VB.2017.00207

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00207

8. November 2017Deutsch11 min

(URT.2017.19358)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A betreibt eine Privatschule und ist gemäss Beschluss des

Bildungsrats des Kantons Zürich vom 1. Dezember 2003 von der Erteilung von

Französischunterricht in der Mittel- und Oberstufe befreit.

Das nunmehr für die Bewilligung der Privatschulen

zuständige Volksschulamt bewilligte die Weiterführung der Privatschule mit

Verfügung vom 31. Mai 2016 unter anderem unter der Auflage, dass vom

Beginn des Schuljahrs 2017/2018 an pro Woche drei Lektionen Sport und ab der

fünften Klasse der Primarstufe mindestens zwei Lektionen Französisch

unterrichtet würden.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 4. Juli 2016 liess A beim

Regierungsrat rekurrieren und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die

Auflage betreffend Französischunterricht aufzuheben und diejenige betreffend

Sportunterricht dahingehend anzupassen, dass ein Teil der Sportlektionen auch

durch Sporttage oder -lager abgedeckt werden könne. Das Volksschulamt zog seine

Verfügung daraufhin teilweise in Wiedererwägung und erlaubte A, einen Teil der

Sportlektionen durch Sporttage und -lager abzudecken. In der Folge wies der

Regierungsrat den Rekurs mit Beschluss vom 15. Februar 2017 ab, soweit er

durch die Wiedererwägung des Volksschulamts nicht gegenstandslos geworden war.

III.

A liess am 22. März 2017 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und sinngemäss beantragen, unter Entschädigungsfolge

sei der Rekursentscheid aufzuheben und auf die Auflage betreffend

Französischunterricht zu verzichten, eventualiter die Pflicht zum

Französischunterricht auf die Klassen der Oberstufe zu beschränken und ab

Beginn des Schuljahrs 2018/2019 jährlich gestaffelt für die jeweiligen ersten

Oberstufenklassen einzuführen, subeventualiter jährlich gestaffelt für die

jeweiligen fünften Klassen der Primarstufe einzuführen. Die Staatskanzlei

namens des Regierungsrats mit Vernehmlassung vom 4./5. Mai 2017 und das

Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 8./9. Mai 2017 schlossen je auf

Abweisung der Beschwerde. A äusserte sich hierzu am 2. Juni 2017.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa

über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung

einer Privatschule nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je Ziff. 1 in

Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

besteht ein individueller Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht. Der

Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder

Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV).

Nach Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung,

Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die

Kantonsverfassung garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss

Art. 117 Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben

wie die öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen

staatlicher Aufsicht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton

in diesem Rahmen nicht verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und

Organisationen vorzubehalten, die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich

an den Werten der Volksschule orientiert (BGr, 18. Oktober 2016,

2C_807/2015, E. 3, und 28. April 2003,2P.296/2002, E. 4.1 mit

Hinweisen). Insbesondere ist sicherzustellen, dass der Grundschulunterricht

auch dann ausreicht, wenn er nicht an einer öffentlichen Schule gegeben wird

(BGr, 24. Mai 2011,2C_738/2010, E. 3.3.2 mit Hinweisen). In diesem

Sinn wird die Bewilligung für eine Privatschule gemäss § 68 Abs. 1

Satz 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100)

erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die

Bildung an der öffentlichen Volksschule. Privatschulen müssen sich dabei an den

Grundsätzen der Volksschule (vgl. § 2 VSG) und am Lehrplan orientieren

(§ 67 Abs. 2 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni

2006.

[VSV, LS 412.101]), wobei sie eigene Schwerpunkte setzen dürfen

(§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV). Mit der Bewilligung können Auflagen

erteilt werden, insbesondere in Bezug auf die Lektionentafel, die Lehrpersonen

und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 1 VSV). Bestehen Zweifel, ob in

Privatschulen die Lernziele erreicht werden, kann die Direktion bzw. das

Volksschulamt geeignete Massnahmen ergreifen (§ 70 Abs. 1 Satz 2

VSG).

2.2

Privatschulen,

die den Lehrplan nur teilweise erfüllen, kann nach § 68 Abs. 2 VSG

eine Bewilligung erteilt werden, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache

unterrichtet wird (Satz 1), wobei die Direktion die Voraussetzungen für

die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern an solche Schulen festlegt

(Satz 2). Gemäss § 2 des Reglements über die Aufnahme von

Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen vom 20. September 2011

(LS 412.101.3) können nur Kinder an solche Schulen aufgenommen werden,

deren Eltern lediglich vorübergehend im Kanton Zürich wohnen, deren Eltern

beabsichtigen, den Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen, oder die

eine in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn

abschliessen wollen (vgl. zur Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit dieser

Bestimmung VGr, 10. April 2013, AN.2012.00004).

2.3

Der

Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule im Sinn von § 68

Abs. 2 VSG. Da die Regelung von § 68 Abs. 1 f. VSG nur für

solche Schulen auch eine teilweise Erfüllung des Lehrplans genügen lässt, muss

der Beschwerdeführer damit den Lehrplan in dem Sinn vollständig erfüllen, dass

sein Schulangebot mit demjenigen der staatlichen Volksschule vergleichbar ist.

Dabei ist dem den privaten Schulen zustehenden Gestaltungsspielraum Rechnung zu

tragen.

3.

3.1

Der

aktuell gültige Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich (https://vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html)

sieht ab der 5. Klasse der Primarstufe zwei Wochenlektionen und ab der

1.

Klasse der Sekundarstufe grundsätzlich vier Wochenlektionen Französisch

vor. Damit setzt der Kanton Zürich den Auftrag gemäss Art. 15 Abs. 3

Satz 1 des (eidgenössischen) Sprachengesetzes vom 5. Oktober 2007

(SR 441.1) um, wonach er sich dafür einzusetzen hat, dass die Schülerinnen

und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in

mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache

verfügen. Die Stimmberechtigten verwarfen am 21. Mai 2017 zudem eine

Initiative deutlich, die nur noch eine Fremdsprache auf der Primarstufe

gefordert hatte (vgl. ABl 2017-02-06 S. 51).

3.2

Der

Beschwerdeführer bietet unbestrittenermassen keinen Unterricht in Französisch

an. Er macht allerdings geltend, die Schüler stattdessen neben Englisch in

Hebräisch und Aramäisch auszubilden. Dadurch würden sie sich wertvolle

Sprachkompetenzen aneignen, die dem Fremdsprachenunterricht an Volksschulen

gleichwertig seien. Zudem sei die Verpflichtung zum Unterricht einer vierten

Fremdsprache dem Kindswohl abträglich. Sodann umfasse der Unterricht in den

jüdischen Fächern auf der Primarstufe 25 Lektionen und auf der

Sekundarstufe 30 Lektionen; damit würden die Schüler bereits jetzt stark

belastet. Nach dem Schulabschluss in der Schweiz führe ein Teil der Schüler die

Ausbildung an Talmudhochschulen in England oder Israel weiter. Eine Reduktion

der Lektionen in jüdischen Fächern sei nicht möglich, weil andernfalls der

Anschluss an eine Talmudhochschule nicht gewährleistet sei.

3.3

Der

Argumentation des Beschwerdeführers lässt sich nicht folgen. Es entspricht dem

klaren Willen des Bundesgesetzgebers, dass auf der Volksschulstufe zwei

Fremdsprachen unterrichtet werden, davon mindestens eine Landessprache. Sodann

werden Französischkenntnisse in der Deutschschweiz für viele Ausbildungsangebote

der Sekundarstufe II vorausgesetzt. Soweit der Beschwerdeführer in diesem

Zusammenhang auf die Anforderungen ausländischer Talmudhochschulen verweist,

übersieht er, dass der Unterricht der Privatschulen daran zu messen ist, ob sie

den Anschluss an Berufsausbildungen in der Schweiz gewährleisten bzw. ob der

Übertritt an die Volksschule gewährleistet bleibt (vgl. Art. 3 Abs. 2

der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen

Schule vom 14. Juni 2007, LS 410.31). Dies ist beim Beschwerdeführer

nicht der Fall, weil seinen Schülern die notwendigen Französischkenntnisse ab

der 5. Klasse fehlen. Der befürchteten Überforderung der Schüler durch das

Vermitteln von vier Fremdsprachen wäre deshalb nicht durch den Verzicht auf Französisch,

sondern gegebenenfalls durch den Verzicht auf Hebräisch oder Aramäisch Rechnung

zu tragen.

Nicht stichhaltig ist sodann der Vorwurf des

Beschwerdeführers, durch die Verpflichtung zum Unterricht von zwei

Wochenlektionen Französisch ab der 5. Klasse der Primarstufe werde in sein

Recht eingegriffen, eigene Schwerpunkte zu setzen. Der Unterricht in den

jüdischen Fächern beträgt heute auf der Primarstufe 25 und auf der

Sekundarstufe 30 Wochenlektionen, derjenige in den am Lehrplan

orientierten Fächern in der Primarstufe 18 und in der Sekundarstufe 20 Wochenlektionen.

Der Unterricht in den jüdischen Fächern übersteigt damit denjenigen in den am

Lehrplan orientierten Fächern deutlich. Dieser Überhang bliebe auch noch

bestehen, wenn der Beschwerdeführer den Unterricht in jüdischen Fächern zu Gunsten

des Unterrichts in Französisch um zwei Lektionen reduzierte. Damit kann keine

Rede davon sein, dass dem Beschwerdeführer nicht mehr möglich wäre, eigene

Schwerpunkte zu setzen. Der Beschwerdegegner trug dem Gestaltungsspielraum des

Beschwerdeführers sodann hinreichend Rechnung, indem er für die Sekundarstufe

nur zwei statt der im Lehrplan vorgesehenen vier Wochenlektionen vorschrieb.

4.

4.1

Weiter

macht der Beschwerdeführer geltend, der Bildungsrat habe ihn mit Verfügung vom

1.

Dezember 2003 von der Pflicht dispensiert, Französisch zu unterrichten.

Der Beschwerdegegner habe diese Verfügung widerrufen, was unzulässig sei, weil

sich die rechtlichen Rahmenbedingungen seither nicht geändert hätten.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können

Verwaltungsakte, die ursprünglich oder nachträglich fehlerhaft sind, widerrufen

werden, wenn eine allgemeine Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse an

der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der

Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz überwiegt. Der Vertrauensschutz

überwiegt in der Regel, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives

Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in

dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und

gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die

Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt

allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage

kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten

ist (BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a [jeweils mit weiteren

Hinweisen]). Wird mit der Verfügung eine dauernde Tätigkeit geregelt, kommt dem

Umstand, dass von der Bewilligung bereits Gebrauch gemacht wurde, keine

entscheidende Bedeutung zu; wenn das öffentliche Interesse an der

rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts den Vorrang vor dem Interesse

des Bewilligungsinhabers verdient, ist ein Widerruf zulässig (BGE 120 Ib

317.

E. 3a; BGr, 9. April 2008,1C_43/2008, E. 5.4 [in BGE 134 II

142.

nicht publiziert]).

4.2

Hier liegt

der Widerruf bzw. die Anpassung einer Privatschulbewilligung und damit einer

Dauerverfügung im Streit. Der Bildungsrat erlaubte dem Beschwerdeführer

gestützt auf das damalige Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859

(UnterrichtsG, GS III S. 6 ff.) den Privatschulunterricht mit

nicht näher bezeichneten weitreichenden Ausnahmen vom damals geltenden

Lehrplan. Es kann offenbleiben, ob die damalige Regel, wonach "Anstalten,

welche an die Stelle der Volksschule treten, […] ihren Schülern einen der

Volksschule entsprechenden Unterricht gewähren" sollen (§ 271

UnterrichtsG), Raum für eine solche Ausnahme liess und die damalige Verfügung

damit erst mit Inkrafttreten des (neuen) Volksschulgesetzes vom 7. Februar

2005.

fehlerhaft wurde. Jedenfalls nach heutiger Rechtslage besteht für eine

solche Ausnahmeregel nach dem vorgängig Ausgeführten kein Raum mehr. Es ist

sodann nicht ersichtlich, inwiefern mit der Auflage, den künftigen Unterricht

anzupassen, in geschützte Rechtspositionen des Beschwerdeführers eingegriffen

würde, zumal ihm für die Anpassung seines Unterrichts eine Übergangsfrist von

mehr als einem Jahr eingeräumt wurde. Demgegenüber wiegt das öffentliche

Interesse daran, dass der Anschluss der Schüler des Beschwerdeführers an das

schweizerische Berufsausbildungssystem bzw. den jederzeitigen Übertritt in die

Volksschule sichergestellt ist, schwer. Die streitgegenständliche Anpassung der

Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht erweist sich deshalb als

zulässig.

4.3

Demnach

hat der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer zu Recht verpflichtet, künftig ab

der fünften Klasse der Primarstufe mindestens zwei Wochenlektionen Französisch

zu unterrichten. Aus den vorstehend unter 3 dargelegten Gründen besteht sodann

auch keine Veranlassung, die Pflicht zum Französischunterricht auf die

Sekundarstufe zu beschränken.

5.

Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich, es sei ihm zu

gestatten, den Französischunterricht in dem Sinn gestaffelt einzuführen, dass

er dies ab dem Schuljahr 2018/2019 nur jedes Jahr in der jeweiligen

5.

Klasse der Primarstufe tun müsse. Er macht geltend, es habe

"bildungspolitisch keinen Sinn", die Schüler nur für ein bis drei

Jahre in Französisch zu unterrichten. Dem lässt sich indes nicht folgen. Es ist

vielmehr angebracht, dass der Französischunterricht in allen Klassen eingeführt

wird, damit die Schüler der oberen Klassen wenigstens noch Grundkenntnisse des

Französischen erlernen können.

Da das Schuljahr 2017/2018 inzwischen begonnen hat, wird der

Beschwerdegegner jedoch nach Rechtskraft dieses Urteils eine neue Frist zur

Umsetzung der Auflage anzusetzen haben.

6.

6.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…