Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00789

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2016.00789

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Juni 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

Gemeinde Hütten,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das

Gemeindeamt

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend individuellen Sonderlastenausgleich 2016,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeinde Hütten ersuchte das Gemeindeamt des Kantons

Zürich am 30. August 2015 um vorläufigen individuellen

Sonderlastenausgleich für das Jahr 2016. Mit Verfügung vom 30. Oktober

2015 und Einspracheentscheid vom 29. April 2016 wies das Gemeindeamt

dieses Gesuch ab.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 31. Mai 2016 liess die Gemeinde Hütten

in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom

29.

April 2016 aufzuheben und ihr insgesamt ein individueller Sonderlastenausgleich

in der Höhe von Fr. 1'239'549.- zuzusprechen. Die Direktion der Justiz und

des Innern wies den Rekurs mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 ab, soweit

sie darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Rekurskosten von

insgesamt Fr. 3'682.- der Gemeinde Hütten (Dispositiv-Ziff. II) und

verweigerte dieser in Dispositiv-Ziff. III eine Parteientschädigung.

III.

Die Gemeinde Hütten liess am 9. Dezember 2016

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge "inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der

Rekursentscheid aufzuheben, ihr vorläufiger individueller Sonderlastenausgleich

im Betrag von Fr. 577'552.- zuzusprechen und dieser Betrag innert 30 Tagen

ab Rechtskraft des Urteils auszuzahlen. Das Gemeindeamt und die Direktion der

Justiz und des Innern schlossen mit Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2017

bzw. Vernehmlassung vom 30. Januar/1. Februar 2017 auf Abweisung der

Beschwerde; Ersteres beantragte zudem eine Parteientschädigung. Am 10. Mai

2017.

führte eine Abordnung der Kammer eine Instruktionsverhandlung mit dem

Gemeindeamt sowie allen beim Verwaltungsgericht gegen die provisorische

Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs Beschwerde führenden

Gemeinden durch. Das Gemeindeamt verzichtete am 2. Juni 2017 auf Schlussbemerkungen

hierzu; die Gemeinde Hütten reichte gleichentags eine Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend Beiträge im Rahmen

des Finanzausgleichs nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Mit der

Ausgangsverfügung wurde das Gesuch um vorläufigen individuellen

Sonderlastenausgleich abgewiesen (vgl. auch § 26 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes

vom 12. Juli 2010 [FAG, LS 132.1]). Die endgültige Verweigerung oder

eine allfällige nachträgliche Zusprechung eines Beitrags erfolgt nach § 26

Abs. 3 Satz 1 FAG erst nach Prüfung der Gemeinderechnung. Die

Vorinstanz schliesst daraus, dass es sich bei der Ausgangsverfügung um einen

Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG handle. Dem lässt sich

nicht folgen. Mit der Ausgangsverfügung wurde im Grundsatz definitiv über den

Anspruch der Beschwerdeführerin auf individuellen Sonderlastenausgleich

entschieden. Weil die provisorische Verweigerung eines Beitrags jedoch auf

einer Schätzung im Rahmen der Budgetierung beruht, bedarf es nach Abschluss des

Rechnungsjahrs einer Abrechnung gestützt auf die tatsächlichen Ausgaben und

Einnahmen der Gemeinde. In diesem Rahmen ist indes nur noch die tatsächliche

Höhe der Einnahmen und Ausgaben zu prüfen, ohne dass die Frage, ob es sich

dabei um Sonderlasten bzw. um anrechenbaren übrigen Aufwand handelt, noch

einmal aufgeworfen werden könnte. Damit könnte der Beschwerdeführerin im Rahmen

der definitiven Prüfung nur dann doch noch individueller Sonderlastenausgleich

zugesprochen werden, wenn die anrechenbaren Ausgaben und Einnahmen stark vom

Voranschlag abwichen. Damit ist die provisorische Verweigerung bezüglich des

Entscheids über den Anspruch auf Sonderlastenausgleich als Endentscheid im Sinn

von (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit) § 19a Abs. 1 VRG zu

betrachten.

1.3

Die

Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines

Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei

einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. In

ständiger Rechtsprechung bejaht die Kammer die Legitimation von Gemeinden zur

Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl.

VGr, 18. Februar 2015, VB.2014.00502, E. 1.3 – 18. Dezember

2013, VB.2013.00364, E. 1.4 – 24. August 2011, VB.2011.00220,

E. 1.2).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der

innerkantonale Finanzausgleich wurde mit dem am 1. Januar 2012 in Kraft

getretenen Finanzausgleichsgesetz neu geregelt. Er besteht – neben dem hier

nicht interessierenden Zentrumslastenausgleich für die Städte Winterthur und

Zürich – aus einem Ressourcenausgleich sowie dem demografischen, dem

geografisch-topografischen und dem individuellen Sonderlastenausgleich.

Der Ressourcenausgleich bezweckt eine Minderung der

Unterschiede zwischen den Gesamtsteuerfüssen der Gemeinden und stellt sicher,

dass die relative Steuerkraft jeder Gemeinde (Ertrag der allgemeinen

Gemeindesteuern bei einem Steuerfuss von 100 % pro Einwohnerin und

Einwohner) mindestens 95 % des Kantonsmittels beträgt (§ 10

Abs. 1 FAG). Zu diesem Zweck findet bei Gemeinden mit einer relativen

Steuerkraft, die das Kantonsmittel um mehr als 10 % übersteigt, eine

Ressourcenabschöpfung statt (§§ 14 ff. FAG) und haben Gemeinden mit

einer relativen Steuerkraft von weniger als 95 % des Kantonsmittels

Anspruch auf einen Ressourcenzuschuss (§§ 11 ff. FAG). Mit dem demografischen

Sonderlastenausgleich werden besondere Lasten einer Gemeinde ausgeglichen, die

diese infolge eines hohen Anteils an Einwohnerinnen und Einwohnern unter

20.

Jahren hat (§§ 17 ff. FAG). Der geografisch-topografische

Sonderlastenausgleich dient dem Ausgleich besonderer Lasten, welche eine

Gemeinde aufgrund ihrer geringen Bevölkerungsdichte und ihrer schwierigen

topografischen Verhältnisse hat (§§ 20 ff. FAG).

2.2

Der hier

strittige individuelle Sonderlastenausgleich gleicht nach § 23 FAG

besondere Lasten einer politischen Gemeinde aus, welche von dieser nicht

beeinflusst werden können (lit. a) und weder vom demografischen

Sonderlastenausgleich noch dem geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich

abgegolten werden (lit. b). Als besondere Last gelten gemäss § 28 der

Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV, LS 132.11) nicht

beeinflussbare Nettoaufwendungen einer Gemeinde für notwendige Aufgaben in

einem durch Steuern zu finanzierenden Bereich der funktionalen Gliederung,

soweit die Aufwendungen pro Kopf grösser sind als die durchschnittlichen

Nettoaufwendungen aller Gemeinden ohne die Städte Winterthur und Zürich.

Anspruchsberechtigt sind nur politische Gemeinden, welche im fraglichen Jahr

einen Gesamtsteuerfuss festsetzen müssen, der über dem 1,3-Fachen des

Kantonsmittels der Gesamtsteuerfüsse (ohne die Stadt Zürich) des zweiten dem

fraglichen Jahr vorausgehenden Kalenderjahrs liegt (§ 24

Abs. 1 f. in Verbindung mit § 8 lit. d FAG); dieser

Ausgleichssteuerfuss beträgt für das Jahr 2016 129 %. Ausgeglichen werden

sodann nur jene besonderen Lasten, die zu Aufwendungen führen, welche mit dem

Ausgleichssteuerfuss nicht gedeckt werden können (§ 25 Abs. 1 f.

FAG). Ausgleichsberechtigt sind demnach nur Aufwendungen, die einerseits eine

Sonderlast darstellen und anderseits – mit den übrigen Aufwendungen – bei einem

Steuersatz von 129 % zu einem Aufwandüberschuss führen.

Zuständig für die Festlegung des individuellen

Sonderlastenausgleichs ist das Gemeindeamt (§ 26 FAG in Verbindung mit

§ 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 1.1 lit. d

der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Es wird dabei von einem

Fachbeirat beraten, der aus je zwei Vertreterinnen oder Vertretern des Kantons und

der Gemeinden sowie einer unabhängigen vorsitzenden Person besteht (§ 27

FAG).

3.

Die Beschwerdeführerin weist – nach diversen

Bereinigungen, die unbestritten geblieben sind – ohne ordentliche Steuern des

Jahres 2016 einen Aufwandüberschuss von Fr. 2'927'893.39 aus; nach

Anrechnung der Erträge aus ordentlichen Steuern bei einem Steuerfuss von

129.

% verbleibt ein Aufwandüberschuss von Fr. 952'164.22.

In ihrem Gesuch machte die Beschwerdeführerin Sonderlasten

im Gesamtbetrag von Fr. 1'313'191.10 geltend; davon anerkannte der

Beschwerdegegner Sonderlasten im Betrag von Fr. 951'416.-; dieser Betrag

ist vor Verwaltungsgericht nicht mehr umstritten.

4.

4.1

Um die

Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs zu bestimmen, unterzog das

Gemeindeamt zusätzlich den "Gesamtbedarf" einer Prüfung und kürzte

den anerkannten Gesamtaufwand um nicht anerkannte Sonderlasten im Betrag von

Fr. 318'133.-, um Fr. 11'439.- für überdurchschnittliche Aufwendungen

in freiwilligen Aufgabenbereichen, um Fr. 622'888.- aufgrund eines

Ressourcenvergleichs und um Fr. 45'040.- aufgrund technischer Korrekturen.

Unter dem Gesamtbedarf versteht es den Aufwandüberschuss ohne ordentliche

Steuern des Jahres 2016.

Die Kürzungen für nicht anerkannte Sonderlasten, für

freiwillige Aufgabenbereiche und wegen technischer Korrekturen im Gesamtbetrag

von Fr. 374'612.- sind vorliegend nicht mehr strittig, weshalb für die

nachfolgenden Betrachtungen von einem um diesen Betrag reduzierten

Aufwandüberschuss ohne ordentliche Steuern in der Höhe von

Fr. 2'553'281.39 auszugehen ist.

4.2

§ 23

FAG regelt einzig, unter welchen Voraussetzungen Aufwendungen als Sonderlast

anerkannt werden können; Kriterien zur Prüfung des übrigen Aufwands enthält

diese Bestimmung indes nicht. Die Beitragshöhe ergibt sich somit zum einen aus

der Höhe der anerkannten Sonderlast und anderseits aus der Höhe des anerkannten

Gesamtaufwands (inklusive Sonderlast). Damit besteht insofern ein Fehlanreiz,

als eine Gemeinde versucht sein könnte, einen möglichst grossen übrigen Aufwand

auszuweisen, um einen möglichst hohen individuellen Sonderlastenausgleich zu

erhalten. Die folgende Darstellung illustriert diese Problematik:

Das Gemeindeamt wendet die Kriterien für die Anerkennung

als Sonderlast analog auch für die Prüfung des übrigen Aufwands an. Demnach

wird ein nicht als Sonderlast anerkannter Aufwand nur berücksichtigt, sofern er

notwendig ist und nicht beeinflusst werden kann, wobei freiwillige Aufwendungen

nicht als notwendig gelten (vgl. § 23 lit. a FAG). Dieses Vorgehen widerspricht

indes sowohl der Regelung der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV,

LS 101) als auch des Finanzausgleichsgesetzes. Gemäss Art. 127

Abs. 2 lit. a KV ermöglicht der Finanzausgleich den Gemeinden die

Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben. Nach dem Willen des Verfassungsrats

fallen unter die notwendigen Aufgaben auch von der Gemeinde freiwillig gewählte

Aufgaben; ein Antrag des Regierungsrats, darunter nur die auf Bundesrecht und

kantonalem Recht beruhenden Aufgaben zu subsumieren, lehnte das Plenum ab

(Ulrich Hubler in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar],

Art. 127 N. 22 f.). Etwas Gegenteiliges ergibt sich entgegen der

Auffassung des Gemeindeamts auch nicht aus § 25 FAG sowie § 28 FAV,

weil diese Bestimmungen nicht die Prüfung des übrigen Aufwands, sondern die

Berechnung der Sonderlasten zum Gegenstand haben. Ebenso wenig lassen

Erläuterungen in der Weisung zu § 25 FAG (ABl 2009 172 ff.,

286.

f.), wonach nur der vom Kanton anerkannte Teil ausgleichsberechtigt

sei, darauf schliessen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch der übrige

Aufwand auf seine Notwendigkeit hin zu überprüfen sei, denn diese Ausführungen

stehen im Zusammenhang mit den ausgleichsberechtigten Sonderlasten; im Übrigen

änderten die Ausführungen in der Weisung nichts daran, dass es an einer

gesetzlichen Grundlage für eine solche Prüfung fehlt. Mithin kann allein

aufgrund der Freiwilligkeit der Ausgabe noch nicht darauf geschlossen werden,

diese verstosse gegen die Grundsätze der Finanzausgleichsgesetzgebung. Nach

§ 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 FAG können

Ausgleichsbeiträge vielmehr nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die

allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit

die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst. Der Finanzhaushalt

muss laut Art. 122 Abs. 2 KV nach den Grundsätzen der

Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geführt werden.

Nur wenn eine Gemeinde bei der Festlegung des übrigen Aufwands gegen diese

Grundsätze verstösst, kann der für die Festlegung des individuellen

Sonderlastenausgleichs massgebende Gesamtaufwand gekürzt werden. Nach dem

Grundsatz der Sparsamkeit sind die vorgesehenen Aufwendungen auf deren

Notwendigkeit und Tragbarkeit zu prüfen (Ulrich Hubler/Michael Beusch,

KV-Kommentar, Art. 122 N. 16). Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit

verpflichtet die Gemeinden, für jedes Vorhaben jene Variante zu wählen, welche

bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet

(§ 165 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1] in

Verbindung mit § 7 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979

[GS IV 193 ff.]; Hubler/Beusch, Art. 122 N. 17).

Bei der Prüfung, ob eine Gemeinde gegen die Grundsätze der

Haushaltsführung verstösst, steht dem Gemeindeamt entgegen der Auffassung der

Vorinstanz kein Ermessensspielraum zu, weil es sich dabei um eine Rechtsfrage

handelt. Hingegen hat es den Gestaltungsspielraum zu beachten, welcher den

Gemeinden gestützt auf die in Art. 85 Abs. 1 KV garantierte

Gemeindeautonomie auch im Rahmen ihres Finanzhaushalts zusteht (vgl. auch

§ 3 Abs. 1 lit. b FAG).

4.3

4.3.1

Das Gemeindeamt prüfte die Aufwendungen der Beschwerdeführerin zunächst

anhand einer Gesamtbetrachtung. Diese Prüfung nahm es aufgrund eines

Ressourcenvergleichs zwischen den Gemeinden vor. Dabei wurde für jede Gemeinde

gestützt auf die Zahlen aus dem Jahr 2013 die Ressourcenausstattung pro

Einwohner berechnet, indem die berichtigte Steuerkraft (nach

Ressourcenausgleichsbeiträgen), Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer und

Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topografischen

Sonderlastenausgleich kumuliert wurden. Für die Beschwerdeführerin ergab dies

bei einer berichtigten Steuerkraft von Fr. 3'318.-, einem demografischen

Sonderlastenausgleich von Fr. 387.-, einem geografisch-topografischen

Sonderlastenausgleich von Fr. 683.- und einem Grundstückgewinnsteuerertrag

von Fr. 140.- eine Ressourcenausstattung von Fr. 4'528.- pro

Einwohner, womit sie gesamtkantonal den 20. Rang belegt. Nach Auffassung

des Gemeindeamts sowie einer Mehrheit des Fachbeirats ist in diesem

Zusammenhang die Grenze für die Ressourcenabschöpfung zu berücksichtigen,

welche 10 % über dem Kantonsmittel der relativen Steuerkraft (vgl. § 14

Abs. 1 FAG) bzw. im Jahr 2013 bei einer relativen Steuerkraft von

Fr. 3'842.- pro Einwohner liegt. Um eine Gleichbehandlung von Gemeinden,

bei welchen eine Ressourcenabschöpfung erfolge, gegenüber Gemeinden, welche

Finanzausgleichsbeiträge erhielten, zu gewährleisten, sei der Beitrag für

Sonderlasten um die Differenz zwischen der Ressourcenausstattung

(Fr. 4'528.- pro Einwohner) und dem Abschöpfungsgrenzbetrag

(Fr. 3'842.- pro Einwohner) zu kürzen, was bei 908 Einwohnern im Jahr

2013.

einem Betrag von insgesamt Fr. 622'888.- entspreche. Die nachfolgende

Grafik zeigt das Vorgehen des Gemeindeamts:

4.3.2

Diese Vorgehensweise überzeugt nicht. Die im Finanzausgleich vorgesehenen

Sonderlastenausgleiche tragen dem Umstand Rechnung, dass Gemeinden mit nicht

beeinflussbaren besonderen Lasten eine höhere Ressourcenausstattung benötigen

als Gemeinden ohne solche Lasten. Indem das Gemeindeamt die höhere

Ressourcenausstattung zum Anlass nimmt, um Beiträge für Sonderlasten zu kürzen,

handelt es gegen den Gesetzeszweck. Soweit das Gemeindeamt bei der

Ressourcenausstattung gar Beiträge berücksichtigt, welche der Gemeinde zuvor

für demografische und geografisch-topografische Sonderlasten zugesprochen

worden waren, kann dies im Ergebnis dazu führen, dass diese nach § 23 lit. b

FAG beim Sonderlastenausgleich nicht zu berücksichtigenden Beiträge der

Gemeinde ganz oder teilweise wieder entzogen werden. Insgesamt ist die

Vorgehensweise des Gemeindeamts damit willkürlich.

Die Argumentationsweise des Gemeindeamts vermag sodann

auch aus anderen Gründen nicht zu überzeugen. Die angewandte Abschöpfungsgrenze

für den Ressourcenausgleich beruht einzig auf einem Vergleich der relativen

Steuerkraft jeder Gemeinde, für die nur der Ertrag aus den allgemeinen Steuern

berücksichtigt wird (§ 14 in Verbindung mit § 8 lit. f und g

FAG; § 5 Abs. 1 FAV). Indem das Gemeindeamt diesem Betrag eine

Ressourcenausstattung gegenüberstellt, die zusätzlich auch noch den Ertrag aus

der Grundstückgewinnsteuer sowie die Beiträge für den demografischen und

geografisch-topografischen Sonderausgleich berücksichtigt, vergleicht sie zwei

auf unterschiedlicher Grundlage beruhende Beträge miteinander. Dieser Vergleich

ist offensichtlich untauglich, um zu prüfen, ob der Voranschlag einer Gemeinde

mit den Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar ist.

4.3.3

Mit seinem Vorgehen übersieht das Gemeindeamt sodann, dass mit der

Anerkennung besonderer Lasten im Umfang von Fr. 951'416.- der damit

verbundene Aufwand zugleich auch als mit den Grundsätzen der Haushaltsführung

vereinbar betrachtet wurde, weil es sich dabei um notwendige Aufwendungen

handeln muss. Zu überprüfen ist demnach nur noch, ob der übrige durch

ordentliche Steuern zu deckende Aufwandüberschuss von Fr. 1'601'865.39

(Aufwandüberschuss von Fr. 2'553'281.39 abzüglich anerkannte Sonderlasten

im Betrag von Fr. 951'416.-) mit den Grundsätzen der Haushaltsführung

vereinbar ist. Im Sinn des Vorgehens des Gemeindeamts erscheint sinnvoll, dabei

auf statistische Durchschnittswerte abzustellen (vgl. auch Hubler,

KV-Kommentar, Art. 127 N. 26), wobei der Praktikabilität sowie der

Vorhersehbarkeit für die Gemeinden Rechnung zu tragen ist. Zu berücksichtigen

ist dabei, dass es nur noch um die Prüfung von Aufgabenbereichen geht, in

welchen die Gemeinde keine Sonderlast aufweist. Weil eine Sonderlast

definitionsgemäss voraussetzt, dass im entsprechenden Aufgabenbereich

überdurchschnittliche Aufwendungen getätigt werden müssen, steht mit der

Nichtanerkennung einer Sonderlast zugleich auch fest, dass die Gemeinde die

entsprechende Aufgabe im Rahmen des kantonalen Kostendurchschnitts erfüllen

kann. In diesem Sinn ist in analoger Anwendung von § 28 Abs. 1 FAV

auf die durchschnittlichen Aufwendungen sämtlicher Gemeinden des Kantons, mit

Ausnahme der Grossstädte Zürich und Winterthur, abzustellen. Liegen die übrigen

Aufwendungen (ohne Sonderlasten) pro Kopf nicht über dem Durchschnitt aller

Gemeinden des Kantons, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass

eine Gemeinde sich auf die notwendigen Aufwendungen beschränkt. Ein

gegenteiliger Hinweis liegt etwa dann vor, wenn eine Gemeinde in diesen

Aufgabenbereichen in den vergangenen Jahren ein klar überdurchschnittliches

Wachstum aufwies und dafür keine sachlichen Gründe anführen kann. Weil es der

Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomie grundsätzlich freisteht, welchen Aufgaben

sie grössere Priorität einräumt, ist eine Gesamtbetrachtung und nicht eine

Einzelbetrachtung für jedes Aufgabengebiet vorzunehmen. Liegen die

durchschnittlichen Aufwendungen gesamthaft über dem kantonalen Durchschnitt,

ist der Sonderlastenausgleich grundsätzlich um diesen Betrag zu kürzen, weil

von einer Gemeinde in Aufgabenbereichen ohne besondere Last erwartet werden

darf, dass ihre Aufwendungen gesamthaft nicht über dem kantonalen Mittel

liegen. Dies bedeutet nicht, dass eine Gemeinde nicht freiwillig gesamthaft

überdurchschnittliche Aufwendungen tätigen dürfte. Solches soll sie aber nicht

zu Lasten des Finanzausgleichs tun, weshalb das dadurch entstehende Defizit

entweder dem Eigenkapital zu belasten oder durch einen über dem Ausgleichssteuerfuss

liegenden Steuerfuss zu finanzieren ist.

Das Gemeindeamt wies anlässlich der Instruktionsverhandlung

darauf hin, dass Gemeinden mit Sonderlasten in der Regel auch Aufgabenbereiche

aufwiesen, welche sie mit einem unter dem kantonalen Durchschnitt liegenden

Aufwand bestreiten könnten, was es als Minderlasten bezeichnet. Bei einer für

den übrigen Aufwand allein auf Durchschnittswerte abstellenden

Betrachtungsweise würden einseitig nur die Sonder-, nicht hingegen die

Minderlasten berücksichtigt. Der Einwand des Gemeindeamts ist grundsätzlich

berechtigt. Das Gesetz sieht indes die direkte Berücksichtigung solcher Minderlasten

nicht vor; die diesbezügliche Asymmetrie ist vielmehr Folge der gesetzlichen Regelung.

Sodann ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass Gemeinden individuellen

Sonderlastenausgleich nur erhalten können, wenn ihr Steuerfuss dem 1,3-Fachen

des kantonalen Mittels entspricht. Es genügt mithin nicht, dass eine Gemeinde

in einzelnen Aufgabenbereichen Sonderlasten aufweist; sie darf darüber hinaus

auch nicht in der Lage sein, diese Sonderlasten mit einem gegenüber dem

kantonalen Mittel um 30 % höheren Steuer-fuss zu finanzieren. Damit wird dem

Umstand, dass viele Gemeinden Sonderlasten in einem Aufgabenbereich durch

Minderlasten in einem anderen Bereich ausgleichen können, bereits Rechnung

getragen.

4.4

Im Rahmen

einer Eventualbegründung führt das Gemeindeamt aus, dass die Beschwerdeführerin

neben den anerkannten Sonderlasten in 13 Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag von

rund Fr. 420'000.- überdurchschnittliche Aufwendungen geltend mache,

woraus sich ebenfalls ergebe, dass sie unwirtschaftlich haushalte. Wie

vorstehend dargelegt, kann allein aus dem Umstand, dass die Aufwendungen in

einem bestimmten Aufgabenbereich überdurchschnittlich sind, noch nicht

geschlossen werden, diese verstiessen gegen die Grundsätze der

Haushaltsführung; dafür ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung notwendig, weil es

einer Gemeinde im Rahmen der Gemeindeautonomie nicht verwehrt werden kann, in

einem einzelnen Aufgabengebiet überdurchschnittliche Aufwendungen zu tätigen,

soweit diese Aufwendungen sich noch als tragbar erweisen. Aus einer Aufstellung

des Gemeindeamts ergibt sich in diesem Zusammenhang, dass die

Beschwerdeführerin in 41 Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag von

Fr. 432'056.- unterdurchschnittliche Aufwendungen aufweist. Lässt man die

Sonderlasten unberücksichtigt, überwiegen die Aufgabenbereiche mit

unterdurchschnittlichen Kosten um Fr. 12'417.- und weist die

Beschwerdeführerin damit ohne Sonderlasten gesamthaft unterdurchschnittliche Aufwendungen

auf; ein Verstoss gegen die Grundsätze der Haushaltsführung ist bei einem

Vergleich mit den kantonsweit durchschnittlichen Aufwendungen deshalb nicht

ersichtlich.

Weil die Beschwerdeführerin demnach nicht gegen die

Grundsätze der Haushaltsführung verstossen hat, besteht keine Grundlage, um den

anerkannten Aufwandüberschuss um Fr. 622'888.- zu kürzen.

5.

5.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. In teilweiser Abänderung der

Verfügung vom 29. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I des

Rekursentscheids ist der Beschwerdeführerin ein vorläufiger individueller

Sonderlastenausgleich im Betrag von insgesamt Fr. 577'552.- zuzusprechen.

Dieser Betrag ist der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen ab Rechtskraft

dieses Urteils auszuzahlen (vgl. § 29a Abs. 1 VRG).

5.2

Im

Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin noch individuellen Sonderlastenausgleich

im Betrag von Fr. 1'239'549.-. Sie ist in jenem Verfahren nunmehr im

Betrag von Fr. 577'552.- als obsiegend zu betrachten, weshalb die

Rekurskosten neu zu 9/20 dem Beschwerdegegner und zu 11/20 der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren weiterhin als mehrheitlich

unterliegend zu betrachten ist, bleibt ihr eine Parteientschädigung für dieses

Verfahren verwehrt.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist

Folgendes zu erläutern. Soweit das Bundesgericht der Auffassung des

Verwaltungsgerichts (vorn 1.2) folgt und das vorliegende Urteil über die

provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs im

bundesgerichtlichen Verfahren als Endentscheid qualifiziert, steht dagegen die

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG offen. Geht das Bundesgericht hingegen davon aus, es handle sich um einen

Zwischenentscheid, ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur

zulässig, sofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (lit. a)

oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung der Verfügung des Gemeindeamts vom

26.

April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 25. Oktober 2016 wird der

Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 vorläufiger individueller

Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 577'552.- zugesprochen; dieser

Betrag ist der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses

Urteils auszuzahlen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 25. Oktober 2016 werden die Rekurskosten von Fr. 3'682.-

zu 11/20 der Beschwerdeführerin und zu 9/20 dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 16'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 16'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 5'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…