss

des Rechnungsjahrs einer Abrechnung gestützt auf die tatsächlichen Ausgaben und

Einnahmen der Gemeinde; hierzu dient die definitive Festsetzung des Beitrags.

In diesem Rahmen ist jedoch nur noch die tatsächliche Höhe der beanspruchten

Beiträge und deren korrekte Verwendung zu prüfen. Damit ist die provisorische

Festsetzung bezüglich des Entscheids über den Anspruch auf

Sonderlastenausgleich und dessen grundsätzliche Höhe als Endentscheid im Sinn

von (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit) § 19a Abs. 1 VRG zu

betrachten.

1.3

Die

Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines

Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei

einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. In

ständiger Rechtsprechung bejaht die Kammer die Legitimation von Gemeinden zur

Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl.

VGr, 18. Februar 2015, VB.2014.00502, E. 1.3 – 18. Dezember

2013, VB.2013.00364, E. 1.4 – 24. August 2011, VB.2011.00220,

E. 1.2).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der

innerkantonale Finanzausgleich wurde mit dem am 1. Januar 2012 in Kraft

getretenen Finanzausgleichsgesetz neu geregelt. Er besteht – neben dem hier

nicht interessierenden Zentrumslastenausgleich für die Städte Winterthur und

Zürich – aus einem Ressourcenausgleich sowie dem demografischen, dem

geografisch-topografischen und dem individuellen Sonderlastenausgleich.

Der Ressourcenausgleich bezweckt eine Minderung der

Unterschiede zwischen den Gesamtsteuerfüssen der Gemeinden und stellt sicher,

dass die relative Steuerkraft jeder Gemeinde (Ertrag der allgemeinen

Gemeindesteuern bei einem Steuerfuss von 100 % pro Einwohnerin und Einwohner)

mindestens 95 % des Kantonsmittels beträgt (§ 10 Abs. 1 FAG). Zu

diesem Zweck findet bei Gemeinden mit einer relativen Steuerkraft, die das

Kantonsmittel um mehr als 10 % übersteigt, eine Ressourcenabschöpfung

statt (§§ 14 ff. FAG) und haben Gemeinden mit einer relativen

Steuerkraft von weniger als 95 % des Kantonsmittels Anspruch auf einen

Ressourcenzuschuss (§§ 11 ff. FAG). Mit dem demografischen

Sonderlastenausgleich werden besondere Lasten einer Gemeinde ausgeglichen, die

diese infolge eines hohen Anteils an Einwohnerinnen und Einwohnern unter

20.

Jahren hat (§§ 17 ff. FAG). Der geografisch-topografische

Sonderlastenausgleich dient dem Ausgleich besonderer Lasten, welche eine

Gemeinde aufgrund ihrer geringen Bevölkerungsdichte und ihrer schwierigen

topografischen Verhältnisse hat (§§ 20 ff. FAG).

2.2

Der hier

strittige individuelle Sonderlastenausgleich gleicht nach § 23 FAG

besondere Lasten einer politischen Gemeinde aus, welche von dieser nicht

beeinflusst werden können (lit. a) und weder vom demografischen

Sonderlastenausgleich noch vom geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich

abgegolten werden (lit. b). Als besondere Last gelten gemäss § 28 der

Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV, LS 132.11) nicht

beeinflussbare Nettoaufwendungen einer Gemeinde für notwendige Aufgaben in

einem durch Steuern finanzierten Bereich der funktionalen Gliederung, soweit

die Aufwendungen pro Kopf grösser sind als die durchschnittlichen

Nettoaufwendungen aller Gemeinden ohne die Städte Winterthur und Zürich.

Anspruchsberechtigt sind nur politische Gemeinden, welche im fraglichen Jahr

einen Gesamtsteuerfuss festsetzen müssen, der über dem 1,3-Fachen des

Kantonsmittels der Gesamtsteuerfüsse (ohne die Stadt Zürich) des zweiten dem

fraglichen Jahr vorausgehenden Kalenderjahrs liegt (§ 24

Abs. 1 f. in Verbindung mit § 8 lit. d FAG); dieser

Ausgleichssteuerfuss beträgt für das Jahr 2016 129 %. Ausgeglichen werden

sodann nur jene besonderen Lasten, die zu Aufwendungen führen, welche mit dem

Ausgleichssteuerfuss nicht gedeckt werden können (§ 25 Abs. 1 f.

FAG). Ausgleichsberechtigt sind demnach nur Aufwendungen, die einerseits eine

Sonderlast darstellen und anderseits – mit den übrigen Aufwendungen – bei einem

Steuersatz von 129 % zu einem Aufwandüberschuss führen.

Zuständig für die Festlegung des individuellen

Sonderlastenausgleichs ist das Gemeindeamt (§ 26 FAG in Verbindung mit

§ 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 1.1 lit. d

der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Es wird dabei von einem

Fachbeirat beraten, der aus je zwei Vertreterinnen oder Vertretern des Kantons

und der Gemeinden sowie einer unabhängigen vorsitzenden Person besteht

(§ 27 FAG).

3.

Die Beschwerdeführerin weist – nach diversen

Bereinigungen, die unbestritten geblieben sind – ohne ordentliche Steuern des

Jahres 2016 einen Aufwandüberschuss von Fr. 3'968'849.57 aus; nach

Anrechnung der Erträge aus ordentlichen Steuern bei einem Steuerfuss von

129.

% verbleibt ein Aufwandüberschuss von Fr. 1'298'549.57.

In ihrem Gesuch machte die Beschwerdeführerin Sonderlasten

im Gesamtbetrag von Fr. 1'900'656.04 geltend; davon anerkannte der

Beschwerdegegner zunächst Sonderlasten im Betrag von Fr. 1'608'864.- und

im Rekursverfahren weitere Sonderlasten im Betrag von Fr. 26'000.-. Damit

weist die Beschwerdeführerin Sonderlasten im Gesamtbetrag von Fr. 1'634'864.-

auf; dieser Betrag ist vor Verwaltungsgericht nicht mehr umstritten.

4.

4.1

Um die

Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs zu bestimmen, unterzog das

Gemeindeamt zusätzlich den "Gesamtbedarf" einer Prüfung und kürzte

den anerkannten Gesamtaufwand um die nicht anerkannten Sonderlasten im Betrag

von Fr. 242'707.-, um Fr. 11'219.- für überdurchschnittliche Ausgaben

in freiwilligen Aufgabenbereichen und um Fr. 730'758.- aufgrund eines

Ressourcenvergleichs. Unter dem Gesamtbedarf versteht es den Aufwandüberschuss

ohne ordentliche Steuern des Jahres 2016.

Die Kürzung um Fr. 242'707.- für nicht anerkannte

Sonderlasten ist vorliegend nicht mehr strittig, weshalb für die nachfolgenden

Betrachtungen von einem um diesen Betrag reduzierten Aufwandüberschuss ohne

ordentliche Steuern in der Höhe von Fr. 3'726'142.57 auszugehen ist.

4.2

§ 23

FAG regelt einzig, unter welchen Voraussetzungen Aufwendungen als Sonderlast

anerkannt werden können; Kriterien zur Prüfung des übrigen Aufwands enthält

diese Bestimmung hingegen nicht. Die Beitragshöhe ergibt sich somit zum einen

aus der Höhe der anerkannten Sonderlast und anderseits aus der Höhe des

anerkannten Gesamtaufwands (inklusive Sonderlast). Damit besteht insofern ein

Fehlanreiz, als eine Gemeinde versucht sein könnte, einen möglichst grossen

übrigen Aufwand auszuweisen, um einen möglichst hohen individuellen

Sonderlastenausgleich zu erhalten. Die folgende Darstellung illustriert diese

Problematik:

Das Gemeindeamt wendet die Kriterien für die Anerkennung

als Sonderlast analog auch für die Prüfung des übrigen Aufwands an. Demnach

wird ein nicht als Sonderlast anerkannter Aufwand nur berücksichtigt, sofern er

notwendig ist und nicht beeinflusst werden kann, wobei freiwillige Ausgaben

nicht als notwendig gelten (vgl. § 23 lit. a FAG). Dieses Vorgehen widerspricht

indes sowohl der Regelung der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV,

LS 101) als auch des Finanzausgleichsgesetzes. Gemäss Art. 127

Abs. 2 lit. a KV ermöglicht der Finanzausgleich den Gemeinden die

Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben. Nach dem Willen des Verfassungsrats

fallen unter die notwendigen Aufgaben auch von der Gemeinde freiwillig gewählte

Aufgaben; ein Antrag des Regierungsrats, darunter nur die auf Bundesrecht und

kantonalem Recht beruhenden Aufgaben zu subsumieren, lehnte das Plenum ab

(Ulrich Hubler in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar],

Art. 127 N. 22 f.). Etwas Gegenteiliges ergibt sich entgegen der

Auffassung des Gemeindeamts auch nicht aus § 25 FAG sowie § 28 FAV,

weil diese Bestimmungen nicht die Prüfung des übrigen Aufwands, sondern die

Berechnung der Sonderlasten zum Gegenstand haben. Ebenso wenig lassen

Erläuterungen in der Weisung zu § 25 FAG (ABl 2009 172 ff.,

286.

f.), wonach nur der vom Kanton anerkannte Teil ausgleichsberechtigt

sei, darauf schliessen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch der übrige

Aufwand auf seine Notwendigkeit hin zu überprüfen sei, denn diese Ausführungen

stehen im Zusammenhang mit den ausgleichsberechtigten Sonderlasten; im Übrigen

änderten die Ausführungen in der Weisung nichts daran, dass es an einer

gesetzlichen Grundlage für eine solche Prüfung fehlt. Mithin kann allein

aufgrund der Freiwilligkeit der Ausgabe noch nicht darauf geschlossen werden,

diese verstosse gegen die Grundsätze der Finanzausgleichsgesetzgebung. Nach

§ 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 FAG können

Ausgleichsbeiträge vielmehr nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die

allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit

die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst. Der Finanzhaushalt muss

laut Art. 122 Abs. 2 KV nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit,

der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geführt werden. Nur wenn eine

Gemeinde bei der Festlegung des übrigen Aufwands gegen diese Grundsätze

verstösst, kann der für die Festlegung des individuellen Sonderlastenausgleichs

massgebende Gesamtaufwand gekürzt werden. Nach dem Grundsatz der Sparsamkeit

sind die vorgesehenen Ausgaben auf deren Notwendigkeit und Tragbarkeit zu

prüfen (Ulrich Hubler/Michael Beusch, KV-Kommentar, Art. 122 N. 16).

Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verpflichtet die Gemeinden, für jedes

Vorhaben jene Variante zu wählen, welche bei gegebener Zielsetzung die

wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet (§ 165 des Gemeindegesetzes

vom 6. Juni 1926 [LS 131.1] in Verbindung mit § 7 des

Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 [GS IV 193 ff.];

Hubler/Beusch, Art. 122 N. 17).

Bei der Prüfung, ob eine Gemeinde gegen die Grundsätze der

Haushaltsführung verstösst, steht dem Gemeindeamt entgegen der Auffassung der

Vorinstanz kein Ermessensspielraum zu, weil es sich dabei um eine Rechtsfrage

handelt. Hingegen hat es den Gestaltungsspielraum zu beachten, welcher den

Gemeinden gestützt auf die in Art. 85 Abs. 1 KV garantierte

Gemeindeautonomie auch im Rahmen ihres Finanzhaushalts zusteht (vgl. auch § 3

Abs. 1 lit. b FAG).

4.3

4.3.1

Das Gemeindeamt prüfte die Ausgaben der Beschwerdeführerin zunächst anhand

einer Gesamtbetrachtung. Diese Prüfung nahm es aufgrund eines

Ressourcenvergleichs zwischen den Gemeinden vor. Dabei wurde für jede Gemeinde

gestützt auf die Zahlen aus dem Jahr 2013 die Ressourcenausstattung pro

Einwohner berechnet, indem die berichtigte Steuerkraft (nach

Ressourcenausgleichsbeiträgen), Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer und

Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topografischen

Sonderlastenausgleich kumuliert wurden. Für die Beschwerdeführerin ergab dies

bei einer berichtigten Steuerkraft von Fr. 3'318.-, einem demografischen

Sonderlastenausgleich von Fr. 276.-, einem geografisch-topografischen

Sonderlastenausgleich von Fr. 180.- und einem Grundstückgewinnsteuerertrag

von Fr. 830.- eine Ressourcenausstattung von Fr. 4'604.- pro

Einwohner, womit sie gesamtkantonal den 16. Rang belegt. Nach Auffassung

des Gemeindeamts sowie einer Mehrheit des Fachbeirats ist in diesem

Zusammenhang die Grenze für die Ressourcenabschöpfung zu berücksichtigen,

welche 10 % über dem Kantonsmittel der relativen Steuerkraft

(vgl. § 14 Abs. 1 FAG) bzw. im Jahr 2013 bei einer relativen

Steuerkraft von Fr. 3'842.- pro Einwohner liegt. Um eine Gleichbehandlung

von Gemeinden, bei welchen eine Ressourcenabschöpfung erfolge, gegenüber

Gemeinden, welche Finanzausgleichsbeiträge erhielten, zu gewährleisten, sei der

Beitrag für Sonderlasten um die Differenz zwischen der Ressourcenausstattung

(Fr. 4'604.- pro Einwohner) und dem Abschöpfungsgrenzbetrag

(Fr. 3'842.- pro Einwohner) zu kürzen, was bei 959 Einwohnern im Jahr

2013.

einem Betrag von insgesamt Fr. 730'758.- entspreche. Die nachfolgende

Grafik zeigt das Vorgehen des Gemeindeamts:

4.3.2

Diese Vorgehensweise überzeugt nicht. Die im Finanzausgleich vorgesehenen

Sonderlastenausgleiche tragen dem Umstand Rechnung, dass Gemeinden mit nicht

beeinflussbaren besonderen Lasten eine höhere Ressourcenausstattung benötigen

als Gemeinden ohne solche Lasten. Indem das Gemeindeamt die höhere

Ressourcenausstattung zum Anlass nimmt, um Beiträge für Sonderlasten zu kürzen,

handelt es gegen den Gesetzeszweck. Soweit das Gemeindeamt bei der

Ressourcenausstattung gar Beiträge berücksichtigt, welche der Gemeinde zuvor

für demografische und geografisch-topografische Sonderlasten zugesprochen

worden waren, kann dies im Ergebnis dazu führen, dass diese nach § 23

lit. b FAG beim Sonderlastenausgleich nicht zu berücksichtigenden Beiträge

der Gemeinde ganz oder teilweise wieder entzogen werden. Insgesamt ist die

Vorgehensweise des Gemeindeamts damit willkürlich.

Die Argumentationsweise des Gemeindeamts vermag sodann

auch aus anderen Gründen nicht zu überzeugen. Die angewandte Abschöpfungsgrenze

für den Ressourcenausgleich beruht einzig auf einem Vergleich der relativen

Steuerkraft jeder Gemeinde, für die nur der Ertrag aus den allgemeinen Steuern

berücksichtigt wird (§ 14 in Verbindung mit § 8 lit. f und g

FAG; § 5 Abs. 1 FAV). Indem das Gemeindeamt diesem Betrag eine Ressourcenausstattung

gegenüberstellt, die zusätzlich auch noch den Ertrag aus der

Grundstückgewinnsteuer sowie die Beiträge für den demografischen und

geografisch-topografischen Sonderausgleich berücksichtigt, vergleicht sie zwei

auf unterschiedlicher Grundlage beruhende Beträge miteinander. Dieser Vergleich

ist offensichtlich untauglich, um zu prüfen, ob der Voranschlag einer Gemeinde

mit den Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar ist.

4.3.3

Mit seinem Vorgehen übersieht das Gemeindeamt sodann, dass mit der Anerkennung

besonderer Lasten im Umfang von Fr. 1'634'864.- der damit verbundene

Aufwand zugleich auch als mit den Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar

betrachtet wurde, weil es sich dabei um notwendige Ausgaben handeln muss. Zu

überprüfen ist demnach nur noch, ob der übrige durch ordentliche Steuern zu

deckende Aufwandüberschuss von Fr. 2'091'278.57 (Aufwandüberschuss von

Fr. 3'726'142.57 abzüglich anerkannte Sonderlasten im Betrag von

Fr. 1'634'864.-) mit den Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar ist.

Im Sinn des Vorgehens des Gemeindeamts erscheint sinnvoll, dabei auf

statistische Durchschnittswerte abzustellen (vgl. auch Hubler, KV-Kommentar,

Art. 127 N. 26), wobei der Praktikabilität sowie der Vorhersehbarkeit

für die Gemeinden Rechnung zu tragen ist. Zu berücksichtigen ist dabei, dass es

nur noch um die Prüfung von Aufgabenbereichen geht, in welchen die Gemeinde

keine Sonderlast aufweist. Weil eine Sonderlast definitionsgemäss voraussetzt,

dass im entsprechenden Aufgabenbereich überdurchschnittliche Ausgaben getätigt

werden müssen, steht mit der Nichtanerkennung einer Sonderlast zugleich auch

fest, dass die Gemeinde die entsprechende Aufgabe im Rahmen des kantonalen

Kostendurchschnitts erfüllen kann. In diesem Sinn ist in analoger Anwendung von

§ 28 Abs. 1 FAV auf die durchschnittlichen Ausgaben sämtlicher

Gemeinden des Kantons, mit Ausnahme der Grossstädte Zürich und Winterthur,

abzustellen. Liegen die übrigen Ausgaben (ohne Sonderlasten) pro Kopf nicht

über dem Durchschnitt aller Gemeinden des Kantons, ist ohne gegenteilige

Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde sich auf die notwendigen Ausgaben

beschränkt. Ein gegenteiliger Hinweis liegt etwa dann vor, wenn eine Gemeinde

in diesen Aufgabenbereichen in den vergangenen Jahren ein klar überdurchschnittliches

Wachstum aufwies und dafür keine sachlichen Gründe anführen kann. Weil es der

Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomie grundsätzlich freisteht, welchen Aufgaben

sie grössere Priorität einräumt, ist eine Gesamtbetrachtung und nicht eine Einzelbetrachtung

für jedes Aufgabengebiet vorzunehmen. Liegen die durchschnittlichen Ausgaben

gesamthaft über dem kantonalen Durchschnitt, ist der Sonderlastenausgleich

grundsätzlich um diesen Betrag zu kürzen, weil von einer Gemeinde in

Aufgabenbereichen ohne besondere Last erwartet werden darf, dass ihre Ausgaben

gesamthaft nicht über dem kantonalen Mittel liegen. Dies bedeutet nicht, dass

eine Gemeinde nicht freiwillig gesamthaft überdurchschnittliche Ausgaben

tätigen dürfte. Solches soll sie aber nicht zu Lasten des Finanzausgleichs tun,

weshalb das dadurch entstehende Defizit entweder dem Eigenkapital zu belasten

oder durch einen über dem Ausgleichssteuerfuss liegenden Steuerfuss zu

finanzieren ist.

Das Gemeindeamt wies anlässlich der Instruktionsverhandlung

darauf hin, dass Gemeinden mit Sonderlasten in der Regel auch Aufgabenbereiche

aufwiesen, welche sie mit einem unter dem kantonalen Durchschnitt liegenden

Aufwand bestreiten könnten, was es als Minderlasten bezeichnet. Bei einer für

den übrigen Aufwand allein auf Durchschnittswerte abstellenden

Betrachtungsweise würden einseitig nur die Sonder-, nicht hingegen die

Minderlasten berücksichtigt. Der Einwand des Gemeindeamts ist grundsätzlich

berechtigt. Das Gesetz sieht indes die direkte Berücksichtigung solcher

Minderlasten nicht vor; die diesbezügliche Asymmetrie ist vielmehr Folge der

gesetzlichen Regelung. Sodann ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass

Gemeinden individuellen Sonderlastenausgleich nur erhalten können, wenn ihr

Steuerfuss dem 1,3-Fachen des kantonalen Mittels entspricht. Es genügt mithin

nicht, dass eine Gemeinde in einzelnen Aufgabenbereichen Sonderlasten aufweist;

sie darf darüber hinaus auch nicht in der Lage sein, diese Sonderlasten mit

einem gegenüber dem kantonalen Mittel um 30 % höheren Steuerfuss zu

finanzieren. Damit wird dem Umstand, dass viele Gemeinden Sonderlasten in einem

Aufgabenbereich durch Minderlasten in einem anderen Bereich ausgleichen können,

bereits Rechnung getragen.

4.4

Im Rahmen

einer Eventualbegründung führt das Gemeindeamt aus, dass die Beschwerdeführerin

neben den anerkannten Sonderlasten in elf Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag von

Fr. 58'900.- überdurchschnittliche Ausgaben geltend mache, woraus sich

ebenfalls ergebe, dass sie unwirtschaftlich haushalte. Wie vorstehend

dargelegt, kann allein aus dem Umstand, dass die Aufwendungen in einem

bestimmten Aufgabenbereich überdurchschnittlich sind, noch nicht geschlossen

werden, diese verstiessen gegen die Grundsätze der Haushaltsführung; dafür ist

vielmehr eine Gesamtbetrachtung notwendig, weil es einer Gemeinde im Rahmen der

Gemeindeautonomie nicht verwehrt werden kann, in einem einzelnen Aufgabengebiet

überdurchschnittliche Aufwendungen zu tätigen, soweit diese Aufwendungen sich

noch als tragbar erweisen. Hier ist in diesem Zusammenhang zunächst zu

berücksichtigen, dass die überdurchschnittlichen Aufwendungen nur rund 8 %

der Kürzung von Fr. 730'758.- erklären. Aus einer Aufstellung des

Gemeindeamts ergibt sich sodann, dass die Beschwerdeführerin in 37 Aufgabenbereichen

im Gesamtbetrag von Fr. 544'385.-

unterdurchschnittliche Ausgaben geltend macht. Lässt man die Sonderlasten

unberücksichtigt, überwiegen die Aufgabenbereiche mit unterdurchschnittlichen

Kosten damit klar und weist die Beschwerdeführerin ohne Sonderlasten gesamthaft

unterdurchschnittliche Ausgaben auf; ein Verstoss gegen die Grundsätze der

Haushaltsführung ist bei einem Vergleich mit den kantonsweit durchschnittlichen

Ausgaben deshalb nicht ersichtlich.

Weil die Beschwerdeführerin demnach nicht gegen die Grundsätze

der Haushaltsführung verstossen hat, besteht keine Grundlage, um den

Sonderlastenausgleich um Fr. 730'758.- zu kürzen.

4.5

Weiter

rügt die Beschwerdeführerin, das Gemeindeamt habe zu Unrecht eine Kürzung im

Gesamtbetrag von Fr. 11'219.- für freiwillige Aufgabenbereiche

vorgenommen. Es handelt sich dabei um Ausgaben in den Aufgabenbereichen

Kulturförderung (Fr. 3'387.-), Massenmedien (Fr. 5'385.-) und Energie

(Fr. 2'448.-). Diese Ausgaben sind in den vorgängig behandelten

überdurchschnittlichen Ausgaben in elf Aufgabenbereichen enthalten und

rechtfertigen aus den dort genannten Gründen keine Kürzung des Beitrags an die

Sonderlasten der Beschwerdeführerin.

5.

5.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. In teilweiser Abänderung der

Verfügung vom 29. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I des

Rekursentscheids ist der Beschwerdeführerin ein vorläufiger individueller

Sonderlastenausgleich im Betrag von insgesamt Fr. 1'127'077.-

zuzusprechen. Der Differenzbetrag von Fr. 741'977.- ist der

Beschwerdeführerin innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils auszuzahlen

(vgl. § 29a Abs. 1 VRG).

5.2

Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin noch zusätzlichen

individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 1'328'245.-. Sie ist

in jenem Verfahren nunmehr im Betrag von Fr. 767'977.- als obsiegend zu

betrachten, weshalb die Rekurskosten neu zu 3/5 dem Beschwerdegegner und zu 2/5

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind (§ 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren nunmehr zu mehr als der

Hälfte obsiegt, ist ihr dafür eine reduzierte Parteientschädigung von

Fr. 500.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zuzusprechen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der Beschwerdeführerin

für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

sowie § 17 Abs. 2 VRG).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist

Folgendes zu erläutern. Soweit das Bundesgericht der Auffassung des

Verwaltungsgerichts folgt (vorn 1.2) und das vorliegende Urteil über die

provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs im

bundesgerichtlichen Verfahren als Endentscheid qualifiziert, steht dagegen die

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG offen. Geht das Bundesgericht hingegen davon aus, es handle sich um einen

Zwischenentscheid, ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur

zulässig, sofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (lit. a)

oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung der Verfügung des Gemeindeamts vom

26.

April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 25. Oktober 2016 wird der

Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 vorläufiger individueller

Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 1'127'077.- zugesprochen; der

Differenzbetrag von Fr. 741'977.- ist der Beschwerdeführerin innert

30.

Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils auszuzahlen.

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 25. Oktober 2016 werden die Rekurskosten von Fr. 3'588.-

zu 2/5 der Beschwerdeführerin und zu 3/5 dem Beschwerdegegner auferlegt.

Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV der Verfügung der Direktion der Justiz und

des Innern vom 25. Oktober 2016 wird der Beschwerdegegner verpflichtet,

der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 500.- (zuzüglich

8.

% Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 18'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 18'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- (zuzüglich

8.

% Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…