VB.2017.00133

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00133

28. Juni 2017Deutsch13 min

(URT.2017.19043)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A ist in der

Evangelisch-reformierten Kirchgemeinde B seit Längerem Mitglied der

Kirchenpflege. Ihn sowie den Kirchenpflegepräsidenten betreffend eröffnete der

Kirchenrat der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich im

Januar dieses Jahres ein Administrativverfahren und ordnete eine Administrativuntersuchung

an. Mit Beschluss vom 8. Februar 2017 stellte er A für die Dauer dieses

Administrativverfahrens, höchstens aber bis zum Ende der Wahlperiode 2014–2018

ab sofort vorsorglich im Amt ein, entzog einem Rechtsmittel die aufschiebende

Wirkung und nannte als Anfechtungsmöglichkeit den binnen 30 Tagen bei der

Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche zu erhebenden

Rekurs.

Erwägungen

II.

A gelangte gegen den

Beschluss vom 8. Februar 2017 am 22. gleichen Monats mit Rekurs (richtig:

Beschwerde) an das Verwaltungsgericht, weil "einige Personen in meinem

Umfeld meinten ich müsse ihn im Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

einreichen"; er beantragte, die Einstellung im Amt sei aufzuheben,

ersuchte um Wiedererteilen der aufschiebenden Wirkung und machte geltend:

"Ich besitze eine junge Firma, […] und man zerstört seitens des

Kirchenrates nicht nur […] meinen Ruf sondern […] auch […] meine Firma. Man

verunmöglicht mir zudem meine politische Kariere jemals fortsetzen zu können."

Wie angekündigt, rekurrierte er später – am 8. März – in derselben Sache

ebenso bei der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche.

Ein anschliessend

gepflogener Meinungsaustausch zwischen Rekurskommission und Verwaltungsgericht

ergab zuletzt, dass beiderseits die landeskirchliche Behörde als vorliegend

zuständig erachtet werde.

Je unterm 28. März

2017.

nahmen A und der Kirchenrat die Gelegenheit wahr, sich dazu zu äussern;

Ersterer befürwortete die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, Letzterer

diejenige der Rekurskommission.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Anrufen des Verwaltungsgerichts erscheint nicht

als offenkundig unstatthaft im Sinn des § 38b lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2).

Deshalb käme intern einzelrichterliche Erledigung der Beschwerde vorliegend nur

in Betracht, wenn diese gemäss § 38b lit. c VRG erstens einen

Streitwert aufwiese, der zweitens Fr. 20'000.- nicht überstiege. Ein

solcher unbekannter Höhe könnte dem Rechtsmittel an sich eignen, falls der

Beschwerdeführer für seine Kirchenpflegetätigkeit eine Entschädigung bezöge,

die während der Einstellung im Amt ausbliebe; hierüber verraten die Akten

nichts. Wie es sich insofern verhalte, darf – was alsbald zu zeigen ist –

freilich dahinstehen.

Zunächst jedoch gilt es Zweierlei zu ergänzen: Ob sich zum

einen der Beschluss des Beschwerdegegners vom 8. Februar 2017 unter dem

Gesichtswinkel eines Zwischenentscheids oder überhaupt anfechten lasse (vgl. Geschäftsleitung

der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons

Zürich, 1. März 2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 4.3 f.

[https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1];

VGr, 17. März 2017, VB.2017.00128, E. 2), braucht vorliegend nicht

geprüft zu werden, wie sich ebenfalls herausstellen wird. Zum andern spielte

ein allfälliger Streitwert kaum eine Rolle, weil hier nicht finanzielle Aspekte

im Vordergrund zu stehen scheinen (siehe Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 10; VGr, 29. Juni

2015, VB.2015.00088, E. 1.2).

Sollte dieser Fall prinzipiell einzelrichterlicher

Entscheidung unterliegen, darf er kraft des § 38b Abs. 2 VRG zur

Erledigung trotzdem einer Kammer übertragen werden, wenn er grundsätzliche

Bedeutung hat. Letzteres trifft hier für das Problem der sachlichen

Zuständigkeit zu. Entgegen dem Beschwerdeführer ist nämlich nicht ersichtlich,

dass das Verwaltungsgericht je "Rekurse von Kirchenpflegern gegen

Beschlüsse des Kirchenrates […] behandelte". Ob es das tun müsse, fragt

sich hier vielmehr zum ersten Mal bzw. konnte die Kammer jüngst noch offenlassen

(VGr, 19. April 2017, VB.2016.00678, E. 1.2).

2.

Nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG

prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen

(vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 3 ff. und 12 ff.).

2.1

Laut § 18

Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 lit. b des

Kirchengesetzes vom 9. Juli 2007 (KiG, LS 180.1) sowie § 7 Abs. 1

der Verordnung zum Kirchengesetz und zum Gesetz über die anerkannten jüdischen

Gemeinden vom 8. Juli 2009 (KiV, LS 180.11) lassen sich Anordnungen

kirchlicher Organe wie des Beschwerdegegners bei staatlichen Organen anfechten,

soweit sie sich unmittelbar auf kantonales Recht stützen bzw. die Verletzung

unmittelbar anwendbaren kantonalen Rechts geltend gemacht wird (siehe Jürg

Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 69). Handelt es

sich um einen Verstoss gegen kirchlich-körperschaftliches Recht, bestimmt

dieses auch den Rechtsweg (§ 7 Abs. 2 KiV). Bei gleichzeitiger

Anrufung staatlicher und kirchlicher Behörden regeln die zuständigen Instanzen

in einem Meinungsaustausch – so hier geschehen – das Vorgehen (§ 7

Abs. 3 KiV; vgl. Plüss, § 5 N. 32).

Der angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 224

Abs. 1 und 3 der von der Kirchensynode der Evangelisch-reformierten

Landeskirche erlassenen Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche

des Kantons Zürich vom 17. März 2009 (KirchenO, LS 181.10); danach

kann der Kirchenrat unter gewissen Bedingungen Mitglieder der kommunalen und

Bezirkskirchenpflegen sowie Vorstände der Pfarr- und Diakonatskapitel längstens

bis zum Ablauf der Wahlperiode – gemäss Abs. 2 auch Pfarrpersonen,

Angestellte von Kirchgemeinde(verbände)n sowie andere mit kirchlichen

Funktionen betraute Personen im Dienst oder – im Amt einstellen und gelten für

vorsorgliche Massnahmen das Verwaltungsrechtspflegegesetz sowie die

Personalverordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich

vom 11. Mai 2010 (PVO, LS 181.40). Es geht also nicht um unmittelbar,

sondern einzig im Fall des Verwaltungsrechtspflegegesetzes nur um durch

kirchenrechtlichen Verweis anwendbares kantonales Recht (siehe VGr,

15.

Mai 2013, VB.2013.00023, E. 3; Bosshart/Bertschi, § 19b

N. 68; § 5 Abs. 3 KiG in Verbindung mit § 2 KiV;

gegenteiliger Auffassung der Beschwerdeführer).

(Sich nicht auf unmittelbar anwendbares kantonales Recht

stützende) Entscheide kirchlicher Behörden lassen sich letztinstanzlich

prinzipiell an eine Rekurskommission oder, sofern von der einschlägigen

Kirchenordnung nicht vorgesehen, an das Verwaltungsgericht weiterziehen (§ 18

Abs. 3 Satz 1 KiG). Die Rekurskommission der Evangelisch-reformierten

Landeskirche beurteilt unter anderem Rekurse gegen erstinstanzliche Anordnungen

des Kirchenrats, sofern es sich nicht um solche im Bereich des Personalrechts

dreht (Art. 228 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 KirchenO). Der

angefochtene Beschluss unterläge also bloss der verwaltungsgerichtlichen

Beschwerde, wenn er sich als personalrechtlicher erwiese (vgl. Bosshart/Bertschi,

§ 19b N. 71; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht

des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1325a;

Geschäftsleitung der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche

des Kantons Zürich, 1. März 2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 3.1

[https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1];

VGr, 17. März 2017, VB.2017.00128 E. 1 Abs. 2, und 19. April

2017, VB.2016.00678, E. 1.1). Im Übrigen sind die kirchlichen

Rekurskommissionen durchaus dem Verwaltungsgericht gleichgeordnete ober(st)e

Gerichte im Kanton (dazu BGr, 25. November 2013,2C_124/2013 [= ZBl

115/2014, S. 663], E. 1.3 – 29. Januar 2016,8C_451/2015,

E. 2 – 20. Februar 2017,1C_473/2016, E. 1.2; Jaag/Rüssli,

Rz. 2034b; Bosshart/Bertschi, § 19b N. 70; Griffel, Kommentar

VRG, § 26c N. 4; anderer Meinung der Beschwerdeführer).

2.2

Nach der

Kammerpraxis liegt eine personalrechtliche Sache vor, wenn es in einem

Verfahren um einschlägige Fragen zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden

geht, und ist das in weitem Sinn zu verstehen; umfasst werden beispielsweise

selbst Anordnungen gegenüber Behördenmitgliedern, die in Dienst oder Auftrag

des Gemeinwesens auf öffentlichrechtlicher Grundlage entgeltlich Arbeit

leisten, soweit diese Anordnungen die dienstliche Stellung betreffen, also etwa

auch Entschädigungen (Plüss, § 13 N. 85; VGr, 27. Juni 2007,

PB.2006.00035, E. 1.3 [jedoch im konkreten Fall eines Behördendolmetschers

zweifelnd wiederum E. 6 Abs. 1] – 19. November 2014,

VB.2014.00305, E. 4.2 – 8. Juli 2015, VB.2014.00420, E. 4.1 –

27.

Januar 2016, VB.2015.00564, E. 5.2 Abs. 2). Die erwähnten

sowie andere gleichartige, indes unveröffentlichte Entscheide beschlugen

übrigens stets finanzielle Forderungen (ebenso VGr, 19. April 2000,

PB.1999.00023 [auszugsweise in RB 2000 Nr. 147; ZBl 102/2001,

S. 91], E. 1 und 3, sowie 13. Mai 2009, PB.2008.00042, E. 2.2

und E. 5).

Klarerweise beeinträchtigt der angefochtene Beschluss die

Stellung des Beschwerdeführers als Mitglied einer Gemeindekirchenpflege

öffentlichen Rechts (siehe §§ 1 und 17 KiG). So nahm der Vorsitzende

zuerst an, es handle sich hier um eine personalrechtliche Angelegenheit, die

deshalb in die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts falle. Dabei

blieb allerdings die Frage nach der weiteren Voraussetzung ausser Acht, ob der

Beschwerdeführer für sein Amt grundsätzlich ein Entgelt beziehe. Das ist

unbekannt, wie oben 1 Abs. 1 gesagt (vgl. § 17 KiG in Verbindung

mit § 63 Abs. 3 Sätze 2 f. des Gemeindegesetzes vom

26.

Juni 1926 [LS 131.1]). Immerhin würde etwas befremden, wenn sich

bei den vorliegenden Gegebenheiten insofern ein ehrenamtlich tätiger

Kirchenpfleger an die Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche,

ein honorierter hingegen an das Verwaltungsgericht wenden müsste.

Nun wird sich aber weisen, dass dieses selbst für einen

solchen unzuständig sei.

2.3

Die

Rekurskommission hält sinngemäss dafür, weil der angefochtene Beschluss im

Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens gefasst worden sei, handle es sich

eben um einen aufsichts- und nicht um einen personalrechtlichen. Dem ist nicht

beizupflichten. Ergeht eine Anordnung in Ausübung der Aufsicht, besagt dies

nämlich nichts über das beschlagene Rechtsgebiet bzw. gegen das Vorliegen einer

personalrechtlichen Sache.

Zudem tönt die Rekurskommission an, das Verwaltungsgericht

lege § 13 Abs. 3 (ersten Halbsatz und § 65a Abs. 3

Satz 1) VRG über die (teilweise) Kostenfreiheit personalrechtlicher

Verfahren "grosszügig" aus, damit auch Behördenmitglieder in den

Genuss dieser Bestimmung(en) kämen. Dem lässt sich ebenso wenig beitreten, geht

die Praxis der personalrechtlichen Qualifikation einschlägiger Streitigkeiten

doch auf eine Zeit zurück, als es hierfür noch gar keine Kostenfreiheit gab

(vgl. Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, [1. A.,] Zürich 1978, § 82 N. 10; VGr, 19. April

2000, PB.1999.00023, E. 1 mit Verweis auf RB 1970 Nr. 16; § 13

Abs. 3 VRG in der ursprünglichen [GS I 342 ff., 344] und der

seit 1998 geltenden Fassung; § 80b VRG in der von Anfang 1998 bis Mitte

2010.

sowie § 65a Abs. 2 bzw. 3 VRG in den ab dann bzw. seit 2011 in

Kraft stehenden Fassungen [OS 54 268 ff., 277 und 290; OS 65,

390.

ff., 405 sowie 437 und 953 ff., 960 f.]).

Die Vorbehalte in den beiden vorigen Absätzen ändern freilich

nichts daran, dass den weiteren und hinreichenden Erwägungen der

Rekurskommission für deren Zuständigkeit zuzustimmen ist.

2.4

Art. 99

KirchenO mit dem Randtitel "Personalrecht" sagt in den Abs. 2 f.,

die Kirchensynode erlasse für Pfarrpersonen sowie Angestellte der

Kirchgemeinden und der Landeskirche eine Personalverordnung, welche

insbesondere Begründung, Ausgestaltung sowie Auflösung des

Arbeitsverhältnisses, die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten sowie die

Grundzüge der Entlöhnung regle. Die Rekurskommission argumentiert zutreffend,

wenn Art. 228 Abs. 2 KirchenO ein Rechtsmittel an sie im Bereich des

Personalrechts verbiete, müsse letzterer Begriff mit jenem des Art. 99

KirchenO übereinstimmen, der etwa Kirchenpflegemitglieder nicht umfasse; das

bestätige denn auch § 1 Abs. 1 PVO, wonach der Personalverordnung

(lediglich) Pfarrpersonen, Angestellte von Kirchgmeinde(verbände)n und

Landeskirche unterstünden; da der Kompetenzausschluss für die Rekurskommission

in der Kirchenordnung und nicht im staatlichen Recht verankert sei, gelte es

ihn ebenso nach Massgabe des landeskirchlichen Rechts auszulegen (siehe Geschäftsleitung

der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche, 1. März

2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 3

[https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1]).

Immerhin gilt grundsätzlich die Personalverordnung laut deren

§ 1 Abs. 2 sinngemäss selbst für die Mitglieder des Kirchenrats,

welcher in Art. 99 Abs. 2 f. KirchenO aber keine Erwähnung

findet und ebenso eine Behörde darstellen dürfte, deren Mitglieder der Begriff

des Personalrechts nach der Rekurskommission nicht einschliesst (Geschäftsleitung

der Rekurskommission, 1. März 2017, Geschäft Nr. 2017-02, E. 3.2

Abs. 1,

[https://www.zhref.ch/organisation/landeskirche/rekurskommission/entscheide-1]).

Und seltsam mutet an, dass Art. 224 KirchenO bei der Einstellung in Amt

etwa von Kirchenpflegemitgliedern (Abs. 1) – diese fallen ja weder unter

das Personalrecht im Sinn der erwähnten Bestimmungen noch in den

Anwendungsbereich der Personalverordnung – für vorsorgliche Massnahmen ausser

auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz trotzdem auch auf die Personalverordnung

verweist (Abs. 3).

Solche leisen Zweifel müssen jedoch dem Grundsatz weichen,

dass eine – wie hier – jedenfalls vertretbare Auslegung von Recht der

Landeskirche, als deren oberstes Rechtspflegeorgan die Rekurskommission amtet, der

eventuell abweichenden Meinung des nicht höherrangigen Verwaltungsgerichts

vorgeht (die Kammer wandte auf ein Behördenmitglied denn etwa auch für dieses

eigentlich nicht geltendes Personalrecht an [VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023

[auszugsweise in RB 2000 Nr. 147; ZBl 102/2001, S. 91],

E. 2]). Damit wird ein möglicher positiver Kompetenzkonflikt vermieden,

und ein negativer droht angesichts der aufgezeigten Kammerpraxis kaum. Letztere

kann im Übrigen fortbestehen. Ohnehin beabsichtigt die Landeskirche, ab dem

Jahr 2019 das Anrufen ihrer Rekurskommission auch im Bereich des Personalrechts

zu gestatten (siehe S. 4, 6, 9 und 68 der Vernehmlassungsvorlage für eine

teilrevidierte Kirchenordnung [https://www.zhref.ch/vernehmlassung]).

2.5

Mithin ist

mangels sachlicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf das Rechtsmittel

nicht einzutreten; dessen Weiterleitung an die kompetente Rekurskommission zur

Behandlung erübrigt sich, weil der Beschwerdeführer bereits auch an diese

gelangt ist (siehe Plüss, § 5 N. 34). Durch den heutigen Entscheid

verliert das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Rechtsmittelwirkung

seinen Gegenstand.

3.

Dem vor Verwaltungsgericht als Verlierer erscheinenden

Beschwerdeführer sind aufgrund des § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG die Gerichtskosten zu belasten (vgl. Plüss, § 65a

N. 20 in Verbindung mit § 13 N. 65; VGr, 6. Juli 2016, VB.2016.00281, E. 3). Nichts anderes

gälte bei personalrechtlicher Qualifikation der Sache. Entbehrte diese einen

Streitwert, entfiele die prinzipielle Kostenfreiheit, weil es sich um eine

Angelegenheit offenbar grosser Tragweite für den Beschwerdeführer handelt

(siehe oben II Abs. 1; Plüss, § 65a N. 28–30; VGr, 5. April

2017, VB.2016.00653, E. 4.1, und 19. April 2017, VB.2016.00678,

E. 7.1). Selbst wenn es einen Fr. 30'000.- nicht überschreitenden

Streitwert gäbe, hätte der Beschwerdeführer im Sinn des § 65a Abs. 3

VRG unangemessenen Aufwand verursacht, indem er entgegen der zutreffenden

Rechtsmittelbelehrung des Beschwerdegegners das Verwaltungsgericht angerufen

hat (dazu vorn I f. sowie die gegenwärtigen Erwägungen; Plüss, § 65a

N. 37 ff. in Verbindung mit § 13 N. 88; VGr, 17. März

2017, VB.2017.00128, E. 3 Abs. 1).

4.

Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziff. 4 des nachstehenden

Beschlussdispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen diesen Entscheid lässt sich in Lausanne grundsätzlich

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

ergreifen. Das müsste aber in Luzern geschehen, falls es hier um eine vermögensrechtliche

Sache eines Arbeitsverhältnisses mit einem mindestens Fr. 15'000.-

betragenden Streitwert gehen oder sich bei Unterschreiten der genannten

Schwelle eine Rechtsfrage prinzipieller Bedeutung stellen sollte (Art. 83

lit. g und Art. 85 Abs. 1 lit. b sowie Abs. 2 BGG);

sonst käme daselbst nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss

Art. 113 ff. BGG in Betracht, wobei ein Anstrengen beider

Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift zu erfolgen hätte (Art. 119

Abs. 1 BGG).

Wenn sich der gegenwärtige die verwaltungsgerichtliche

Kompetenz verneinende Beschluss übrigens heute beim Bundesgericht anfechten

lassen dürfte (siehe Bertschi, § 19a N. 35 ff.; Hans-Jakob

Mosimann, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Thomas

Geiser et al. [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht, 4. A., Basel 2014,

S. 199 ff., Rz. 4.20; Karl Spühler/Heinz Aemisegger in: Karl

Spühler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Zürich/St. Gallen

2013, Art. 92 N. 4; BGr, 18. März 2014,9C_582/2013, E. 1.1

[in BGE 140 V 58 nicht publizierte Erwägung]), verlangt Art. 86

Abs. 1 lit. d BGG

dafür immerhin einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid; wie anzumerken

bleibt, sprach das Bundesgericht einem vergleichbaren Entscheid solche Letztinstanzlichkeit

unter früherem Recht noch ab (8. März 2006,1A.39/2006, E. 1).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 1'560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtkosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen diesen

Beschluss kann im Sinn der Erwägung 4 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau-

sanne 14, bzw. Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

5.

Mitteilung an…