VB.2017.00059

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00059

28. April 2017Deutsch13 min

(URT.2017.18942)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A ist eine im Jahr 1976 geborene Ausländerin. Ende 1995

reiste sie in die Schweiz ein, seit welchem Zeitpunkt sie ununterbrochen in B

lebt. Am 9. Februar 2015 ersuchte sie um die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung

für sich und ihre im April 2006 geborene Tochter. Nach Prüfung der bundes- und

kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies das Gemeindeamt des Kantons

Zürich das Einbürgerungsgesuch am 7. Mai 2015 an die Gemeinde B zum

Entscheid über die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht.

Mit Beschluss vom 27. Januar 2016 lehnte der Gemeinderat

B das Gesuch ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierte A am 22. Februar

2016.

beim Bezirksrat C, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom

22.

Dezember 2016 abwies.

III.

Am 25./26. Januar 2017 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, unter Entschädigungsfolge sei

der Rekursentscheid aufzuheben und sie ins Gemeindebürgerrecht von B

aufzunehmen.

Der Bezirksrat C verzichtete am

31.

Januar/1. Februar 2017 unter Verweis auf die Begründung des

Rekursentscheids auf eine Vernehmlassung. Der Gemeinderat B schloss in der

Beschwerdeantwort vom 10./13. Februar 2017 auf Abweisung des Rechtsmittels

unter Entschädigungsfolge zu Lasten von A.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Gemäss § 41 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,

19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist

das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

eines Bezirksrats unter anderem betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen

durch Gemeindeorgane zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Erwerb und

Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts sind in Art. 20 f. der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101),

§§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1)

sowie in der Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11)

geregelt. Darüber hinaus sind die Bestimmungen des (eidgenössischen)

Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (SR 141.0) zu beachten.

Die Bürgerrechtsverordnung wurde durch Beschluss des

Regierungsrats vom 11. Juni 2014 einer Revision unterzogen; die damit

verbundenen Änderungen wurden auf 1. Januar 2015 in Kraft gesetzt (OS 69,

353.

ff.).

2.2

Gemäss

Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht

(vgl. auch § 20 Abs. 1 GG), wobei die Voraussetzungen für Erwerb und

Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch Gesetz zu bestimmen

sind (Art. 20 Abs. 2 KV). Die Kantonsverfassung legt in Art. 20

Abs. 3 gewisse Mindestanforderungen fest. Demnach müssen für das

Bürgerrecht Kandidierende über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache

verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen

(lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie

die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe

können weitergehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Das Kantonale

Bürgerrechtsgesetz, welches die Voraussetzungen der Einbürgerung detailliert regeln

sollte (vgl. ABl 2010, 2601 ff.), wurde in einer Volksabstimmung vom

11.

März 2012 abgelehnt. Derzeit gelten deshalb die folgenden

Anforderungen: Ausländische Personen müssen nebst der Erfüllung der

Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise .er ihre bisherigen Heimat- und

Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22

Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen

(Art. 20 Abs. 3 lit. a KV sowie nunmehr § 21b BüV), in der

Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20 Abs. 3

lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1

GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein

(Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21a lit. b

BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3

lit. d KV, vgl. auch § 21 lit. b in Verbindung mit § 3

Abs. 1 lit. c und § 6 BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG

über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.3

Zunächst

gilt es festzustellen, ob der Beschwerdeführerin ein Anspruch auf Einbürgerung

zukommt. Einen solchen Anspruch haben Ausländer, die in der Schweiz geboren

sind, sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und

25.

Jahren, die während mindestens fünf Jahren in der Schweiz eine Volks-

oder Mittelschule in einer Landessprache besucht haben (§ 21 Abs. 2

und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG; § 22 Abs. 1 in Verbindung mit

§§ 1 ff. BüV). Die im Ausland geborene Beschwerdeführerin erfüllt

diese Voraussetzungen schon allein aufgrund ihres Alters nicht, weshalb sie

keinen Anspruch auf Einbürgerung hat.

Als in der Schweiz geborene Ausländerin besitzt die

Tochter der Beschwerdeführerin, die seit April 2017 die Voraussetzung des Wohnsitzerfordernisses

nach Art. 15 Abs. 1 f. BüG erfüllt, grundsätzlich einen Anspruch

auf Einbürgerung nach Massgabe der vorgenannten kantonalen Bestimmungen. Als Elfjähriger

fehlt ihr jedoch offenkundig die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung

(vgl. unten 4.1 sowie in diesem Zusammenhang VGr, 20. November 2013,

VB.2013.00494, E. 4.2).

3.

3.1

Besteht

kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die Gemeinden nicht verpflichtet, jedoch

unter Berücksichtigung der in Kantonsverfassung und Gemeindegesetz beziehungsweise

Bürgerrechtsverordnung statuierten Mindestanforderungen berechtigt, Personen in

ihr Bürgerrecht aufzunehmen (§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt es im

Ermessen der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht aufnimmt. Daraus

folgt, dass die Gemeinde ein Einbürgerungsgesuch auch dann ablehnen darf, wenn

die einbürgerungswillige Person die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts

erfüllt. Im Rahmen ihres Ermessensbereichs darf eine Gemeinde die Einbürgerung

zudem von weiteren sachlichen Kriterien abhängig machen (vgl. BGr,

30.

August 2010,1D_5/2010, E. 3.2.3, sowie 12. Dezember 2003,

1P.214/2003, E. 3.5.2).

3.2

Die

Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb die

Einbürgerung materiell als Akt der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist. Die

Gemeinde ist deshalb gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat ihr

grundsätzlich sehr weit gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen

von Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben (BGE 137 I 235

E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3). Daraus ergibt sich insbesondere, dass der

Entscheid der Gemeinde willkürfrei und unter Berücksichtigung des

Diskriminierungsverbots zu erfolgen hat (BGE 141 I 60 E. 3.2, 129 I

232.

E. 3.3). Ausserdem hat der Entscheid das allgemeine Gleichheitsgebot

(Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten; das Ermessen ist somit in gleich

gelagerten Fällen gleich, in ungleich gelagerten Fällen ungleich auszuüben

(vgl. hierzu Yvo Hangartner, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen,

ZBl 110/2009, S. 293 ff., 307 f.). Innerhalb dieser bundes-

und allfälliger kantonalrechtlicher Schranken hat die Gemeinde jedoch die

Freiheit eines Entscheids von Fall zu Fall (Hangartner, S. 294). Diesen

weiten Ermessensbereich der Gemeinde müssen die Rechtsmittelinstanzen beachten.

3.3

Gemäss

Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht

wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der

sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder

politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder

psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung der genannten Personengruppen

liegt im Einbürgerungsverfahren dann vor, wenn ihnen insgesamt oder einer

bestimmten abgrenzbaren Untergruppe von ihnen durch die anwendbare Regelung

oder deren Umsetzung in der Praxis rechtlich oder faktisch verunmöglicht wird,

sich einbürgern zu lassen, und die Nichteinbürgerung kein gewichtiges und

legitimes öffentliches Interesse verfolgt, dafür nicht als geeignet und

erforderlich betrachtet werden kann oder gesamthaft nicht als verhältnismässig

erscheint (BGE 139 I 169 E. 7.2.4, 135 I 49 E. 6.1 mit

Hinweisen). In diesem Sinn ist gemäss § 22a Abs. 1 BüV bei der

Beurteilung der Integration und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit (zu

dem diese letzte Einbürgerungsvoraussetzung regelnden § 5 [Abs. 2]

BüV sogleich unter 4.1) den Fähigkeiten der gesuchstellenden Person angemessen

Rechnung zu tragen, wenn sie unter einer körperlichen, geistigen oder

psychischen Behinderung oder einer chronischen Krankheit leidet (lit. a)

und als Folge davon die Anforderungen nicht oder nur unter erschwerten

Bedingungen erfüllen kann (lit. b). Einbürgerungswillige, welche sich aus

den genannten Gründen von gewissen Einbürgerungsvoraussetzungen dispensieren

lassen wollen, müssen die sie treffenden Einschränkungen in der Regel mit einem

Arztzeugnis dartun, welches aufzeigt, ob und bejahendenfalls in welchem Ausmass

die geltend gemachte Behinderung die Fähigkeit zur Integration oder zur

wirtschaftlichen Selbsterhaltung beeinträchtigt. Sofern zwischen der

Einschränkung und der Nichterfüllung der Einbürgerungsvoraussetzungen ein

hinreichender Zusammenhang besteht, darf die Gemeinde nicht allein deswegen die

Einbürgerung verweigern (zum Ganzen ABl 2014-27-06 [Nr. 26], S. 34; VGr,

19.

Dezember 2016, VB.2016.00518, E. 2.6).

4.

Der Beschwerdegegner verweigerte die Aufnahme der

Beschwerdeführerin ins Gemeindebürgerrecht mit der Begründung, deren

wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit sei nicht gegeben.

4.1

4.1.1

Gemäss (§ 21 lit. b in Verbindung mit) § 5 Abs. 1 BüV

muss die gesuchstellende Person in der Lage sein, für sich und ihre Familie

aufzukommen. Nach § 5 Abs. 2 BüV setzt dies (unter anderem) voraus,

dass ihre Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen im Zeitpunkt der

Gesuchseinreichung und auf absehbare Zeit durch Einkommen, Vermögen und

Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind (lit. a; vgl. § 5 BüV in

der bis 31. Dezember 2014 geltenden Fassung [GS 1, 133 f.]).

Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören etwa

Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen,

also insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und

Kranken-, Alters- und Hinterbliebenen- sowie Invaliden- und Arbeitslosenversicherung

(VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 2.2). Als anrechenbare

Einkünfte grundsätzlich nicht mit einzubeziehen sind dagegen Leistungen der öffentlichen

Sozialhilfe (VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1; siehe auch

BGr, 27. August 2001,1P.340/2001, E. 3b/dd). Für die Beurteilung der

ökonomischen Situation einer Bewerberin oder eines Bewerbers sind sowohl die

gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aussichten für die Zukunft

massgebend (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00411, E. 6.1, und 11. Juli

2007, VB.2007.00145, E. 3.2, sowie zum Ganzen 19. März 2014,

VB.2013.00836, E. 4.1 Abs. 1).

4.1.2

Die Beschwerdeführerin und ihre Familie werden gemäss Angaben der Fürsorgebehörde

B vom 5. Februar, 8. Mai und 30. Juli 2015 bereits seit 1. November

1997.

– mit wenigen Unterbrüchen – von der Sozialhilfe unterstützt, jedenfalls

seit Ende Juli bzw. August 2008 durchgehend.

Seit 2012 ist die Beschwerdeführerin nicht mehr

erwerbstätig. Ihr Ehemann ist seit 1. Juli 2015 im Rahmen eines

Arbeitsintegrationsprogramms angestellt und erzielt dabei ein Einkommen bzw.

einen Teillohn von rund Fr. 1'475.- netto. Zusätzlich erhält die Familie

für zwei Kinder Zulagen in der Höhe von Fr. 450.-. Der Existenzbedarf der

Beschwerdeführerin und ihrer Familie kann mit diesen Einkünften nicht gedeckt

werden, sodass sie auch aktuell von der öffentlichen Sozialhilfe unterstützt

werden müssen. Gemäss einem Budget der Fürsorgebehörde B für den Monat August

2015.

belief sich der Unterstützungsbetrag damals auf rund Fr. 1'165.-

monatlich (vgl. auch die Bestätigung vom 8. Mai 2015, in der von einem Betrag

von durchschnittlich Fr. 1'045.- pro Monat im vorangehenden halben Jahre die

Rede ist).

Ein ärztliches Zeugnis vom 12. Februar 2012, welches

die Beschwerdeführerin dem Einbürgerungsgesuch beilegte, bescheinigte ihr (ohne

nähere Angaben) eine 50 %-ige

Arbeitsunfähigkeit für die Zukunft. Gemäss ihren eigenen Angaben wurde

allerdings ein Gesuch ihrerseits um Zusprechung einer Rente von der

Invalidenversicherung im Jahr 2012 abgewiesen. Derselbe Arzt bescheinigte ihr

mit Zeugnis vom 13. November 2015 wiederum eine andauernde 50 %-ige Arbeitsunfähigkeit

– wegen einer Erkrankung ihrer beiden Arme. Sie könne nur leichte Arbeiten

verrichten und müsse das Tragen von Lasten über fünf Kilogramm vermeiden;

darüber hinaus bestünden keine körperlichen oder geistigen Einschränkungen.

Auch aktuell bestehen keine Ansprüche der Beschwerdeführerin gegenüber der

Invalidenversicherung. Ihrer E-Mail an die Gemeindeverwaltung B vom

9.

Dezember 2015 ist lediglich zu entnehmen, dass sie bei der

Invalidenversicherung erneut Abklärungen vornehmen lassen möchte.

4.1.3

Demnach ist die Voraussetzung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit der

Beschwerdeführerin nach § 5 BüV zum gegenwärtigen Zeitpunkt und auf

absehbare Zeit nicht erfüllt. Dass die Familie nicht vollumfänglich, sondern

ergänzend von der Sozialhilfe unterstützt werden muss, ändert – anders, als die

Beschwerdeführerin zu meinen scheint – hieran selbstredend nichts.

4.2

Falls die

Beschwerdeführerin mit der Einreichung der erwähnten Arztzeugnisse implizit

geltend machen möchte, zufolge ihrer gesundheitlichen Beschwerden keiner

Erwerbstätigkeit nachgehen zu können bzw. deswegen von der Erfüllung der Voraussetzung

der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit dispensiert zu sein (vgl. § 22a

Abs. 1 BüV sowie dazu oben 3.3), ist Folgendes festzuhalten:

Wie erwähnt, gehen auch die von der Beschwerdeführerin

eingereichten Arztzeugnisse – im Übrigen ohne die in Frage stehende Erkrankung

zu benennen oder zu beschreiben – lediglich von einer 50 %-igen Arbeitsunfähigkeit aus. Mit anderen

Worten wäre es ihr jedenfalls möglich, an fünf Halbtagen pro Woche einer

Erwerbstätigkeit nachzugehen. Es wird von ihr weder behauptet noch dargetan und

ist auch aus den Akten nicht ersichtlich, dass bzw. warum es ihr nicht möglich

sein sollte, mit einer solchen Teilzeiterwerbstätigkeit ein Einkommen in der

Höhe des Fehlbetrags zu erzielen, was es der Familie erlaubte, sich von der

Sozialhilfe abzulösen. Es muss davon ausgegangen werden, dass die

Beschwerdeführerin jedenfalls bis anhin keinerlei Anstrengungen unternommen

hat, eine entsprechende Stelle zu finden.

Das Nichterfüllen der Einbürgerungsvoraussetzung der

wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit steht sodann nicht im Zusammenhang mit

ihren gesundheitlichen Beschwerden. Die Beschwerdeführerin ist daher nicht vom

Erfüllen dieser Voraussetzung befreit.

4.3

Demnach

erfüllt die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Erteilung des

Gemeindebürgerrechts nicht. Der Beschluss des Beschwerdegegners ist demzufolge

nicht rechtswidrig.

Es bleibt der Beschwerdeführerin unbenommen, zu einem

späteren Zeitpunkt, beispielsweise nach Ablösung von der Sozialhilfe zufolge

Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder gegebenenfalls nach Zusprechung einer

Invalidenrente, ein erneutes Gesuch um Einbürgerung zu stellen.

4.4

Mit an die

Vorinstanz adressiertem Schreiben vom 19. Januar 2017 bat die Beschwerdeführerin

diese darum, ihr "Gesuch zu sistieren oder zu verlängern". Dass die

Vorinstanz dieses Gesuch nicht an die Hand nahm, ist aus dem in ihrem Antwortschreiben

vom 24. Januar 2017 erwähnten Grund – das Rekursverfahren war mit dem

angefochtenen Beschluss vom 22. Dezember 2016 abgeschlossen worden – nicht

zu beanstanden. Eine Pflicht zur Weiterleitung in Anwendung von § 5

Abs. 2 Satz 1 VRG an das Verwaltungsgericht bestand sodann in

Ermangelung einer – zu jenem Zeitpunkt – zuständigen Verwaltungsbehörde nicht,

zumal in jenem Schreiben kein Beschwerdewille auszumachen ist (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 5 N. 40 ff., insbesondere N. 46). Im

Übrigen wäre darauf hinzuweisen, dass die im Schreiben vom 19. Januar 2017

angeführten Gründe ohnehin keine solchen für eine Sistierung des Verfahrens darstellten

(vgl. dazu Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu

§§ 4–31 N. 38 ff.).

5.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht

ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Entschädigungsantrag des Beschwerdegegners ist abzuweisen,

da das Gemeinwesen in der vorliegenden Konstellation an sich grundsätzlich

keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung besitzt und die Prozessführung

vorliegend auch keinen besonderen Aufwand verursachte (vgl. Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17

N. 51 ff.).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…