VB.2017.00048

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00048

31. Mai 2017Deutsch10 min

(URT.2017.18971)

Sachverhalt

Mit Kreisschreiben der Direktion der Justiz und des

Innern über die Neubewertung der Liegenschaften des Finanzvermögens per

1. Januar 2016 vom 10. August 2015 (Kreisschreiben,

vgl. www.gaz.zh.ch/internet/justiz_inneres/gaz/de/gemeindefinanzen/finanzhaushalt/Informationen/liegenschaftenneubewertung.html)

wurden die Gemeinden verpflichtet, die Liegenschaften des Finanzvermögens neu

zu bewerten. Der Gemeinderat Fehraltorf nahm diese Neubewertung mit Beschluss

vom 5. April 2016 vor und bewertete unter anderem die Liegenschaft Kirchgasse 1

mit Fr. 5'659'000.-.

Mit Verfügung vom 25. Mai 2016 korrigierte das

Gemeindeamt des Kantons Zürich den Wert der Liegenschaft Kirchgasse 1 auf

Fr. 3'763'000.- und genehmigte die Neubewertung der Liegenschaften im

Finanzvermögen in Dispositiv-Ziff. I mit dieser Änderung.

Erwägungen

II.

Der Regierungsrat wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit

Beschluss vom 7. Dezember 2016 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte

die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'716.- der Gemeinde Fehraltorf

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. III keine

Parteientschädigung zu.

III.

Die Politische Gemeinde Fehraltorf liess am

23.

Januar 2017 Beschwerde führen und in der Hauptsache beantragen, unter

Entschädigungsfolge "inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der

Rekursentscheid aufzuheben und die Liegenschaft Kirchgasse 1 mit

Fr. 5'659'000.- zu bewerten. Der Regierungsrat mit Vernehmlassung vom

7.

/8. Februar 2017 und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom

22.

Februar 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde

Fehraltorf liess hierzu am 2. März 2017 Stellung nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

des Regierungsrats über Anordnungen des Gemeindeamts etwa betreffend den

Finanzhaushalt einer Gemeinde nach § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 f. je lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je

Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 Satz 1 sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG

legitimiert, eine aufsichtsrechtlich angeordnete Bewertung der Liegenschaften

im Finanzvermögen anzufechten (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00064,

E. 3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, § 21 N. 129).

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Streitgegenstand

bildet die Frage, mit welchem Wert eine bestimmte Liegenschaft im

Finanzvermögen der Beschwerdeführerin zu bilanzieren sei. Gemäss § 136

Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) wird

das Finanzvermögen nach kaufmännischen Grundsätzen bilanziert. Der Weisung des

Regierungsrats vom 30. März 1983 lässt sich entnehmen, "[d]as

Finanzvermögen soll nach Möglichkeit zu seinem wirklichen Wert in der Rechnung

erscheinen, weil die Finanzlage der Gemeinde sonst verfälscht wird" (ABl

1983, 553 ff., 577). Überbaute Liegenschaften des Finanzvermögens sind

nach § 16 Abs. 1 lit. d der Verordnung über den Gemeindehaushalt

vom 26. September 1984 (VGH, LS 133.1) grundsätzlich nach dem

Verkehrswert zu bewerten, der nach der Formel (einfacher Realwert plus dreifacher

Ertragswert) / 4 zu berechnen ist.

Gemäss § 16 Abs. 4 VGH erfolgt eine generelle

Neubewertung der Liegenschaften nach Weisung der Direktion und des Innern nach

jeweils längstens zehn Jahren (§ 16 Abs. 4 VGH).

2.2

Strittig

ist hier einzig, wie der Ertragswert der streitgegenständlichen Liegenschaft zu

berechnen sei. Der Ertragswert einer Liegenschaft wird gemeinhin mit folgender

Formel berechnet (Kaspar Fierz, Immobilienökonomie und Bewertung von Liegenschaften,

6.

A., Zürich etc. 2011, S. 110; Heinz Wenger/Muck Wenger/Wolfgang

Naegeli, Der Liegenschaftenbewerter, 5. A., Zürich etc. 2009,

S. 26 f.; Schweizerische Vereinigung kantonaler

Grundstückbewertungsexperten, Das Schweizerische Schätzerhandbuch, 4. A.,

Aarau 2012 [Schätzerhandbuch], S. 96):

Bruttomietertrag (Fr./Jahr)

x 100 = Wert der Liegenschaft

Kapitalisierungsfaktor (%)

Der Kapitalisierungsfaktor setzt

sich aus einem Basiszinssatz und einem Zuschlag zusammen. Der Basiszinssatz

entspricht dabei einem sich am Hypothekenmarkt orientierenden Zinssatz, bei dem

die erwartete langfristige Zinsentwicklung ebenfalls zu berücksichtigen ist

(ausführlich hierzu Fierz, S. 63 ff.; Schätzerhandbuch,

S. 86 ff.). Im Zuschlag werden die Bewirtschaftungskosten sowie

Abschreibungen bzw. Rückstellungen berücksichtigt (Wenger/Wenger/Naegeli,

S. 27; Schätzerhandbuch, S. 84 ff.). Die Höhe des Zuschlags ist

unter anderem abhängig vom Alter des Gebäudes, dem erzielbaren Mietertrag pro

Flächeneinheit und den Baukosten pro Volumeneinheit (vgl. Fierz, S. 786 ff.).

Die genaue Festlegung des Zuschlags liegt im Ermessen des Schätzers und ist von

qualitativen Elementen abhängig, die für jede Liegenschaft individuell bestimmt

werden müssen (eingehend hierzu Fierz, S. 110 ff.).

2.3

2.3.1

Gemäss Ziff. 7 des Kreisschreibens ist bei Geschäftshäusern ein

Kapitalisierungsfaktor von 8 % anzuwenden. Die Beschwerdeführerin rügt,

für die Festlegung eines für alle Liegenschaften geltenden

Kapitalisierungsfaktors fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Das

Gemeindeamt hält dem entgegen, § 16 Abs. 4 VGH delegiere den Erlass

detaillierterer Regelungen – wozu der Kapitalisierungsfaktor zähle – an die

Direktion. Diese Delegation sei zulässig, weil es sich beim Kreisschreiben um

eine Verwaltungsverordnung handle.

2.3.2

Die Delegation von Verordnungskompetenzen an untergeordnete

Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig, da

die Zuweisung der Verordnungskompetenz dem Gesetz- bzw. dem Verfassunggeber

vorbehalten ist (Art. 38 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 [LS 101]; Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 43; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats-

und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012,

Rz. 428). Schon aus diesem Grund lässt sich § 16 Abs. 4 VGH

nicht dahingehend verstehen, dass damit der Direktion der Justiz und des Innern

das Recht eingeräumt worden wäre, eine Rechtsverordnung zu erlassen. Wie auch

das Gemeindeamt einräumt, kann es sich dabei nur um eine Verwaltungsverordnung

handeln.

2.3.3

Verwaltungsverordnungen dienen nur der Vereinheitlichung in der

Rechtsanwendung, weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen

selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen

gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b). Allein die

Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die

Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an diesem Umstand nichts zu

ändern (vgl. Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?,

AJP 20/2011, S. 1159 ff., 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den

Zweck der vereinheitlichten Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die

gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der

Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung

der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli,

Rz. 415). Verwaltungsverordnungen können – da sie durch

Verwaltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden –

keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen; sie

müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können

(BGE 120 Ia 343 E. 2a).

2.3.4

Die im Kreisschreiben angeordnete Anwendung eines einheitlichen

Kapitalisierungsfaktors führt zur Fiktion, dass jede Liegenschaft im

Finanzvermögen das gleiche Renditepotenzial aufweist. Das widerspricht nicht

nur den unterschiedlichen Gegebenheiten in den Gemeinden, sondern lässt auch

den unterschiedlichen Ausbaustandard und Zustand der einzelnen Liegenschaften

unberücksichtigt. Dies bewirkt, dass der so ermittelte Ertragswert einer

Liegenschaft erheblich vom tatsächlichen Ertragswert abweichen kann. Damit

werden die fraglichen Liegenschaften nicht mehr zu ihrem tatsächlichen Wert

bilanziert, was gegen die Pflicht zur Bilanzierung nach kaufmännischen

Grundsätzen gemäss § 136 Abs. 1 GG beziehungsweise die Pflicht

verstösst, überbaute Grundstücke zum Verkehrswert zu bewerten (§ 16 Abs. 1

lit. d VGH).

Das Argument des Gemeindeamts, in § 16 Abs. 4

VGH sei von einer generellen Neubewertung die Rede, was sich nur so verstehen

lasse, dass nicht eine liegenschaftsbezogene, sondern eine nach allgemeinen

Kriterien vorzunehmende Neubewertung erfolgen müsse, ist nicht stichhaltig.

Zunächst verstiesse § 16 Abs. 4 VGH bei einer solchen Auslegung nach

dem vorgängig Ausgeführten insofern gegen § 136 Abs. 1 GG. Sodann

ergibt sich schon aus der Systematik von § 16 VGH und im Übrigen auch aus

dem Wortlaut von Abs. 4, dass das Wort generell sich nicht auf die in

Abs. 1 geregelte Bewertungsmethode bezieht, sondern anordnet, dass

sämtliche Liegenschaften nach jeweils zehn Jahren neu zu bewerten seien,

unabhängig von allfälligen zwischenzeitlich vorgenommenen Einzelbewertungen.

2.4

Weil die

Ermittlung des Ertragswerts einer Liegenschaft immer unter Berücksichtigung der

konkreten Gegebenheiten erfolgen muss, besteht kaum Raum, um den Gemeinden

einheitliche Kapitalisierungsfaktoren vorzuschreiben. Richtigerweise hat sich

die aufsichtsrechtliche Prüfung des Gemeindeamts vielmehr darauf zu

beschränken, ob die Bewertungen durch die Gemeinden nach einer anerkannten

Methode vorgenommen wurden. Dies kann auch in Form einer Plausibilitätsprüfung

anhand von Standardwerten erfolgen, wobei dem vorhandenen grossen

Ermessensspielraum bei der Bewertung einer Liegenschaft hinreichend Rechnung

getragen werden muss.

Die Angelegenheit ist zur Durchführung

dieser Prüfung ans Gemeindeamt zurückzuweisen. Dabei wird das Gemeindeamt auch

zu berücksichtigen haben, dass die Beschwerdeführerin ihrer Berechnung –

entsprechend den Vorgaben im Formular – den Netto- statt den Bruttomietertrag

zugrunde legte. Die damit bereits abgezogenen Aufwendungen sind bei der

Festlegung des Kapitalisierungsfaktors nicht noch einmal zu berücksichtigen.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Rekursentscheids

sowie Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des Gemeindeamts vom 1. Januar

2016, soweit die streitgegenständliche Liegenschaft betreffend, sind aufzuheben,

und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen an das Gemeindeamt

zurückzuweisen.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung

bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen

zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.

mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Demnach hat die Beschwerdeführerin

als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des Rekursverfahrens in Abänderung

von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; VGr, 3. Juli 2014,

VB.2014.00186, E. 4.2).

4.

Im Sinn des zum Rekursverfahren Ausgeführten

sind dem Beschwerdegegner die Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin

für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung

von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17

Abs. 2 VRG).

5.

Nach der Regelung in Art. 90 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide

im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2,

133.

V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht

nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort

einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit

oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des

Regierungsratsbeschlusses vom 7. Dezember 2016 sowie

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des Gemeindeamts vom 25. Mai 2016,

soweit die streitgegenständliche Liegenschaft betreffend, werden aufgehoben.

Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an das Gemeindeamt

zurückgewiesen.

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom

7. Dezember 2016 werden die Verfahrenskosten von insgesamt

Fr. 1'716.- dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 5'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-

(zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…