VB.2017.00019

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00019

20. Dezember 2017Deutsch13 min

(URT.2017.19487)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der A am 19. April

2016 die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines Schulhauses, einer

Garage und Autoabstellplätzen auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in

Zürich.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die A Rekurs an das Baurekursgericht und

beantragte die Aufhebung bzw. Änderung von Bedingungen und Auflagen. Ferner

erhoben die Nachbarn D, C, E sowie F gemeinsam Rekurs; auch die Nachbarn H, I

sowie J rekurrierten gemeinsam.

Das Baurekursgericht vereinigte die drei Rekursverfahren

und hiess die Nachbarrekurse mit Entscheid vom 25. November 2016 gut.

Demgemäss hob es den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich auf. Den Rekurs

der Bauherrschaft schrieb es als gegenstandslos geworden ab.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhob die A am

11.

Januar 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der

angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei die Vorinstanz anzuweisen, die

noch offenen Fragen in den Nachbarrekursen sowie den Rekurs der Bauherrschaft

zu behandeln, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Beschwerdegegner.

Das Baurekursgericht beantragte am 27. Januar 2017

die Abweisung der Beschwerde. Mit Stellungnahme vom 7. Februar 2017

unterstützte die Stadt Zürich den Rechtsstandpunkt der Beschwerdeführerin. Mit

Beschwerdeantwort vom 17. Februar 2017 beantragten H, I sowie J die

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Beschwerdeführerin. Den gleichen Antrag stellten D, C, E sowie F mit

Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2017.

Die A replizierte mit Eingabe vom 27. Februar 2017; D,

C, E sowie F duplizierten mit Eingabe vom 9. März 2017.

Mit Eingabe vom 3. Oktober 2017 teilten H, I sowie J

mit, dass sie sich gegen eine Sistierung des Verfahrens nicht wehren würden,

aber auf einen formellen Antrag dazu verzichten würden. Am 5. Oktober 2017

teilten D, C, E sowie F sinngemäss mit, dass eine Sistierung des Verfahrens

nicht gerechtfertigt sei. Die A beantragte am 10. November 2017, dass auf

eine Sistierung des Verfahrens zu verzichten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid des Baurekursgerichts

zuständig.

2.

Die Bauherrschaft ist als von der Aufhebung der

Baubewilligung direkt Betroffene gestützt auf § 338a Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde

legitimiert.

3.

Im Rahmen der Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der

Stadt Zürich (BZO Zürich) beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich am 30. November

2016, dass der vorgeschriebene Mindestwohnanteil auf den streitbetroffenen

Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 von 90 % auf 0 % herabgesetzt

wird. Hiergegen und gegen den kantonalen Genehmigungsentscheid der Baudirektion

des Kantons Zürich vom 5. Juli 2017 erhoben die Beschwerdegegnerschaften

des vorliegenden Verfahrens Rekurs an das Baurekursgericht.

In prozessualer Hinsicht stellt sich demnach die Frage, ob

das vorliegende Verfahren bis zum Abschluss des hängigen Verfahrens vor

Baurekursgericht zu sistieren ist. Festzustellen ist, dass ein entsprechender

Antrag nicht gestellt wurde. Auch von Amtes wegen drängt sich eine Sistierung

des vorliegenden Verfahren nicht auf, weil die Frage, ob die vorliegend

umstrittene Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Mindestwohnanteils zu

Recht erteilt wurde oder nicht, unabhängig vom hängigen Rechtsmittelverfahren

gegen die planerische Herabsetzung des Mindestwohnanteils auf den

streitbetroffenen Grundstücken beurteilt werden kann. Das vorliegende Verfahren

ist demnach nicht zu sistieren.

4.

4.1

Das

Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt teilweise in der viergeschossigen Wohnzone

W4 und teilweise in der dreigeschossigen Wohnzone W3 gemäss BZO Zürich. Das

angrenzende Grundstück Kat.-Nr. 02, welches zum Teil für den Neubau

ebenfalls beansprucht werden soll, liegt in der viergeschossigen Wohnzone W4.

Beide Grundstücke haben einen Mindestwohnanteil von 90 % einzuhalten.

4.2

Die

Mitbeteiligte befreite die Bauherrschaft mit Ausnahmebewilligung nach § 220

PBG von den Vorschriften über den Wohnanteil für die Schulnutzung.

Das Baurekursgericht erwog, dass die Ausnahmebewilligung

zu Unrecht erteilt worden sei, und hob die Baubewilligung auf. Nachdem die

angefochtene Bewilligung bereits wegen der Verletzung der

Wohnanteilvorschriften aufgehoben wurde, erübrigte sich eine Behandlung der

restlichen Rügen durch das Baurekursgericht.

4.3

Im vorliegenden

Verfahren ist somit einzig zu klären, ob die Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG

für die Befreiung von den Wohnanteilsvorschriften zu Recht erteilt wurde. Bei

einer Gutheissung der Beschwerde wäre die Angelegenheit zur Behandlung der

nicht geprüften Rügen an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5.

5.1

vorinstanzlichen Verfahren beriefen sich die Beschwerdeführerin und die

Mitbeteiligte auf einen rechtskräftigen Vorentscheid vom 4. Dezember 2012

mit Drittwirkung und stellten sich auf den Standpunkt, dass die Zulässigkeit

der Ausnahmebewilligung im Rahmen der vorliegenden Baubewilligung nicht mehr

überprüft werden könne.

Die Beschwerdeführerin beruft sich im Beschwerdeverfahren

nicht mehr auf diesen Vorentscheid. Dessen ungeachtet ist von Amtes wegen zu

prüfen, ob der Beschwerdeführerin mit Vorentscheid vom 4. Dezember 2012

die Ausnahmebewilligung für die Befreiung von den Wohnanteilsvorschriften

erteilt wurde. Wäre dies der Fall, läge in Bezug auf die streitbetroffene Frage

eine rechtskräftige Verfügung vor, welche von den Rechtsmittelinstanzen im

Rahmen des aktuellen Rechtsmittelverfahrens nicht mehr überprüft werden dürfte.

5.2

Nach § 323

Abs. 1 PBG können über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit

eines Bauvorhabens von grundlegender Bedeutung sind, Vorentscheide eingeholt

werden, sofern die gesonderte Beurteilung dieser Fragen sachlich möglich ist

und nicht gegen das Koordinationsgebot verstösst. Vorentscheide sind

hinsichtlich der behandelten Fragen in gleicher Weise verbindlich wie

baurechtliche Bewilligungen, sofern sich die Verhältnisse bis zur Einreichung

des Baugesuchs nicht wesentlich geändert haben (§ 324 PBG).

5.3

Gemäss

Erwägung D.c) des Vorentscheids vom 4. Dezember 2012 sollte das

Vorentscheidsgesuch die Frage beantworten, ob bei den bestehenden Bauten, die

bereits gegen die Wohnanteilsvorschriften verstiessen, für die beantragten

Reduktionen des jeweiligen Wohnanteils Ausnahmebewilligungen in Aussicht

gestellt werden könnten. Die Fragebeantwortung erfolgte in Erwägung E des

Vorentscheids. Demnach könnten für die projektierte Schulnutzung Ausnahmebewilligungen

für die Befreiung vom vorgeschriebenen Wohnanteil in Aussicht gestellt werden.

Sie seien mit der sichernden Nebenbestimmung zu versehen, wonach die Schule

der Ergänzung und Entlastung der öffentlichen Volksschule zu dienen habe,

im Sinn der eingereichten Unterlagen zu betreiben sei und das in den Unterlagen

festgeschriebene Angebot zu umfassen habe. Gemäss Disp.-Ziff. I. wird die

gestellte Frage im Sinn der vorstehenden Erwägung beantwortet.

5.4

Die

Ausnahmebewilligung wurde somit nur für eine die öffentliche Volksschule

ergänzende und entlastende Schule in Aussicht gestellt.

Gemäss § 4 Abs. 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar

2005.

(VSG) besteht die öffentliche Volksschule aus der Kindergartenstufe, der

Primarstufe und der Sekundarstufe. Im geplanten Neubau ist jedoch eine an die

Volksschule anschliessende sogenannte L-Schule geplant. Demzufolge ist die

geplante Schulnutzung nicht vom Vorentscheid erfasst, weshalb sich die

Beschwerdeführerin nicht auf den Vorentscheid berufen kann. Die im

vorinstanzlichen Verfahren umstrittene Frage, ob sich die mit Vorentscheid

erteilte Ausnahmebewilligung betreffend Befreiung von den

Wohnanteilsvorschriften nur auf die bestehenden Bauten beschränkt oder auch

Neubauten erfasst habe, kann deshalb offenbleiben.

6.

6.1

Zu prüfen

ist demzufolge, ob die Mitbeteiligte im vorliegenden Fall die

Ausnahmebewilligung für die Befreiung von den Wohnanteilsvorschriften zu Recht

erteilt hat oder nicht.

6.2

Gemäss

§ 220 Abs. 1 PBG ist von Bauvorschriften zu befreien, wenn besondere

Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften

unverhältnismässig erscheint. Ausnahmebewilligungen dürfen nicht

gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien, und

auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen, es sei denn, es würde die

Erfüllung einer dem Gemeinwesen gesetzlich obliegenden Aufgabe verunmöglicht

oder übermässig erschwert (§ 220 Abs. 2 PBG). Schliesslich darf ein

Nachbar durch Ausnahmebewilligungen von Vorschriften, die auch ihn

schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden; Ausnahmebewilligungen dürfen

jedoch nicht von der Zustimmung des Nachbarn abhängig gemacht werden

(§ 220 Abs. 3 PBG).

6.3

Mit der

Erteilung einer Ausnahmebewilligung sollen im Einzelfall Härten und

Unbilligkeiten beseitigt werden, die sich daraus ergeben, dass die Anwendung

der Allgemeinordnung aussergewöhnlichen Gegebenheiten nicht Rechnung trägt. Es

geht mithin um offensichtlich ungewollte Wirkungen einer Vorschrift. Drängt

sich eine grundsätzliche Abweichung vom ordentlichen Recht auf, so hat eine

Änderung über die planungsrechtlichen Institute zu erfolgen (Änderung der Bau-

und Zonenordnung, Sonderbauvorschriften oder Gestaltungspläne). Das auf einen

möglichst umfassenden Ausgleich der beteiligten Interessen gerichtete Verfahren

der Nutzungsplanänderung darf nicht durch eine large Dispenspraxis umgangen

werden (vgl. dazu RB 1985 Nr. 103 = BEZ 1986 Nr. 4). Nicht

massgeblich ist jedoch, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um einen

Einzelfall handelt oder ob entsprechende tatsächliche Verhältnisse ihrem Wesen

nach in weiteren Fällen gegeben sind oder sein könnten (RB 1981

Nr. 126). So können in der Steilheit eines Geländes besondere Verhältnisse

liegen, auch wenn noch andere Parzellen in einer Gemeinde ebenso betroffen sind

(VGr, 19. Dezember 2007, VB.2007.00358, E. 1.2; 22. März 2006,

VB.2005.00519, E. 5 [nicht publiziert]). Sind jedoch die von einer

Bauherrschaft reklamierten "besonderen Verhältnisse" in einer

Vielzahl von Fällen anzutreffen, ist eine Ausnahmesituation zu verneinen.

Ob eine Ausnahmesituation im erwähnten Sinn vorliegt, ist

vorwiegend eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei überprüft, doch

wird der Baubehörde bei der Einräumung der Ausnahmebewilligung ein

erheblicher Beurteilungsspielraum eingeräumt. Durch welche Abweichungen von den

Bauvorschriften und durch welche besonderen Anordnungen der Ausnahmesituation

Rechnung zu tragen ist, ist überwiegend Ermessensfrage. Das Verwaltungsgericht

greift hierbei nur ein, wenn dieses pflichtgemässe Ermessen überschritten oder

missbraucht wird (VGr, 22. Februar 2012, VB.2011.00531, E. 4.1).

6.4

Vorab ist

festzustellen, dass einer Ausnahmebewilligung nicht der am 26. März 2015

in Kraft getretene Art. 6 Abs. 4bis BZO Zürich entgegengehalten

werden kann, wonach zugunsten von Kinderbetreuungseinrichtungen (Krippen, Horte

und dergleichen) sowie für Kindergärten unabhängig von der geltenden

Wohnanteilspflicht der Wohnanteil unbeschränkt herabgesetzt werden darf. Diese

Bestimmung wurde gemäss den Ausführungen des Stadtrats eingefügt, weil das

Verwaltungsgericht Anfang 2011 (recte 2012) anlässlich eines

Gerichtsentscheids, der die Beschwerde gegen einen geplanten Ersatzneubau des

Kinderhorts Q beim Schulhaus R behandelte, festgestellt hatte, dass

wiederholte Ausnahmebewilligungen bei immer wieder ähnlich vorkommenden Fällen

nicht zulässig seien. Für diese Fälle sei eine Anpassung der Grundordnung, also

der Bau- und Zonenordnung, nötig (Weisung des Stadtrats von Zürich an den Gemeinderat

vom 29. Januar 2014 betreffend Teilrevision der Bau- und Zonenordnung).

Diese Bestimmung kann deshalb nicht zur Folge haben, dass bei anderen Nutzungen

als Kinderbetreuungseinrichtungen und Kindergärten eine Ausnahmebewilligung für

die Unterschreitung des Wohnanteils nicht mehr bewilligt werden kann.

6.5

Ebenso

kann auch Art. 6 Abs. 4 BZO Zürich, wonach für Betriebe und

Einrichtungen, welche vorwiegend die in einem näheren Umkreis wohnende

Bevölkerung mit Dingen oder Dienstleistungen des alltäglichen Bedarfs

versorgen, eine Reduktion des Wohnanteils ausdrücklich vorgesehen ist, keine

einschränkende Auslegung von § 220 PBG zur Folge haben. Ob besondere

Verhältnisse im Sinn von § 220 PBG vorliegen, beurteilt sich nach dieser

kantonalen Vorschrift ungeachtet dessen, dass die kommunale BZO bei einzelnen

Sachverhalten die Reduktion des Wohnanteils positivrechtlich regelt.

7.

7.1

Die

Mitbeteiligte begründete die vorliegend erteilte Ausnahmebewilligung mit der

Standortgebundenheit der Schulraumerweiterung sowie mit dem erheblichen

öffentlichen Interesse an der Ergänzung und Entlastung des öffentlichen

Schulsystems.

7.2

Die

Vorinstanz erwog hierzu, dass es zutreffe, dass die M-Schule bereits seit

mehreren Jahren ihren Standort an der S-Strasse habe. Geplant sei nun ein

Schulhaus für die Oberstufe ab der 10. Klasse. Hierfür sei die Nähe zur

bisherigen Schule nicht erforderlich, sei es doch durchaus üblich, dass

Jugendliche nach der obligatorischen Schulzeit eine neue Ortschaft aufsuchen

müssten, um ihre schulische Ausbildung fortzusetzen bzw. abzuschliessen. Die L-Schule

sei somit – im Gegensatz zu Kinderkrippen und Horten – nicht auf einen Standort

in unmittelbarer Nähe von Elternhaus und Schule/Kindergarten und somit auf

einen Standort in der vorliegenden Wohnzone angewiesen. Die Lage des bisherigen

Schulkomplexes vermöge somit nicht besondere Verhältnisse im Sinn von § 220

PBG zu begründen. Es müssten dazu Umstände vorliegen, die gerade nur auf dem

Baugrundstück und allenfalls ein paar wenigen anderen vorkämen, sodass eine

Anwendung der Vorschriften zu stossenden Ergebnissen führen würde und sich aber

angesichts der kleinen Zahl der Fälle eine Anpassung der gesetzlichen Ordnung

weder aufdränge noch sinnvoll erscheine. Die Überlegungen, die die

Mitbeteiligte für die Begründung der Ausnahmebewilligung angeführt habe,

liessen sich zudem für eine Vielzahl von Fällen anstellen. So könnte jede

Privatschule, welche von Grundstücken mit Wohnanteilsvorschriften umgeben sei,

eine Ausnahmebewilligung für ihre Erweiterung verlangen. Es liege somit keine

Ausnahmesituation vor.

7.3

Auf den

streitbetroffenen Parzellen ist das Schulhaus der L-Schule geplant. Mitglieder des Trägervereins L-Schule Zürich sind die

Schulvereine der M-Schulen N, O und Zürich als juristische Personen sowie

interessierte Eltern, Lehrkräfte, Schulfreunde und Gönner auf freiwilliger

Basis als natürliche Personen (Art. 4 der Statuten des Trägervereins L-Schule

Zürich). Während an den M-Schulen N, O und Zürich Kinder und Jugendliche auf

der Kindergartenstufe, der Primarstufe und der Sekundarstufe

unterrichtet werden und es sich hierbei um ein die Volksschule ergänzendes

Angebot handelt, hat die L-Schule Zürich die Funktion einer Mittelschule der M-Schulen

N, O und Zürich.

7.4

Wie die

Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, ist die an die Volksschule anschliessende L-Schule

nicht zwingend auf einen Standort in der Nähe des Wohnortes der Schüler und

Schülerinnen oder auf einen Standort in der Nähe der bisherigen Schule

angewiesen. Dies alleine bedeutet aber noch nicht, dass keine besonderen Verhältnisse

im Sinn von § 220 PBG vorliegen. Diese könnten zum Beispiel darin

bestehen, dass sich aus dem Betrieb der L-Schule in unmittelbarer Nähe zu

bestehenden Schulhäusern der Volksschule Synergien ergeben könnten.

Die Beschwerdeführerin macht hierzu geltend, dass es dem

Konzept der P- resp. M-Schulen entspreche, alle Schulstufen an einem Standort

zu führen. Dies einerseits aus pädagogischen, aber auch aus organisatorischen

Gründen, da zahlreiche Räume gemeinsam genutzt würden (…). Eine räumliche

Abtrennung der nachobligatorischen Mittelstufe müsste auf eine Zerstörung

wichtiger über viele Jahrzehnte gewachsenen Strukturen hinauslaufen.

Soweit sich die Beschwerdeführerin aus pädagogischen

Gründen auf einen gemeinsamen Standort für die L-Schule und für die Schulhäuser

der übrigen Schulstufen beruft, liegen – wie bereits ausgeführt – keine

besonderen Verhältnisse vor. Besondere Verhältnisse könnten zwar – wie

ebenfalls bereits ausgeführt – in organisatorischen Gründen erkannt werden. Die

Beschwerdeführerin hat sich aber diesbezüglich darauf beschränkt, geltend zu

machen, dass zahlreiche Räume von der Mittelschule und von den Schulhäusern der

übrigen Schulstufe gemeinsam genutzt würden, ohne dies näher zu substanziieren.

Im Ergebnis kann deshalb festgestellt werden, dass nicht dargelegt wurde,

weshalb besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der

Mindestwohnanteilsvorschriften unverhältnismässig erscheint.

7.5

Da die

geplante L-Schule nicht die Volksschule ergänzt, können auch in der von der

Mitbeteiligten geltend gemachten Ergänzung und Entlastung der öffentlichen

Schule keine besonderen Verhältnisse erkannt werden, welche die Durchsetzung

der Mindestwohnanteilsvorschriften als unverhältnismässig erscheinen

lassen.

8.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Die

Beschwerdegegnerschaften haben Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 6'280.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der

Beschwerdegegnerschaft 1–3 und der Beschwerdegegnerschaft 4–6 eine

Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-) zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden

Entscheids.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …