Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00112

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2017.00112

Urteil

der 3. Kammer

vom 4. Mai 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde B, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 24. September 2015 wurde A für die

Zeit vom 1. September 2015 bis 31. August 2016 wirtschaftliche

Sozialhilfe zugesprochen. Am 16. Juni 2016 wies die Sozialbehörde B A

an, während der Sommersaison 2016 einen Arbeitseinsatz mit einem

10 %-Pensum im Schwimmbad C gegen einen Nettolohn von Fr. 200.- zu

leisten. Zudem beschloss die Sozialbehörde B, dass A im Folgemonat nach

dem geleisteten Arbeitseinsatz einen Einkommensfreibetrag von Fr. 100.- erhalte.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhob A am 18. Juli 2016

Rekurs, welcher vom Bezirksrat D am 16. Januar 2017 abgewiesen wurde.

III.

Dagegen gelangte A am

15.

Februar 2017 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte,

der Arbeitseinsatz im Schwimmbad C sei mit der "SNB M3-Geldmenge pro

Kopf" zu entschädigen. Für die fehlenden Arbeitsangebote im Restpensum von

90.

% sei er mit der "restlichen Geldmenge pro Kopf" zu

entschädigen. Als Beilage reichte er unter anderem eine als "Beschluss vom

13.

Februar 2017" bezeichnete Eingabe ein.

Auf das Einholen einer Beschwerdeantwort wurde

verzichtet. Am 21. Februar 2017 reichte der Bezirksrat D die

vorinstanzlichen Akten ein. A reichte am 22. Februar 2017 (Eingang am

1.

März 2017) eine weitere Stellungnahme zu den Akten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und

sachlich zuständig. Der Beschwerdeführer beantragt die Auszahlung von seiner

Meinung nach ausstehenden Sozialhilfeleistungen in Höhe von weit über

Fr. 20'000.-. Die Streitigkeit fällt daher in die Zuständigkeit der Kammer

(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario). Wie noch zu zeigen

sein wird, erweist sich die Beschwerde als offensichtlich unbegründet, weshalb

auf die Durchführung des Schriftenwechsels verzichtet werden konnte (vgl. Marco

Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 56 N. 27).

1.2

Aus der

Beschwerde ergibt sich nicht eindeutig, ob der Beschwerdeführer in eigenem

Namen oder im Namen der Organisation E Beschwerde erhebt. Allerdings ist

lediglich der Beschwerdeführer selber durch den angefochtenen Entscheid

beschwert, weshalb die Beschwerdelegitimation ihm und nicht der Organisation E

zukommt. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer in eigenem

Namen Beschwerde führt. Insbesondere in seiner als "Beschluss vom

13.

Februar 2017" bezeichneten Beilage zur Beschwerde nimmt der

Beschwerdeführer Bezug auf den angefochtenen Beschluss und

"beschliesst" seinerseits, dass seine Beschwerde vom 18. Juli

2016.

gutgeheissen und die Sozialbehörde verpflichtet werde, ihn für den

Arbeitseinsatz im Schwimmbad C mit der "SNB M3-Geldmenge pro Kopf" zu

entschädigen. Für die fehlenden Arbeitsangebote im Restpensum von 90 % sei

er mit der "restlichen Geldmenge pro Kopf" zu entschädigen. Vorab ist

festzuhalten, dass lediglich die zuständige Behörde – nicht aber der

Beschwerdeführer selber – befugt wäre, einen solchen Entscheid zu fällen. Nachdem

sich aber aus der betreffenden Eingabe ergibt, weshalb der Beschwerdeführer mit

dem angefochtenen Beschluss nicht einverstanden ist und inwiefern er diesen

abgeändert haben möchte, ist die als "Beschluss vom 13. Februar

2017" bezeichnete Eingabe als Teil der Beschwerde entgegenzunehmen.

1.3

Der

Beschwerdeführer beanstandet zumindest sinngemäss eine Verletzung der

Ausstandspflicht des Bezirksrats, indem er geltend macht, der angefochtene

Entscheid verletze seinen Anspruch auf "Unparteilichkeit des F und

Co.". Art. 30 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

gewährt einen verfassungsmässigen Anspruch auf Beurteilung einer Streitsache

durch einen unab­hängigen und unparteiischen Richter. Der Ausstand kann nur für

einzelne Mitglieder einer Behörde, nicht aber für eine ganze Behörde verlangt

werden. Zudem sind die Ausstandsgründe substanziiert darzulegen (VGr,

17.

Juni 2016, VB.2015.00654, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Im

vorliegenden Fall sind keine Ausstandsgründe im Sinn von § 5a VRG ersichtlich

und wurden solche in der Beschwerde auch nicht dargelegt.

1.4

Sodann

rügt der Beschwerdeführer, der angefochtene Beschluss sei aufgrund

schwerwiegender Formfehler nichtig; so sei sein Anspruch auf

"intellektuelle Integrität" und "Unparteilichkeit des F und

Co." verletzt worden. Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung sind fehlerhafte Entscheide im Sinn der Evidenztheorie nichtig,

wenn sie mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet sind, dieser

schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und

zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft

gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich die qualifizierte

funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende

Verfahrensfehler in Betracht. Die Annahme absoluter Nichtigkeit eines

Entscheids kommt nur bei besonders schweren Rechtsverletzungen und damit nur in

krassen Ausnahmefällen in Betracht (BGr, 11. Oktober 2012,6B_339/2012,

E. 1.2.1 mit weiteren Hinweisen). Wie bereits ausgeführt, sind gegen die

Vorinstanz keine Ausstandsgründe ersichtlich und wurden solche vom

Beschwerdeführer auch nicht dargelegt. Sodann ist nicht ersichtlich, inwiefern

seine "intellektuelle Integrität" verletzt wurde und inwiefern darin

überhaupt ein Nichtigkeitsgrund liegen würde. Aus den Akten ergeben sich weder

eine funktionelle oder sachliche Unzuständigkeit noch ein schwerer

Verfahrensmangel, der die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung zur Folge

haben könnte.

2.

2.1

Wie

bereits im Rekursverfahren stützt der Beschwerdeführer seine Forderung auch im

vorliegenden Beschwerdeverfahren unter anderem auf das Genfer Abkommen über den

Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten (SR 0.518.51),

das Bundesgesetz über die von der Schweiz als Gaststaat gewährten Vorrechte,

Immunitäten und Erleichterungen sowie finanziellen Beiträge vom 22. Juni

2007.

(SR 192.12, Gaststaatgesetz, GSG) sowie das Wiener

Übereinkommen über das Recht der Verträge (SR 0.111).

Das Genfer Abkommen über den Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten

ist in Fällen eines erklärten Krieges oder eines anderen bewaffneten Konflikts

zwischen zwei oder mehreren der Hohen Vertragsparteien sowie im Falle einer

vollständigen oder teilweisen Besetzung anzuwenden (Art. 2 Genfer

Abkommen). Es ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass in der Schweiz weder ein

erklärter Krieg noch ein anderer bewaffneter Konflikt oder eine Besetzung – wie

der Beschwerdeführer geltend macht – herrscht. Das Genfer Abkommen ist deshalb

nicht anwendbar. Auch das Gaststaatgesetz ist nicht anwendbar, weil der

Beschwerdeführer keine begünstigte Person im Sinn von Art. 2 Abs. 1

GSG ist. Das Wiener Übereinkommen findet allerdings lediglich auf Verträge

zwischen Staaten Anwendung (Art. 1 des Wiener Übereinkommens). Der vorliegende

Fall betrifft das Sozialhilferecht. Dabei handelt es sich entgegen dem

Vorbringen des Beschwerdeführers nicht um einen Vertrag zwischen zwei Staaten,

sondern um Landesrecht, das lediglich innerstaatliche Geltung hat. Das Wiener

Übereinkommen ist deshalb im vorliegenden Fall auch nicht anwendbar. Soweit

sich der Beschwerdeführer auf Art. 9 der UN-Resolution A/RES/56/83 (http://www.un.org/depts/german/gv-56/band1/ar56083.pdf)

stützt, kann er daraus keine Rechte für sich ableiten, da die staatlichen

Stellen in der Schweiz entgegen seiner Behauptung weder abwesend noch

ausgefallen sind. Nachdem es vorliegend nicht um ein Verfahren vor dem

Internationalen Strafgerichtshof geht und kein Verbrechen nach Art. 5 des

Römer Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs (SR 0.312.1) vorliegt, ist auch das vom Beschwerdeführer angerufene Römer

Statut nicht anwendbar. Nach dem Gesagten sind die Vorbringen des

Beschwerdeführers, soweit er sich auf die genannten Rechtsgrundlagen stützt,

unbeachtlich.

2.2

In der Schweiz sind die Kantone für die

Regelung der Sozialhilfe zuständig (vgl. Art. 115 BV). Im Kanton Zürich

liegen der Sozialhilfe das Sozialhilfegesetz vom 14. Juni

1981.

(SHG) sowie die Verordnung zum

Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981

(SHV) zugrunde.

3.

3.1

Gemäss

§ 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt

und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder

nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann.

3.2

Nach

§ 3b SHG können die Gemeinden von Sozialhilfe beziehenden Personen Gegenleistungen

zur Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit der Integration der

betreffenden Person in die Gesellschaft dienen. Die Erbringung solcher

Gegenleistungen wird bei der Bemessung und Ausgestaltung der Sozialhilfe

angemessen berücksichtigt (Abs. 3). Die SKOS-Richtlinien sehen

verschiedene Massnahmen zur Förderung von Gegenleistungen vor, insbesondere die

materiellen Anreize in Form eines Einkommensfreibetrags oder einer

Integrationszulage. Die Sicherheitsdirektion ist befugt, Weisungen über die

Anwendung der SKOS-Richtlinien zu erlassen (§ 17 Abs. 3 SHV). Von

dieser Kompetenz hat sie Gebrauch gemacht und mit der Weisung vom

19.

November 2015 insbesondere das in den SKOS-Richtlinien vorgesehene

Anreizsystem zur sozialen und beruflichen Integration konkretisiert (vgl.

Weisung der Sicherheitsdirektion zur Anwendung der SKOS-Richtlinien vom

19.

November 2015).

3.2.1

Unterstützten Personen, die im ersten Arbeitsmarkt ein Einkommen

erwirtschaften, wird ein Einkommensfreibetrag gewährt. Das bedeutet, dass ein

bestimmter Anteil des Erwerbseinkommens nicht als Einnahme im

Unterstützungsbudget berücksichtigt wird. Damit stehen den betroffenen Personen

Mittel zur Verfügung, die über ihr sozialhilferechtliches Existenzminimum

hinausgehen. Bei einem 100 %-Pensum liegt der minimale Einkommensfreibetrag

bei Fr. 400.- pro Monat. Bei Teilzeitarbeit wird der Einkommensfreibetrag

entsprechend dem Beschäftigungsumfang reduziert, beträgt aber mindestens

Fr. 100.- pro Monat (Weisung der Sicherheitsdirektion zur Anwendung der

SKOS-Richtlinien vom 19. November 2015; vgl. Kantonales Sozialamt,

Sozialhilfe-Behördenhandbuch [Sozialhilfe-Behördenhandbuch], Kap. 9.1.02,

Ziff. 2, 16. Januar 2016). Mit dem Einkommensfreibetrag wird primär

das Ziel verfolgt, die Erwerbsaufnahme oder die Erhöhung des Arbeitspensums zu fördern

und damit die Integrationschancen zu verbessern. So soll ein Anreiz zur

möglichst umfassenden und einträglichen Erwerbstätigkeit von Unterstützten

geschaffen werden, wodurch dauerhaft finanzielle Leistungen der Sozialhilfe

eingespart werden können (SKOS-Richtlinien, Kap. E.I–2). Bedingung für die

Gewährung eines Einkommensfreibetrags ist die Ausübung einer Erwerbstätigkeit

mit Erzielung eines marktüblichen Lohns, auf welchem Sozialversicherungsleistungen

abgerechnet werden. Die Absolvierung eines Praktikums oder die Teilnahme an

Integrations- oder Beschäftigungsprogrammen gelten nicht als Erwerbstätigkeit,

die zu einem Einkommensfreibetrag berechtigen. Die entsprechenden Leistungen

werden mit Integrationszulagen honoriert (SKOS-Richtlinien, Kap. E.I–2; vgl.

Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 9.1.02, Ziff. 2, 16. Januar

2016).

3.2.2

Eine Integrationszulage wird nicht erwerbstätigen Personen gewährt, die

sich um ihre soziale und/oder berufliche Integration bemühen. Es werden damit

Leistungen anerkannt, die die Chancen auf eine erfolgreiche berufliche und/oder

soziale Integration erhöhen oder erhalten. Die Beurteilung der erbrachten

Integrationsleistung muss sich an den persönlichen Ressourcen und Begrenzungen der

betroffenen Person messen (Individualisierungsgrundsatz). Sie beträgt je nach

erbrachter (individueller) Leistung und deren Bedeutung in der Regel zwischen

Fr. 100.- und maximal Fr. 300.- pro Person und Monat. Innerhalb dieses

verbindlichen Handlungsrahmens bleibt es dem Ermessen der zuständigen Sozialhilfe­behörde

belassen, die Integrationszulage so festzulegen, dass sie unter

Berücksichtigung der erbrachten Leistung der unterstützten Person als

angemessen erscheint (SKOS-Richtlinien, Kap. C.2; Weisung der

Sicherheitsdirektion vom 19. November 2015 zur Anwendung der

SKOS-Richtlinien, Ziff. 2; vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 8.2.01,

Ziff. 3.1, 12. Februar 2016; zum Ganzen vgl. VGr, 23. Juni 2016,

VB.2015.00797, E. 5.1 mit weiteren Hinweisen).

3.3

Das

Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von

Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessens­missbrauch,

Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit

der angefochtenen Anordnung kann es ausserhalb dieses Rahmens grundsätzlich

nicht überprüfen.

4.

4.1

Die

Vorinstanz erwog, die Auflage, einen Arbeitseinsatz mit einem Pensum von

10.

% in einem Schwimmbad zu leisten, erscheine im Fall des Beschwerdeführers

als zumutbar und verhältnismässig. Der Arbeitseinsatz stelle aber keine

Beschäftigung aus dem ersten Arbeitsmarkt dar, sondern sei eher vergleichbar

mit einem Beschäftigungsprogramm. Bei Beschäftigungsprogrammen würden die

entsprechenden Leistungen mit einer Integrationszulage honoriert. Somit könne

festgestellt werden, dass die Leistung von Fr. 100.- im Entscheid der

Beschwerdegegnerin fälschlicherweise als Einkommensfreibetrag bezeichnet worden

sei. Es handle sich dabei um eine Integrationszulage. Der Betrag von

Fr. 100.- erscheine angesichts des Pensums von 10 % und einem Lohn

von Fr. 200.- als angemessen.

4.2

Dagegen

wendet der Beschwerdeführer ein, der Betrag von monatlich Fr. 100.- sei

nicht angemessen bzw. willkürlich festgesetzt. Auch ein Arbeitseinsatz im

Schwimmbad müsse angemessen bezahlt werden. Es sei belanglos, ob man nun von

Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt spreche oder von einem

Beschäftigungsprogramm. Es gebe für den Betrag von Fr. 100.- keine

Rechtsgrundlage, auch wenn die Vorinstanz auf die SKOS-Richtlinien und

dergleichen verweise. Eine Bezahlung unter der "SNB M3-Geldmenge pro Kopf

und Zeit, Ende Mai 2016 bei ca. CHF 140'051.-" stelle moderne

Sklaverei in Form von wirtschaftlicher Ausbeutung dar. Der Einkommens- und

Vermögensfreibetrag liege bei geschützten Personen immer in der Höhe der

Geldmenge pro Kopf. Sodann habe er gemäss Art. 39 Abs. 1 des Genfer

Abkommens ein Recht auf Arbeit. Die Beschwerdegegnerin hätte ihm deshalb

weitere bezahlte Arbeitsangebote zu angemessenen Bedingungen in der Höhe des

Restpensums von 90 % machen müssen. Da sie dies unterlassen habe, sei sie

schadenersatzpflichtig in Höhe der restlichen Geldmenge pro Kopf. Dazu verweist

der Beschwerdeführer auf seine "Rückstandsberechnung vom 24.9.2016".

5.

5.1

Der Beschwerdeführer

bestreitet nicht, dass die Arbeit im Schwimmbad C zulässig ist. Unbestritten

blieb zudem die Feststellung der Vorinstanz, dass es sich bei der von der

Beschwerdegegnerin zugesprochenen Leistung von Fr. 100.- pro Monat um eine

Integrationszulage und nicht um einen Einkommensfreibetrag handle. Der

Beschwerdeführer rügt lediglich die Höhe des Lohns und der Integrationszulage.

5.2

Soweit der

Beschwerdeführer geltend macht, er habe Anspruch auf eine angemessene Bezahlung

gemäss der "SNB M3-Geldmenge pro Kopf", ist festzuhalten, dass die

Notenbankgeldmenge das von der Nationalbank geschaffene Geld sowie die

Bankeinlagen (Sicht-, Spar- und Termineinlagen inländischer Kunden; https://www.snb.ch/de/mmr/­reference/monpol_monstat_definition/source/monpol_monstat_definition.de.pdf)

wiederspiegelt und keine Grundlage für Lohnberechnungen oder die Bemessung der

Integrationszulage darstellt. Bei einem Arbeitseinsatz im Rahmen der

Sozialhilfe geht es zudem nicht in erster Linie darum, marktkonforme

Löhne zu erzielen. Vielmehr handelt es sich bei solchen Arbeitseinsätzen um

eine Anspruchsvoraussetzung für die von der Sozialhilfe erbrachten Leistungen.

Angesichts des 10 %-Pensums in einem Schwimmbad erscheint ein Nettolohn

von Fr. 200.- durchaus als angemessen. Die zugesprochene

Integrationszulage von Fr. 100.- im Folgemonat nach einem geleisteten

Arbeitseinsatz liegt innerhalb des in den SKOS-Richtlinien vorgesehenen Rahmens

(vgl. oben E. 3.2.2). Der Beschwerdeführer legt nicht substanziiert dar,

weshalb ihm eine höhere Integrationszulage zuzusprechen sei. Dies ist

angesichts des geringen Pensums vom 10 % auch nicht ersichtlich. Unter

diesen Umständen und aufgrund der eingeschränkten Kognition des

Verwaltungsgerichts ist die Beschwerde dahingehend abzuweisen.

5.3

Der

Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Sozialbehörde hätte ihm weitere

bezahlte Arbeitsangebote zu angemessenen Bedingungen für das Restpensum von

90.

% machen müssen. Dabei stützt er sich auf Art. 39 Abs. 1 des

Genfer Abkommens, woraus er ein "Recht auf Arbeit" ableitet. Wie

bereits erwähnt, ist das Genfer Abkommen im vorliegenden Beschwerdeverfahren

nicht anwendbar (vorn E. 2.1). Die Schweizerische Bundesverfassung gewährt

kein Recht auf Arbeit. Allerdings statuiert Art. 6 Abs. 1 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle

Rechte (SR 0.103.1, UNO-Pakt I) ein Recht auf Arbeit. Dies verpflichtet die

unterzeichneten Vertragsstaaten zwar nicht dazu, jedem Menschen einen

Arbeitsplatz zu garantieren. Sie müssen jedoch für menschenwürdige

Arbeitsbedingungen sorgen und in ihrer Wirtschaftspolitik die Vollbeschäftigung

anstreben. Die Sozialbehörde kann daher nicht

verpflichtet werden, dem Beschwerdeführer "bezahlte Arbeitsangebote"

zu machen. Bereits aus diesem Grund besteht kein Schadenersatzanspruch.

Darüber hinaus ist ohnehin nicht ersichtlich, inwiefern dem Beschwerdeführer

ein Schaden entstanden sein soll. Immerhin wurde er im betreffenden Zeitraum

mit wirtschaftlicher Sozialhilfe unterstützt.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Sie sind aufgrund seiner angespannten finanziellen Lage

massvoll zu bemessen. Angesichts seines Unterliegens ist ihm keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden.

Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …