VB.2017.00038

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00038

2. März 2017Deutsch11 min

(URT.2017.18763)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Mit Schreiben vom 3. Mai 2010 beauftragte die

Baudirektion des Kantons Zürich die Planungsregionen mit der Anhandnahme der

Gesamtüberarbeitung der regionalen Richtpläne. Als Grundlage für deren

Überprüfung diente der vom Kantonsrat Zürich am 18. März 2014 festgesetzte

kantonale Richtplan. Nach der Anhörung der Nachbargemeinden und der

Nachbarregionen sowie der öffentlichen Auflage gemäss § 7 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) wurde an der

ausserordentlichen Delegiertenversammlung der Regionalplanung Winterthur und

Umgebung (RWU) vom 16. März 2016 die Gesamtüberarbeitung des regionalen

Richtplans Winterthur und Umgebung einstimmig verabschiedet.

B. Am 9. November 2016 setzte der Regierungsrat

des Kantons Zürich die Gesamtüberarbeitung des regionalen Richtplans Winterthur

und Umgebung gemäss dem Beschluss der ausserordentlichen Delegiertenversammlung

der RWU fest (Dispositiv-Ziff. I), wobei er einige Punkte im Sinn der

Erwägungen geändert festsetzte (Dispositiv-Ziff. II) oder nicht festsetzte

(Dispositiv-Ziff. III). Unter anderem beschloss der Regierungsrat, im Kapitel 4.4

des regionalen Richtplans keine Fusswege für den Alltagsverkehr festzusetzen,

da der Fussverkehr grundsätzlich eine kommunale Aufgabe sei, weshalb Fusswege

ausserhalb des Zürcher Wanderwegnetzes nicht Bestandteil des regionalen

Richtplans bilden könnten (Dispositiv-Ziff. III, fünftes Lemma).

Erwägungen

II.

A. Dagegen gelangten der Verein A und der Club B am 17. Januar

2017.

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten – unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrates –

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. III und die entsprechende Erwägung des angefochtenen

Beschlusses aufzuheben, soweit darin Fusswege für den Alltagsverkehr nicht

festgesetzt worden seien. Die Sache sei an den Regierungsrat zurückzuweisen,

damit dieser die im Beschluss der ausserordentlichen Delegiertenversammlung der

RWU vom 16. März 2016 enthaltenen Fusswege konkret bzw. einzelfallweise

prüfe und Fusswege von regionaler Bedeutung festsetze. Eventualiter sei das

Kapitel 4.4 des regionalen Richtplans betreffend Fussverkehr gemäss dem

Beschluss der ausserordentlichen Delegiertenversammlung der RWU vom

16. März 2016 festzusetzen.

B. Mit Präsidialverfügung vom 20. Januar 2017

beschränkte das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren vorderhand auf die

Frage der Legitimation der Beschwerdeführer und setzte dem Regierungsrat eine

Frist von 10 Tagen, um zu dieser Frage Stellung zu nehmen. Der

Regierungsrat verzichtete stillschweigend auf eine entsprechende Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

Gemäss § 32 Abs. 2 PBG

setzt der Regierungsrat die regionalen Richtpläne fest. Sein Beschluss vom

9. November 2016 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG),

der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch

gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

anfechtbar ist (vgl. VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 1.1).

2.1 Die Beschwerdeberechtigung stellt eine

Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist. Dies entbindet die

Rechtsuchenden jedoch nicht davon, ihre Legitimation zu substanziieren (vgl.

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 7 und N. 38). Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat. Zur verfahrensmässigen Durchsetzung von öffentlichen

Interessen kann das Gesetz aber auch private Organisationen mit ideellem Zweck

ermächtigen, welche keine materielle Beschwer dartun müssen, namentlich kein

eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeführung haben müssen (sog.

"ideelle Verbandsbeschwerde"; vgl. Bertschi, § 21

N. 134 f.; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches

Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1482 ff.).

Derartige Beschwerderechte sind zwar nicht im VRG, aber in verschiedenen

Gesetzen des Bundes und des Kantons vorgesehen. So sind gemäss Art. 14

Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege vom

4. Oktober 1985 (FWG) die vom Eidgenössischen Departement für Umwelt,

Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) anerkannten Fachorganisationen von

gesamtschweizerischer Bedeutung in eidgenössischen und kantonalen Verfahren

betreffend den Vollzug und die Anwendung der Fuss- und Wanderweggesetzgebung

zur Beschwerde legitimiert (vgl. Reto Nutt, Das Beschwerderecht ideeller Vereinigungen, insbesondere nach Art. 14 des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege [FWG], ZBl

93/1992, S. 255 ff., 268). Vorliegend sind beide Beschwerdeführer in

der Verordnung des UVEK über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten

Fachorganisationen für Fuss- und Wanderwege vom 16. April 1993

(SR 704.5) aufgeführt (Art. 1 … dieser Verordnung).

2.2

2.2.1

Die nach Art. 14 FWG beschwerdebefugten Verbände dürfen alle bestehenden

Rechtsmittel ergreifen, sofern in den durch die Verbandsbeschwerde geschützten

Interessensbereich eingegriffen wird, unabhängig davon, ob es sich beim

Anfechtungsobjekt um eine Verfügung, einen Rechtssatz oder einen Plan handelt.

Massgebend ist einzig, dass das kantonale oder eidgenössische Recht ein

Rechtsschutzverfahren vorsieht. Denn nur wo sich ein Rechtsweg öffnet, kommt

Art. 14 FWG zum Tragen (Nutt, S. 275; Regina Meier, Das ideelle

Verbandsbeschwerderecht, Zürich 2015, S. 114 und 121).

2.2.2

Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom

22. Juni 1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden

verbindlich. Zur Anfechtung sind deshalb grundsätzlich nur betroffene

Gemeinden, nicht aber Private berechtigt (VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713,

E. 1.2.1; vgl. statt vieler auch Daniela Thurnherr, in: Alain Griffel et

al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016,

Rz. 8.134 mit weiteren Hinweisen).

Die Beschwerdeführer machen vorliegend jedoch besondere

Umstände geltend, die zur Anfechtbarkeit der Richtplanfestsetzung bzw. zur

Beschwerdelegitimation ihrerseits führen sollen. Nach Ansicht der

Beschwerdeführer sei die Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr

im regionalen Richtplan Winterthur und Umgebung pauschal erfolgt, ohne dass der

Beschwerdegegner die konkrete Bedeutung der einzelnen betroffenen Fusswege

überprüft habe. Daher handle es sich bei dieser Nichtfestsetzung in erster

Linie nicht um einen raumplanerischen Entscheid, sondern um eine Verlagerung der

Finanzierung sämtlicher Fusswege vom Kanton auf die Gemeinden. Nach § 5

des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) gälten die in den

kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen, einschliesslich

Fusswege (vgl. § 1 StrG), als – durch den Kanton bzw. den Strassenfonds zu

finanzierende – Staatsstrassen, während die übrigen Strassen Gemeindestrassen

seien. Würden Fusswege nicht in den regionalen Richtplan aufgenommen, müssten

diese in Zukunft, unabhängig von ihrer konkreten Bedeutung, vollumfänglich

durch die Gemeinden bezahlt werden. Diese rechtswidrige Verlagerung von

Zuständigkeiten verstecke sich in der Form einer Richtplanfestsetzung und habe

direkte Auswirkungen auf den Fussverkehr. Es bestehe die Gefahr, dass wichtige

Fusswege künftig mangels Finanzierbarkeit durch die Gemeinden nicht erstellt

oder unterhalten würden. Im Gegensatz zu "klassischen"

Richtplaneinträgen gebe es keine nachgelagerte Möglichkeit, den im Streit

liegenden Beschluss des Beschwerdegegners vorfrageweise überprüfen und seine

Rechtswidrigkeit feststellen zu lassen. Die Anfechtbarkeit der

Richtplanfestsetzung lasse sich vorliegend deshalb direkt aus der

Rechtsweggarantie nach Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ableiten, wonach jede Person bei

Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde

habe.

2.2.3

Der (regionale) Richtplan ist ein raumordnungspolitisches

Führungsinstrument. Er dient der Koordination raumwirksamer Tätigkeiten. Zugleich

äussert sich der Richtplan zu den erforderlichen Änderungen an der geltenden

Nutzungsordnung, soweit sie auf raumwirksame Tätigkeiten oder auf die

anzustrebende Entwicklung hin abgestimmt werden muss (BGr, 27. April 2016,

1C_415/2015, E. 2.2 mit Hinweisen). Im Richtplan werden in der Regel

jedoch keine Rechte und Pflichten von Privaten, die nicht mit der Erfüllung

raumwirksamer Aufgaben betraut sind, festgelegt. Deshalb berührt er die

Privaten nicht und erweist sich ihnen gegenüber nicht als staatlicher

Hoheitsakt. Er wird gegenüber dem einzelnen Bürger weder von der Rechtsweggarantie

erfasst, noch unterliegt er der abstrakten Normenkontrolle (vgl. Heinz Aemisegger/Karin Scherrer Reber, in: Marcel Alexander

Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,

2. A., Basel 2011, Art. 82 N. 37). Nach einhelliger

Lehre und Rechtsprechung sind Private nicht zur direkten Anfechtung von

Richtplänen berechtigt. Der Rechtsschutz wird stattdessen durch die Möglichkeit

zur akzessorischen Richtplanüberprüfung im Rahmen der anschliessenden

Nutzungsplanung gewährleistet (statt vieler BGr, 10. April 2012,

1C_181/2012, E. 1.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 544 f., je mit weiteren

Hinweisen). Diese Überprüfungsmöglichkeit ist auch ausdrücklich im kantonalen

Recht vorgesehen (§ 19 Abs. 2 PBG).

2.2.4

Die Zulassung einer direkten Anfechtung von Beschlüssen über die

Richtplanfestsetzung könnte somit lediglich damit begründet werden, dass die

späteren Anfechtungsmöglichkeiten den Betroffenen keinen hinreichenden Schutz

zu gewähren vermöchten (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 2a). Die

Beschwerdeführer machen denn auch hauptsächlich geltend, dass eine

Rechtskontrolle der Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr im

regionalen Richtplan und der nach ihrer Ansicht damit verbundenen Verlagerung

der Zuständigkeit für Bau und Unterhalt von Fusswegen zu einem späteren

Zeitpunkt nicht mehr möglich sei. Sie unterlassen es jedoch, diese pauschale Behauptung

weiter zu verdeutlichen. Es ist nicht ersichtlich und wird von den

Beschwerdeführern auch nicht dargelegt, inwiefern ihnen die akzessorische

Richtplanüberprüfung in den nachfolgenden Planungsphasen keinen wirksamen

Rechtsschutz bieten soll. Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. a FWG sorgen

die Kantone dafür, dass bestehende und vorgesehene Fuss- und Wanderwegnetze in

Plänen festgehalten werden. Dabei sind die in den Plänen nach Art. 4 FWG

festgesetzten Fuss- und Wanderwege im Rahmen von Nutzungsplanverfahren zu

berücksichtigen (vgl. Nutt, S. 277). So gelten etwa Strassenprojekte im

Sinn von § 12 ff. StrG als Sondernutzungspläne (vgl.

BGE 117 Ib 35 E. 2; VGr, 27. Oktober 2016,

VB.2016.00032, E. 4.2; 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 5.4),

gegen welche auch Privaten der Rechtsweg offensteht (vgl. § 41 und

§ 45 Abs. 2 StrG). Der Auffassung der Beschwerdeführer, wonach keine

Möglichkeit bestehe, die Frage nach der rechtmässigen Einteilung der Fusswege

im Rahmen der Umsetzung des (regionalen) Richtplans, vorab in der

Nutzungsplanung, zu prüfen, kann bei dieser Rechtslage nicht gefolgt werden.

Zusammengefasst liegt sowohl

dem zürcherischen Planungs- und Baurecht als auch dem eidgenössischen

Raumplanungsgesetz ein bewusster Verzicht auf ein Rechtsmittelverfahren gegen Richtpläne

zugrunde (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 3c). Einzig den Gemeinden

steht es hinsichtlich gewisser Rechtsverletzungen zu, Festsetzungsbeschlüsse

über Richtpläne anzufechten. Folglich haben auch die vom UVEK anerkannten –

privaten und nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betrauten –

Fachorganisationen grundsätzlich keine Möglichkeit, einen Richtplan betreffend

das Fuss- und Wanderwegnetz anzufechten (vgl. Nutt, S. 275 f.). Die

Vorbringen der Beschwerdeführer vermögen daran im vorliegenden Fall nichts zu

ändern.

2.3 Schliesslich

machen die Beschwerdeführer geltend, dass die Weigerung des Beschwerdegegners,

im regionalen Richtplan Fusswege festzusetzen und damit Aufgaben wahrzunehmen,

zu denen der Kanton gesetzlich verpflichtet sei (Bau und Unterhalt von Staatsstrassen),

als Realakt betrachtet werden könne, gegen welchen eine direkte

Anfechtungsmöglichkeit bestehen müsse. Auch diesem Standpunkt der

Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Unter den Begriff des Realakts

fallen alle behördlichen Handlungen, die nicht in einer bestimmten Rechtsform –

d. h. als Verfügung,

Vertrag, Plan oder Erlass – ergehen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c

N. 1). Realakte sind nicht auf einen rechtlichen, sondern auf einen

tatsächlichen Erfolg gerichtet (statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 1408). Die vorliegend strittige Nichtfestsetzung von Fusswegen für den

Alltagsverkehr erfolgte im Rahmen der Richtplanung, welche zwar nicht für Private,

aber für die Behörden – insbesondere die mit der Nutzungsplanung betrauten

Gemeinden – Rechtswirkungen zeigt. Es kann somit nicht von lediglich

tatsächlichem Verwaltungshandeln gesprochen werden. Ein Realakt, welcher den

Beschwerdeführern Rechtsschutzansprüche gemäss § 10c VRG eröffnen würde,

liegt nicht vor.

Vor diesem Hintergrund ist die

Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführer zu verneinen, weshalb auf die

Beschwerde nicht einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die

Gerichtskosten den Beschwerdeführern je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung

eines jeden für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Angesichts ihres

Unterliegens steht den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu (§ 17

Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine solche nicht beantragt.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur

Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag,

auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …