VB.2017.00202

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00202

8. November 2017Deutsch11 min

(URT.2017.19357)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Bildungsrat des Kantons Zürich erteilte A am

10. April 2000 die Bewilligung zur Führung einer zweijährigen

Sekundarschule der Abteilung A.

Mit Verfügung vom 31. Mai 2016 bewilligte das nunmehr

für die Aufsicht über die Privatschulen zuständige Volksschulamt die Weiterführung

der Privatschule in Dispositiv-Ziff. I unter anderem unter folgenden, bis

zum Beginn des Schuljahrs 2017/2018 umzusetzenden Auflagen:

"a. In der ersten Klasse der Sekundarschule müssen im Fach

Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 4 Lektionen pro Woche, in

Haushaltkunde mindestens 2 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach

Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in den Fächern

Französisch und Englisch je 2. Im Fächerbereich Gestalten und Musik beträgt die

minimale Lektionenzahl pro Woche 2, in Mathematik 4 und in Sport 3.

b. In der zweiten Klasse der Sekundarschule müssen im Fach Mensch

und Umwelt inklusive Religion und Kultur 4 Lektionen pro Woche angeboten

werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in den

Fächern Französisch und Englisch je 2. Im Fächerbereich Gestalten und Musik

beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 4, in Mathematik 4 und in Sport

3."

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 5. Juli 2016 liess A die Aufhebung der

Auflagen gemäss Dispositiv-Ziff. I lit. a und b beantragen. Der

Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 15. Februar 2017 ab.

III.

A liess am 21. März 2017 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der

Rekursentscheid sowie Dispositiv-Ziff. I lit. a und b der Verfügung

vom 31. Mai 2016 aufzuheben. Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom

25.

/28. April 2017 und die Staatskanzlei namens des Regierungsrats mit

Vernehmlassung vom 4./5. Mai 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde.

A äusserte sich hierzu am 22. Mai 2017.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa

über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung

einer Privatschule nach § 41 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a

und b je Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

besteht ein individueller Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht. Der

Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder

Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV).

Nach Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung,

Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung

garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117

Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die

öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen

staatlicher Aufsicht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton

in diesem Rahmen nicht verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und

Organisationen vorzubehalten, die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich

an den Werten der Volksschule orientiert (BGr, 18. Oktober 2016,

2C_807/2015, E. 3, und 28. April 2003,2P.296/2002, E. 4.1 mit

Hinweisen). Insbesondere ist sicherzustellen, dass der Grundschulunterricht

auch dann ausreicht, wenn er nicht an einer öffentlichen Schule gegeben wird

(BGr, 24. Mai 2011,2C_738/2010, E. 3.3.2 mit Hinweisen). In diesem

Sinn wird die Bewilligung für eine Privatschule gemäss § 68 Abs. 1

Satz 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100)

erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die

Bildung an der öffentlichen Volksschule. Privatschulen müssen sich dabei an den

Grundsätzen der Volksschule (vgl. § 2 VSG) und am Lehrplan orientieren

(§ 67 Abs. 2 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni

2006.

[VSV, LS 412.101]), wobei sie eigene Schwerpunkte setzen dürfen

(§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV). Mit der Bewilligung können Auflagen

erteilt werden, insbesondere in Bezug auf die Lektionentafel, die Lehrpersonen

und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 1 VSV). Bestehen Zweifel, ob in

Privatschulen die Lernziele erreicht werden, kann die Direktion bzw. das

Volksschulamt geeignete Massnahmen ergreifen (§ 70 Abs. 1 Satz 2

VSG).

2.2

Privatschulen,

die den Lehrplan nur teilweise erfüllen, kann nach § 68 Abs. 2 VSG

eine Bewilligung erteilt werden, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache

unterrichtet wird (Satz 1), wobei die Direktion die Voraussetzungen für

die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern an solche Schulen festlegt

(Satz 2). Gemäss § 2 des Reglements über die Aufnahme von

Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen vom 20. September 2011

(LS 412.101.3) können nur Kinder an solche Schulen aufgenommen werden,

deren Eltern lediglich vorübergehend im Kanton Zürich wohnen, deren Eltern

beabsichtigen, den Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen, oder die

eine in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn

abschliessen wollen (vgl. zur Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit dieser

Bestimmung VGr, 10. April 2013, AN.2012.00004).

Der Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule

im vorgenannten Sinn. Wie er selber einräumt, sind seine Schüler in der Schweiz

aufgewachsen und beabsichtigen deren Eltern nicht, ihren Wohnsitz ins Ausland

zu verlegen. Dass die Schüler in der Regel beabsichtigen, ihre Ausbildung im

Ausland fortzusetzen, rechtfertigt eine Ausnahme vom verfassungsrechtlichen

Gebot eines ausreichenden Grundschulunterrichts nicht. Soweit der

Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang eine Verletzung des

Gleichbehandlungsgebots rügt, übersieht er, dass die Ausnahmeregelung von

§ 68 Abs. 2 VSG nur Schulen betrifft, die vorwiegend in einer

Fremdsprache unterrichten, um den lückenlosen Wechsel des Schulsystems bei

international mobilen Familien zu ermöglichen (VGr, 10. April 2013,

AN.2012.00004, E. 5.4 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer verfolgt

demgegenüber einen anderen Zweck: Er richtet sich mit einem speziellen

Bildungsangebot an in der Schweiz ansässige Schüler. Im Gegensatz zu Schulen,

die sich gezielt an nur kurzzeitig in der Schweiz weilende Familien richten,

fehlt es beim Beschwerdeführer deshalb an einem sachlichen Grund für die

Anwendung der Ausnahmebestimmung.

3.

3.1

Der

Beschwerdegegner macht dem Beschwerdeführer Vorgaben zur Lektionentafel, indem

er eine bestimmte Mindestzahl von Lektionen pro Unterrichtsbereich verlangt.

Damit wird sichergestellt, dass die Schüler des Beschwerdeführers einen

ausreichenden Grundschulunterricht erhalten. Hierzu ist der Beschwerdegegner

nicht nur berechtigt, sondern verfassungsrechtlich verpflichtet.

Wie sich aus der nachfolgenden Aufstellung zeigt, nimmt

der Beschwerdegegner auf den dem Beschwerdeführer zustehenden Spielraum bei der

Unterrichtsgestaltung hinreichend Rücksicht, indem die festgesetzte Mindestzahl

von Lektionen deutlich tiefer angesetzt ist als die Lektionenzahl gemäss

Lehrplan (https://vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html):

Lektionenzahl

gemäss Lehrplan

Lektionen gemäss Ausgangsverfügung

Differenz

1.

Sekundarklasse

34.

22.

12.

2.

Sekundarklasse

34.

22.

12.

Bei gleicher Lektionenzahl wie an

der Volksschule kann der Beschwerdeführer demnach mehr als einen Drittel der

Lektionen dafür verwenden, ausserhalb des Lehrplans eigene Schwerpunkte zu

setzen. Damit trägt der Beschwerdegegner dem den Privatschulen zustehenden

Gestaltungsraum hinreichend Rechnung.

3.2

Der

Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang geltend, er vermittle den

weltlichen Stoff teilweise im Rahmen des Talmudunterrichts, weshalb die strenge

Vorgabe des Beschwerdegegners nicht gerechtfertigt sei. Die Kammer hat sich mit

der Frage der Vermischung religiöser und weltlicher Inhalte bereits einmal

befasst und festgehalten, dass Privatschulen mit religiösem Schwerpunkt eine

klare Abgrenzung vornehmen müssten zwischen dem eigentlichen Schulunterricht

und Stunden, in welchen religiöse Schwerpunkte gesetzt werden (VGr, 8. Juli

2015, VB.2015.00076, E. 3.3; bestätigt in BGr, 18. Oktober 2016,

2C_807/2015, E. 4.2). Daran ist festzuhalten, weil andernfalls die Gefahr

bestünde, dass im Unterricht weltliche und religiöse Inhalte vermischt werden.

Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner nicht genügen

lässt, dass der Beschwerdeführer gewisse Inhalte im Rahmen des Talmudunterrichts

vermitteln will, sondern dafür einen vom religiösen Unterricht klar getrennten

Unterricht verlangt. Im Übrigen legt der Beschwerdeführer nicht dar, weshalb

ihm nicht möglich sein sollte, den bisher im Talmudunterricht vermittelten

Stoff so aufzuteilen, dass die Vermittlung weltlichen Wissens im Rahmen der vom

Beschwerdegegner vorgegebenen Lektionen erfolgt.

3.3

Weiter

wendet der Beschwerdeführer sich dagegen, dass er verpflichtet wird,

Französisch zu unterrichten.

Der aktuell gültige Lehrplan für die Volksschule des Kantons

Zürich (https://vsa.zh.ch/ internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html)

sieht ab der 5. Klasse der Primarstufe zwei Wochenlektionen und ab der

1.

Klasse der Sekundarstufe grundsätzlich vier Wochenlektionen Französisch

vor. Damit setzt der Kanton Zürich den Auftrag gemäss Art. 15 Abs. 3

Satz 1 des (eidgenössischen) Sprachengesetzes vom 5. Oktober 2007

(SR 441.1) um, wonach er sich dafür einzusetzen hat, dass die Schülerinnen

und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in

mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache

verfügen. Die Stimmberechtigten verwarfen am 21. Mai 2017 zudem eine

Initiative deutlich, die nur noch eine Fremdsprache auf der Primarstufe

gefordert hatte (vgl. ABl 2017-02-06 S. 51).

Es entspricht dem klaren Willen des Bundesgesetzgebers, dass

auf der Volksschulstufe zwei Fremdsprachen unterrichtet werden, davon

mindestens eine Landessprache. Sodann werden Französischkenntnisse in der

Deutschschweiz für viele Ausbildungsangebote der Sekundarstufe II

vorausgesetzt. Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf die

Anforderungen ausländischer Talmudhochschulen verweist, übersieht er, dass der

Unterricht der Privatschulen daran zu messen ist, ob sie den Anschluss an

Berufsausbildungen in der Schweiz bzw. den jederzeitigen Übertritt an die

Volksschule gewährleisten (vgl. Art. 3 Abs. 2 der Interkantonalen

Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom

14.

Juni 2007, LS 410.31). Dies ist beim Beschwerdeführer nicht der

Fall, weil seinen Schülern die notwendigen Französischkenntnisse fehlen.

4.

4.1

Schliesslich

macht der Beschwerdeführer geltend, der Bildungsrat habe ihn mit Verfügung vom

10.

April 2000 von der Pflicht dispensiert, Französisch zu unterrichten.

Der Beschwerdegegner habe diese Verfügung widerrufen, was unzulässig sei, weil

sich die rechtlichen Rahmenbedingungen seither nicht geändert hätten.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können

Verwaltungsakte, die ursprünglich oder nachträglich fehlerhaft sind, widerrufen

werden, wenn eine allgemeine Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse an

der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der

Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz überwiegt. Der Vertrauensschutz

überwiegt in der Regel, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives

Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in

dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und

gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die

Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt

allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage

kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten

ist (BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a [jeweils mit weiteren

Hinweisen]). Wird mit der Verfügung eine dauernde Tätigkeit geregelt, kommt dem

Umstand, dass von der Bewilligung bereits Gebrauch gemacht wurde, keine

entscheidende Bedeutung zu; wenn das öffentliche Interesse an der

rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts den Vorrang vor dem Interesse

des Bewilligungsinhabers verdient, ist ein Widerruf zulässig (BGE 120 Ib

317.

E. 3a; BGr, 9. April 2008,1C_43/2008, E. 5.4 [in BGE 134 II

142.

nicht publiziert]).

4.2

Hier liegt

der Widerruf bzw. die Anpassung einer Privatschulbewilligung und damit einer

Dauerverfügung im Streit. Der Bildungsrat erlaubte dem Beschwerdeführer

gestützt auf das damalige Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859

(UnterrichtsG, GS III S. 6 ff.) den Privatschulunterricht mit nicht

näher bezeichneten weitreichenden Ausnahmen vom damals geltenden Lehrplan. Es

kann offenbleiben, ob die damalige Regel, wonach "Anstalten, welche an die

Stelle der Volksschule treten, […] ihren Schülern einen der Volksschule

entsprechenden Unterricht gewähren" sollen (§ 271 UnterrichtsG), Raum

für eine solche Ausnahme liess und die damalige Verfügung damit erst mit

Inkrafttreten des (neuen) Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005

fehlerhaft wurde. Jedenfalls nach heutiger Rechtslage besteht für eine solche

Ausnahmeregel nach dem vorgängig Ausgeführten kein Raum mehr. Es ist sodann

nicht ersichtlich, inwiefern mit der Auflage, den künftigen Unterricht

anzupassen, in geschützte Rechtspositionen des Beschwerdeführers eingegriffen

würde, zumal ihm für die Anpassung seines Unterrichts eine Übergangsfrist von

mehr als einem Jahr eingeräumt wurde. Demgegenüber wiegt das öffentliche

Interesse daran, dass der Anschluss der Schüler des Beschwerdeführers an das

schweizerische Berufsausbildungssystem bzw. den jederzeitigen Übertritt in die

Volksschule sichergestellt ist, schwer. Die streitgegenständliche Anpassung der

Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht erweist sich deshalb als

zulässig.

Da das Schuljahr 2017/2018 inzwischen begonnen hat, wird

der Beschwerdegegner jedoch nach Rechtskraft dieses Urteils eine neue Frist zur

Umsetzung der Auflage anzusetzen haben.

5.

5.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…