VB.2016.00792

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00792

12. Juli 2017Deutsch12 min

(URT.2017.19076)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A, der im Jahr 2001 nach

absolviertem Studium der Soziologie mit Nebenfächern Volkskunde und

Kriminologie zum Doktor der Philosophie promoviert wurde, unterrichtet seit

August 2010 im Rahmen einer kommunalen Anstellung an der Schule C. Im

Dezember 2010 ersuchte er das Volksschulamt des Kantons Zürich erfolglos ein

erstes Mal um "Anerkennung oder Zulassung als Lehrperson an Einschulungs-

und Kleinklassen, Integrative Förderung, Sonderschulung".

Nach Aufnahme eines Masterstudiums der Sonderpädagogik

mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik an der Hochschule für

Heilpädagogik Zürich (HfH) im August 2012 liess A am 15. Mai 2014 abermals

um "kantonale Anerkennung als schulischer Heilpädagoge" ersuchen. Mit

Verfügungen vom 2. Juni bzw. 17. Juli 2014 lehnte das Volksschulamt

auch dieses Gesuch von A bzw. dessen Einsprache dawider ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess A am 30. Juli 2014 an die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich rekurrieren, welche das Rechtsmittel mit

Verfügung vom 21. November 2016 abwies.

III.

Am 15./16. Dezember 2016 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "zzgl.

MWST von 8%" sei die Verfügung der Bildungsdirektion vom 21. November

2016.

aufzuheben und er als Lehrperson an Einschulungs- und Kleinklassen, als

Förderlehrperson und als Lehrperson in der Sonderschulung zuzulassen bzw.

anzuerkennen. Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 13./17. Januar

2017.

und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2017

schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A liess hierzu am 13. Februar

2017.

Stellung nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht

ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion

über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die Zulassung einer Person zum

Schuldienst gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der hier

umstrittenen Frage, ob die Ausbildung des Beschwerdeführers als genügend im

Sinn von § 29 Abs. 5 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen

vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) einzustufen und dieser somit künftig

als kantonale Lehrperson in der Sonderschulung zuzulassen sei, kommt kein

Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung der Beschwerde zuständig

ist (§ 38 Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Die

Anstellung als (ordentliche) Lehrperson der Zürcher Volksschule

wie auch als an der Volksschule tätiger Vikar bzw. tätige Vikarin setzt

grundsätzlich das Vorliegen eines anerkannten Lehrdiploms voraus

(§ 7 Abs. 2 und § 25 Abs. 3 des

Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LS 412.31] in Verbindung mit

§ 11 Abs. 2 und § 12 des Gesetzes über die Pädagogische

Hochschule vom 25. Oktober 1999 [PHG, LS 414.41]). Nicht

zwingend eines (Regelklassen-)Lehrdiploms bedarf indes, wer – wie der

Beschwerdeführer – um Zulassung als Lehrperson an Einschulungs- und

Kleinklassen, als Förderlehrperson und bzw. oder als Lehrperson im Bereich der

Sonderschulung ersucht (vgl. ABl 2009 2651 ff., 2652; anders noch die

bis 31. Januar 2010 gültige Fassung des § 29 Abs. 1 VSM

[OS 62, 305]).

Gemäss § 29 Abs. 1 VSM (in Verbindung mit § 33

Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [LS 412.100])

müssen die genannten Lehrkräfte für ihre Zulassung zum Schuldienst über ein von

der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK)

anerkanntes Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische

Heilpädagogik verfügen (vgl. Ziff. 5 des Verzeichnisses der anerkannten

Diplome der EDK unter www.edk.ch > Arbeiten > Diplomanerkennung >

Anerkennung Hochschul-Studiengänge > EDK-anerkannte Diplome). Der Erwerb

eines solchen Diploms steht dabei nach Art. 4 Abs. 1 und

Art. 6 f. des massgeblichen Anerkennungsreglements der EDK (Reglement

über die Anerkennung der Diplome im Bereich der Sonderpädagogik

[Vertiefungsrichtung Heilpädagogische Früherziehung und Vertiefungsrichtung

Schulische Heilpädagogik] vom 12. Juni 2008 [Anerkennungsreglement],

abrufbar unter www.edk.ch > Dokumentation > Offizielle Texte >

Rechtssammlung) auch Inhabern eines Diploms in Logopädie oder

Psychomotoriktherapie oder eines Bachelorabschlusses in einem verwandten

Studienbereich ohne anerkanntes Lehrdiplom für den Unterricht in Regelklassen

offen, sofern sie theoretische und/oder praktische Zusatzleistungen im Umfang

von 30 bis 60 ECTS-Credits bzw. 900 bis 1800 Arbeitsstunden im

Bereich Ausbildung für den Unterricht in der Regelschule erbringen.

2.2

Im Einzelfall kann der Beschwerdegegner zudem gleichwertige

Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in

Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen (§ 29 Abs. 5 VSM) oder aber einer Person

zumindest gestützt auf § 29 Abs. 6 Satz 1 VSM die Zulassung zu

einer Unterrichtstätigkeit in einem Teilbereich (zum Beispiel als

Förderlehrperson auf der Kindergartenstufe oder als Lehrperson an einer

heilpädagogischen Sonderschule) erteilen, sofern sie die für diese Tätigkeit

notwendigen Voraussetzungen erfüllt; diese Zulassung kann mit Auflagen und

Bedingungen verbunden (§ 29 Abs. 6 Satz 2 VSM) sowie unter den

in § 29 Abs. 7 VSM genannten Voraussetzungen auch lediglich befristet

erteilt werden (vgl. ABl 2009 2651 ff., 2652 f.).

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer verfügt unbestrittenermassen weder über ein anerkanntes

Lehrdiplom im Sinn von § 11 Abs. 2 oder § 12 Abs. 1 f.

PHG noch über ein Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung

Schulische Heilpädagogik im Sinn von § 29 Abs. 1 VSM. Zwar wurde er

nach Erbringen der erforderlichen Zusatzleistungen gemäss Art. 6 f.

des Anerkennungsreglements an der Pädagogischen Hochschule Zürich (PHZH) zum

Studium an der HfH zugelassen und war er dort in der Folge ab August 2012 im

Masterstudiengang Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische

Heilpädagogik eingeschrieben; für den Diplomerwerb müsste der Beschwerdeführer

allerdings noch eine Modulprüfung erfolgreich ablegen sowie eine genügende

Masterarbeit einreichen, was er als nicht sinnvoll bzw. unzumutbar ablehnt

(vgl. § 4 Abs. 1 lit. b der [bei Studienantritt geltenden]

Studienordnung für Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische

Heilpädagogik vom 23. Juni 2005, Stand 1. Januar 2011, sowie § 7 ff.

der [aktuellen] Studienordnung für Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung

Schulische Heilpädagogik vom 19. September 2012, Stand 1. Oktober

2015.

[beides abrufbar unter www.stud.hfh.ch > Studieren > MA Schulische

Heilpädagogik]). Anstatt die beiden fehlenden Leistungsnachweise zu erbringen,

entschied sich der Beschwerdeführer im Oktober 2015, sein Studium an der HfH

vorzeitig abzubrechen und dafür eine – aus seiner Sicht – "für seine

Tätigkeit als Schulischer Heilpädagoge und Klassenlehrer […]" weit

nützlichere Weiterbildung (CAS) im Bereich Kinder- und Jugendpsychotherapie an

der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften zu

absolvieren.

In Frage steht somit von vornherein einzig eine

einzelfallweise Zulassung des Beschwerdeführers zur Unterrichtstätigkeit

(vorn 2.2). Entsprechend stützt Letzterer sein Gesuch um (umfassende)

Zulassung als Lehrperson an Einschulungs- und Kleinklassen, als

Förderlehrperson und als Lehrperson in der Sonderschulung denn auch nicht auf

§ 29 Abs. 1 VSM. Der Beschwerdeführer macht vielmehr geltend,

aufgrund seiner Ausbildung, Weiterbildungen und langjährigen Berufserfahrung

die Voraussetzungen von § 29 Abs. 5 VSM "zweifelsfrei" zu

erfüllen und deshalb bereits gestützt auf diese Bestimmung zum Schuldienst

zugelassen werden zu müssen.

3.2

Die letztgenannte

Bestimmung trat auf 1. Februar 2010 in Kraft (OS 65, 17). Dem – aus

den Materialien unmissverständlich hervorgehenden – Willen des Verordnunggebers

zufolge soll der Beschwerdegegner gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM in

Einzelfällen auch Personen mit – den für eine ordentliche Unterrichtszulassung

vorausgesetzten Abschlüssen – gleichwertigen Ausbildungen als Lehrpersonen im

Bereich der Sonderschulung zulassen können oder aber "EDK-anerkannte

Regelklassenlehrperson[en]", welche berufsspezifische Aus- und

Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung vorweisen können

(ABl 2009 2651 ff., 2652 f., auch zum Folgenden). Praktische

Berufserfahrung allein soll demzufolge für eine Zulassung nicht (mehr) genügen

(anders noch die bis 31. Januar 2010 gültige Fassung des § 29

Abs. 4 VSM [OS 62, 305 ff., 312]), und zwar auch nicht in

Verbindung mit berufsspezifischen Aus- und Weiterbildungen, sofern die

gesuchstellende Person nicht zusätzlich eine Lehrerausbildung absolviert hat (vgl.

zur entsprechenden Anerkennungspraxis des Beschwerdegegners Formular

"Antrag auf Anerkennung oder Zulassung als Lehrperson an Einschulungs- und

Kleinklassen, Integrative Förderung, Sonderschulung", abrufbar unter www.vsh.zh.ch

> Ausbildung & Weiterbildung > Lehrpersonen > Ausbildung >

Schulische Heilpädagogik [zuletzt abgerufen am 27. Juni 2017]).

Um nach § 29 Abs. 5 VSM einzelfallweise als

Lehrperson an Einschulungs- und Kleinklassen, Förderlehrperson sowie Lehrperson

in der Sonderschulung zum Unterricht zugelassen werden zu können, müsste der

Beschwerdeführer daher entweder über eine einem anerkennungsfähigen

Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische

Heilpädagogik gleichwertige Ausbildung oder aber ein anerkanntes

(Regelklassen-)Lehrdiplom sowie Berufserfahrung und Aus- und Weiterbildungen im

sonder- bzw. heilpädagogischen Bereich verfügen.

3.2.1

Darüber, was unter "gleichwertigen Ausbildungen" zu verstehen

ist, schweigen sich Verordnungstext und Materialien aus. Es liegt jedoch auf

der Hand, dass der Hochschulabschluss des Beschwerdeführers in den Fächern

Soziologie (Hauptfach), Volkskunde und Kriminologie (Nebenfächer) jedenfalls

für sich betrachtet nicht als einem Hochschulabschluss in Sonderpädagogik mit

Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik gleichwertig anerkannt werden kann.

So ist – entgegen dem Beschwerdeführer – nicht das Niveau des

wissenschaftlichen Abschlusses entscheidend für die Beurteilung der

Gleichwertigkeit, sondern der Inhalt der genossenen Ausbildung. Selbst wenn aber

der Beschwerdeführer im Rahmen seines im Jahr 2001 mit der Promotion

abgeschlossenen Studiums namentlich auch Vorlesungen in den Fächern

Psychologie, Sozialpädagogik und Sonderpädagogik besucht haben will,

unterscheidet sich der im Soziologiestudium vermittelte Studieninhalt doch

wesentlich von demjenigen, der durch den nach § 29 Abs. 1 VSM

geforderten Ausbildungsnachweis abgedeckt wird (vgl. zum Ausbildungsziel des

Masterstudiengangs Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Heilpädagogik

Art. 3 Abs. 1 lit. b, Abs. 2 und Abs. 4 des

Anerkennungsreglements; ferner Ziff. 1 und 5 der aktuellen

Studienordnungen der Studienprogramme der Philosophischen Fakultät der

Universität Zürich, Soziologisches Institut, abrufbar unter www.suz.uzh.ch >

Studium > Reglemente [zuletzt abgerufen am 29. Juni 2017]). Es ist

mithin nicht davon auszugehen, dass allein der Erwerb des Lizentiats im Fach

Soziologie sowie die anschliessende Promotion den Beschwerdeführer befähigten,

qualitativ hochstehenden, den Bedürfnissen sonderschulbedürftiger Kinder und

Jugendlicher angepassten Schulunterricht zu erteilen (vgl. Art. 62

Abs. 2 f. der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [SR 101], Art. 20 Abs. 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember

2002.

[SR 151.3], Art. 116

Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

[LS 101]). Entsprechend wurde dem Beschwerdeführer denn auch

lediglich ein geringfügiger Teil der von ihm im Erststudium erbrachten Leistungen

an sein im Herbstsemester 2012 aufgenommenes Sonderpädagogikstudium an der HfH

angerechnet.

Weitere Ausbildungen hat der

Beschwerdeführer – soweit ersichtlich – nicht absolviert (zu den von ihm

besuchten Weiterbildungen und seiner Berufserfahrung sogleich 3.2.2). Damit

fällt eine Gleichwertigkeitsanerkennung der Ausbildung(en) des

Beschwerdeführers bzw. seine Zulassung zum Unterricht gestützt auf § 29

Abs. 5 erster Satzteil VSM ausser Betracht.

3.2.2

Eine Anerkennung bzw. Zulassung des Beschwerdeführers gestützt auf

§ 29 Abs. 5 zweiter Satzteil VSM wiederum scheitert bereits daran,

dass dieser nicht über ein anerkanntes Lehrdiplom verfügt. Zwar liesse sich

fragen, ob die vom Beschwerdeführer erbrachten Zusatzleistungen im Bereich

Ausbildung für den Unterricht an der PHZH und seine während der letzten Jahre

gesammelten praktischen Erfahrungen als Lehrer das fehlende Lehrdiplom nicht

wettzumachen vermögen; die modulare Zusatzausbildung an der PHZH bezweckt

jedoch nicht, die Studierenden als Lehrpersonen auszubilden, sondern soll ihnen

lediglich ausnahmsweise den Zugang zum Hochschulstudium der Sonderpädagogik

eröffnen. Es handelt sich um eine stark verkürzte Version der Lehrerausbildung

an der PHZH (36 ECTS-Credits statt 180 ECTS-Credits; vgl. Merkblatt "Zusatzleistungen zum Master-Studiengang

Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik für Personen

ohne Lehrdiplom", Version vom Mai 2017, abrufbar unter www.hfh.ch >

Studium > MA Schulische Heilpädagogik > Aufnahmebedingungen). Der

Beschwerdeführer spricht denn auch selbst von einer "improvisierte[n]

Schnellbleiche für Primarlehrer".

Eine Abweichung vom klaren Willen des Verordnunggebers

erscheint vor diesem Hintergrund nicht gerechtfertigt. Dies gilt umso eher, als

der Beschwerdeführer es unterlassen hat, näher darzulegen sowie substanziell zu

belegen, in welcher Stellung bzw. in welchem Pensum er während der letzten

Jahre bei der Schule C beschäftigt war; das einzige in den Akten liegende,

vom Juni 2011 datierende Schreiben der Schulleitung der genannten Schule

schweigt sich über die vom Beschwerdeführer (damals) ausgeübte Tätigkeit aus.

Fest steht jedenfalls, dass es sich um eine kommunale Anstellung handelte und der

Beschwerdeführer noch nie eine kantonale Anstellung als Lehrperson innehatte,

weshalb auch dessen Rüge nicht verfängt, der Beschwerdegegner verhalte sich

rechtsmissbräuchlich, wenn dieser zulasse, dass er seit bald sieben Jahren als

Schulischer Heilpädagoge unterrichte, ihm aber gleichzeitig die

"entsprechende Anerkennung" versage.

3.3

Bei dieser

Ausgangslage ist der Entscheid des Beschwerdegegners nicht zu beanstanden, dem

Beschwerdeführer die Zulassung als Lehrperson an Einschulungs- und

Kleinklassen, als Förderlehrperson und als Lehrperson in der Sonderschulung zum

Schuldienst zu verweigern. Sollten sich die Umstände ändern – namentlich der

Beschwerdeführer eine (ordentliche) Lehrerausbildung absolviert oder seinen

Abschluss an der HfH nachgeholt haben –, hat er jedoch einen Anspruch auf neuerliche

Überprüfung der Zulassungsvoraussetzungen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

5.1

Im vorliegenden

Verfahren sind keine personalrechtlichen Fragen zwischen dem Beschwerdeführer

als Arbeitnehmer und seiner derzeitigen Arbeitgeberin umstritten; es geht darin

einzig um die – von einem konkreten Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung

des Beschwerdeführers als Lehrperson in der Volksschule durch den

Beschwerdegegner. Unter diesen Umständen ist nicht von einer personalrechtlichen

Streitigkeit im Sinn von § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG auszugehen,

weshalb Gerichtskosten zu erheben sind (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 65a N. 23 in Verbindung mit § 13

N. 85).

5.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das

Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den

Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Als Rechtsmittel

ist daher auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu verweisen (Art. 113

BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6

Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…