VB.2017.00211

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00211

23. August 2017Deutsch26 min

(URT.2017.19159)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 25. September 2016 fand in Hirzel die Abstimmung

betreffend das "Projekt Horgen-Hirzel 2018" bzw. den Antrag

auf Eingemeindung (Zusammenschlussvertrag) der Gemeinde Hirzel in die Gemeinde

Horgen statt.

Die Vorlage wurde mit 922 Ja- gegen

245 Neinstimmen angenommen.

Erwägungen

II.

Am 27. Oktober 2016 liessen A, D und E

Gemeindebeschwerde erheben. Sie beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der

Vertrag über die Eingemeindung der Gemeinde Hirzel in die Gemeinde Horgen für

nichtig – eventualiter für ungültig – zu erklären und der Entscheid der

Stimmberechtigten der Gemeinde Hirzel vom 25. September 2016 über Hirzels

Eingemeindung aufzuheben.

Mit Beschluss vom 15. Februar 2017 wies der

Bezirksrat Horgen das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat.

III.

A liess am 20. März 2017 beim Verwaltungsgericht

Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:

" 1. Der Beschluss des Bezirksrates vom 15. Februar 2017 sei

nichtig zu erklären.

2.

Eventualiter: Der Beschluss des Bezirksrates vom 15. Februar

2017.

sei aufzuheben.

3.

Der Vertrag über die Eingemeindung der politischen Gemeidne Hirzel

in die politische Gemeinde Horgen sei nichtig zu erklären.

4.

Eventualiter: Der Vertrag über die Eingemeindung der politischen

Gemeinde Hirzel in die politische Gemeinde Horgen sei ungültig zu erklären.

5.

Der Entscheid der Stimmberechtigten der Gemeinde Hirzel vom

25.

September 2016 über die Eingemeindung von Hirzel sei aufzuheben.

6.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer)

zu Lasten der Gegenpartei."

Der Bezirksrat Horgen verzichtete am 31. März 2017

auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Hirzel liess mit Beschwerdeantwort vom

3.

Mai 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu

Lasten von A schliessen, worauf sich Letzterer mit Eingabe vom 29. Mai

2017.

erneut äusserte. Die Gemeinde Hirzel verzichtete am 1. Juni 2017 auf

weitere Bemerkungen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines

Bezirksrats etwa über eine Gemeindebeschwerde nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in

Verbindung mit § 151 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

(GG, LS 131.1) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a und

Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c und §§ 42–44 e contrario

VRG zuständig.

1.2

Als

Stimmberechtigter der Gemeinde Hirzel ist der Beschwerdeführer zur Beschwerde

legitimiert (§ 151 Abs. 1 GG; vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.1;

Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [im Folgenden Ergänzungsband zum

GG-Kommentar], § 151 N. 4.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 92).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Sofern der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht in

verfahrensrechtlicher Hinsicht Verletzungen seines Anspruchs auf rechtliches

Gehör bzw. der Begründungspflicht seitens der Vorinstanz rügen will, ist

Folgendes festzuhalten:

2.1

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem ebenso ein

Anspruch der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung

eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen

relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen, wie die Pflicht der Behörde,

die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung

Betroffenen auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu

berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler

Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54

E. 2b mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren

Entscheid zu begründen. Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass sie sich

mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid

wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass

sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben

und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann.

In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von

denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt

(vgl. beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen; zum Ganzen

auch Lorenz Kneubühler in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],

Zürich/St. Gallen 2008 Art. 35 N. 6 und 8; ferner Gerold

Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung,

2014, Art. 29 N. 49).

2.2

Die

Vorinstanz ist vorliegend ihrer Begründungspflicht in hinreichender Weise nachgekommen:

Sie setzt sich in ihrem Entscheid mit den unter anderem seitens des Beschwerdeführers

vorgebrachten Argumenten auseinander und legt nachvollziehbar und mit

hinreichender Klarheit dar, warum sie den Beschluss vom 25. September 2016

als rechtens erachtet. Die Anfechtung des vorinstanzlichen Beschlusses war dem

Beschwerdeführer denn auch offensichtlich ohne Weiteres möglich.

2.3

erwähnen bleibt betreffend den Vorwurf, die Vorinstanz habe das Ausstandsgesuch

unter anderem des Beschwerdeführers vom 14. Februar 2017 "nicht [...]

beachtet", Folgendes: Einem Schreiben der Bezirksratskanzlei an den

Beschwerdeführer vom 27. Februar 2017 (samt Beilage) ist zu entnehmen,

dass dieses Gesuch des Beschwerdeführers erst am 16. Februar 2017 bei der

Vorinstanz einging. Am 15. Februar 2017 war jedoch der Rekursentscheid

gefällt worden. Dass diese sich im Rahmen des angefochtenen Entscheids mit

jenem Gesuch nicht befasst, kann ihr alsdann nicht vorgeworfen werden.

2.4

Der

Vorinstanz ist damit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen.

3.

3.1

3.1.1

Der Beschwerdeführer rügt im Zusammenhang mit der Beurteilung der

Gemeindebeschwerde vom 27. Oktober 2016 insbesondere eine Befangenheit des

Vorsitzenden der Vorinstanz, des Bezirksratspräsidenten F.

Zunächst beanstandet er, dass F "schon als

Statthalter im Bezirk Horgen oberster 'Aufseher' in Gemeindesachen" und

"Vorsitzender der kollegialen Rekursinstanz für Stimmrechtsbeschwerden und

für Gemeindebeschwerden" sei; zudem sei er noch Mitglied des Kantonsrats

und dort auch in der Kommission für Staat und Gemeinden. Es liege damit eine

"Ämterkumulation in allen drei Gewalten im Kanton" vor, was nicht

angehe.

Darüber hinaus sei der Bezirksratspräsident (auch) im

vorliegenden Verfahren betreffend Gemeindebeschwerde "massiv

vorbefasst". Eine gutachterliche Stellungnahme eines Rechtsprofessors für

die Interessengemeinschaft (IG) Pro Hirzel vom 9./18. Juni 2016 sei unter

anderem dem Gemeindeamt des Kantons Zürich zur Kenntnis gebracht worden, worauf

dieses mit einem Schreiben vom 11. Juli 2016 ablehnend geantwortet habe.

Dieses Schreiben wiederum sowie ein solches des stellvertretenden

Generalsekretärs der Direktion der Justiz und des Innern (JI) vom

8.

August 2016 an den Rechtsprofessor seien auch dem Bezirksrat Horgen zur

Kenntnis gebracht worden. "Mit den Schreiben von Gemeindeamt und Direktion

JI war dem Statthalter im Bezirk Horgen und den sonstigen Mitgliedern des

Bezirksrates Horgen sowie dem Gerichtsschreiber resp. Stellvertretenden

Bezirksstatthalter klar, was deren vorgesetzte Behörde in der Streitsache

Absorptionsfusion Hirzel – Horgen vom Bezirksrat erwarten." Beim Schreiben

der Direktion vom 8. August 2016 handle es sich im Übrigen "sehr wohl

um eine Weisung", sodass die Unabhängigkeit des Präsidenten des

Bezirksrats auf jeden Fall schon deswegen fragwürdig und zweifelhaft erscheine.

Schliesslich habe sich F verschiedentlich in der

Zürichsee-Zeitung zu den vormals beim Bezirksrat hängigen Verfahren des

Beschwerdeführers (und seiner früheren Mitstreiter) betreffend den

Fusionsvertrag geäussert und dadurch den Eindruck entstehen lassen, er habe

sich schon eine feste Meinung in Bezug auf den Ausgang der Gemeindebeschwerde

gebildet.

3.1.2

Der Beschwerdeführer macht mit seinen Ausführungen mithin an sich zweierlei

geltend: Einerseits – soweit er allgemein bzw. grundsätzlich (und nicht auf die

Beurteilung des konkret in Frage stehenden Verfahrens bezogen) mit der nach seinem

Dafürhalten problematischen Ämterkumulation bei F argumentiert – sind damit das

Prinzip der Gewaltenteilung respektive die Unvereinbarkeitsbestimmungen

angesprochen, andererseits – soweit er eine Befangenheit von F in Bezug auf das

konkrete Verfahren geltend macht – die Regeln über die Ausstandspflicht.

3.2

3.2.1

Die den Grundsatz der Gewaltenteilung konkretisierenden Unvereinbarkeitsbestimmungen

sollen die Übernahme eines Amts als solche verhindern, die Bestimmungen über

den Ausstand hingegen das Tätigwerden einer Person in einem bestimmten Geschäft

bzw. konkreten Einzelfall (vgl. Walter Haller in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar], Art. 43 N. 1;

ferner Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich etc. 2002,

S. 80 f.).

Vom Geltungsbereich der Ausstandsregeln nicht erfasst wird

sodann die Tätigkeit namentlich im Bereich der Rechtsetzung bzw. des Erlasses

generell-abstrakter Normen (Regina Kiener in: Kommentar VRG, § 5a

N. 13; Schindler, S. 78 ff. und 149; Art. 43 Abs. 1

Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 [KV, LS 10], und dazu Haller, Art. 43

N. 17 f.).

3.2.2

Gemäss Art. 42 KV, der die Unvereinbarkeiten regelt, dürfen die

Mitglieder des Kantonsrats, des Regierungsrats, der obersten kantonalen

Gerichte und der kantonalen Ombudsstelle nicht gleichzeitig einer anderen

dieser Behörden angehören (Abs. 1); das Gesetz kann weitere

Unvereinbarkeiten vorsehen (Abs. 2; vgl. §§ 25 ff. des Gesetzes

über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]).

Grundsätzlich dürfen Mitglieder einer Behörde nicht einer

anderen Behörde der gleichen Stufe (Kanton, Bezirk oder Gemeinde)

angehören. Sodann dürfen sie nicht Mitglied einer Behörde sein, welcher sie

durch Wahl-, Anstellungs-, Aufsichts- oder Rechtsmittelbefugnisse über- oder

untergeordnet sind (vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1105).

Hinsichtlich der Tätigkeiten als Kantonsrat und als

Bezirksratspräsident/Statthalter besteht damit keine Unvereinbarkeit (vgl.

Jaag/Rüssli, Rz. 1148).

3.3

3.3.1

Aus dem Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein

faires Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV fliesst als Teilgehalt auch

der Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf richtige Zusammensetzung der

entscheidenden Verwaltungsbehörde: Es besteht eine zum in Art. 30

Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit und

Unvoreingenommenheit des Gerichts analoge Garantie in Bezug auf

Verwaltungsbehörden (Steinmann, Art. 29 N. 34 f.; Kiener, § 5a N. 4, auch zum Folgenden; BGE 140 I

326.

E. 5.2; vgl. auch Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV und dazu

Haller, Art. 43 insbesondere N. 10 ff.).

Die Anforderungen an die Unbefangenheit von

Richterinnen und Richtern sowie Mitgliedern von Verwaltungsbehörden stimmen

jedenfalls im Kern überein, nämlich darin, dass diese Personen keine

persönlichen Interessen mit dem Ausgang des konkreten Prozesses

verbinden und sich hinsichtlich der Beurteilung des in Frage stehenden

Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben (vgl. hierzu unten 3.3.2; Markus

Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 535).

Konkretisiert wird der grundrechtliche Anspruch in

§ 5a VRG. Gemäss § 5a Abs. 1

VRG treten Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten

haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen.

Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein persönliches

Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie

bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder durch Ehe, Verlobung usw.

verbunden (lit. b) oder Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei

in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der Ausstand streitig, so

entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand

eines Mitglieds einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss

des betreffenden Mitglieds (§ 5a Abs. 2 VRG).

3.3.2

Voreingenommenheit und Befangenheit in diesem Sinn werden

nach der Rechtsprechung angenommen, wenn sich im Einzelfall anhand aller

tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umstände etwas ergibt, das sich eignet,

Misstrauen in die Unparteilichkeit des Behördenmitglieds zu erwecken. Solche

Umstände können namentlich in einem bestimmten Verhalten der betreffenden

Person begründet sein. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden einer

Partei abzustellen; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in

objektiver Weise begründet erscheinen. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die

bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit

erwecken; dass eine tatsächliche Befangenheit vorliegt, wird für die Ablehnung nicht

verlangt (BGE 134 I 238 E. 2.1 [insbesondere

Abs. 2 f.] mit zahlreichen Hinweisen; Kiener, § 5a N. 15;

Steinmann, Art. 29 N. 34 f., Art. 30 N. 16 ff.;

ferner Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 58 f.; vgl.

betreffend ein Verfahren, in welchem ein an einem angefochtenen Rekursentscheid

mitwirkender Bezirksratspräsident mit dem Vorwurf der Befangenheit konfrontiert

war, weil er sich bereits als Statthalter mit jenem Beschwerdeführer befasst

hatte – was vorliegend im Übrigen nicht der Fall ist –, VGr, 28. Mai 2015,

VB.2014.00722, [insbesondere] E. 2.3.: Die Beurteilung der Frage der

Vorbefassung ist in jedem Fall – auch wenn eine solche in gewissen

Konstellationen aufgrund der in § 9 Abs. 1 lit. a des

Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]

vorgesehenen bzw. systembedingten Doppelrolle unvermeidlich ist – unter

Berücksichtigung der genannten Kriterien auf den konkreten Einzelfall bezogen

vorzunehmen).

Das persönliche Verhalten kann den Anschein der

Befangenheit objektiv rechtfertigen, wenn sich darin eine Haltung offenbart,

welche einen unvoreingenommenen Umgang mit der Angelegenheit objektiv in Frage

stellt. Dies trifft namentlich zu, wenn eine Handlung – beispielsweise eine

Äusserung im Vorfeld oder während eines Verfahrens – vermuten lässt bzw. den

Schluss zulässt, die betroffene Justizperson habe sich hinsichtlich des

Ausgangs des Verfahrens schon eine feste Meinung gebildet (BGE 134 I 238

E. 2.1 Abs. 3 und E. 2.4, 125 I 119 E. 3a Abs. 2;

Kiener, § 5a N. 20). Die Freiheit, im Verlauf des

Verfahrens zu einer anderen als einer (vorläufig) gefassten Meinung zu gelangen,

erscheint in besonderem Mass eingeschränkt, wenn Äusserungen über den

mutmasslichen Ausgang eines Prozesses gegenüber Dritten, insbesondere der

Presse, gemacht werden, da ein "Umschwenken" in einem solchen

Fall besonders schwierig ist (BGr, 9. Januar 2006,1P.687/2005, E. 7

und insbesondere 7.1 gegen Ende; BGE 134 I 238 E. 2.4 S. 243,

115a I 180 3b; vgl. auch Kiener, Richterliche Unabhängigkeit,

S. 181 ff.; Steinmann, Art. 30 N. 18).

3.3.3

Den gemäss Beschwerdeführer unmittelbaren bzw. vornehmlichen Anlass für

sein Ausstandsbegehren vom 14. Februar 2017 gegen den

Bezirksratspräsidenten stellten dessen in der Zürichsee-Zeitung vom

31.

Januar 2017 wiedergegebene Äusserungen hinsichtlich des am

26.

Januar 2017 gefällten Entscheids betreffend einen Rekurs in

Stimmrechtssachen dar. Angesichts dessen, dass es bei den Regeln über die

Ausstandspflicht, wie dargelegt, darum geht, die Offenheit der betroffenen

Justizperson im Hinblick auf den Ausgang eines Verfahrens zu gewährleisten,

kann nicht zur Ausstandspflicht führen, wenn eine Behörde – wie vorliegend –

bereits entschieden hat und ihren Entscheid erläutert; diesfalls besteht

nämlich keine Gefahr mehr, dass sich ein Entscheidungsträger durch

entsprechende Aussagen binden könnte (vgl. Schindler, S. 132 f.).

Im Übrigen handelt es sich bei dem Verfahren, bezüglich

dessen diese Äusserungen erfolgten, wie erwähnt um den Rekurs in

Stimmrechtssachen und damit um ein anderes als das vorliegend zu beurteilende,

nämlich die auf die Urnenabstimmung bzw. den Beschluss vom 25. September

2016.

hin erhobene Gemeindebeschwerde. Auch die Äusserungen des

Bezirksratspräsidenten in den weiteren dem Verwaltungsgericht eingereichten

Zeitungsartikeln vom 26. August und 7. Dezember 2016, 15. und

20.

Januar sowie 2. Februar 2017 betreffen den Stimmrechtsrekurs

vom 16. August 2016, soweit ersichtlich jedoch nicht die Gemeindebeschwerde

vom 27. Oktober 2016. Sie lassen sodann nicht etwa auf eine grundsätzliche

Voreingenommenheit des Bezirksratspräsidenten gegen den Beschwerdeführer

persönlich bzw. die IG Pro Hirzel schliessen; vielmehr waren sie stets auf das

betreffende Rechtsmittel bezogen.

3.3.4

Zum Vorbringen des Beschwerdeführers schliesslich, der Bezirksrat habe die

Gemeindebeschwerde aufgrund der im Schreiben vom 8. August 2016 zu

erblickenden "Weisung" der JI abgewiesen, ist Folgendes zu bemerken:

Eine Weisung bzw. innerdienstliche Anordnung kann in dem

Schreiben nicht erblickt werden (vgl. dazu etwa Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 874 ff. sowie Rz. 1575;

ferner Jaag/Rüssli, Rz. 1802 – zu jenem Zeitpunkt waren ohnedies auch noch

gar keine entsprechenden Rechtsmittelverfahren beim Bezirksrat hängig).

Vielmehr handelt es sich um ein an den Autor des von der IG Pro Hirzel

eingereichten Gutachtens gerichtetes Antwortschreiben und wird darin lediglich

erwähnt, dass die eingereichten Unterlagen zur Prüfung, ob ein

aufsichtsrechtliches Einschreiten (nach § 141 GG) in den

Zusammenschlussprozess angezeigt sei, an den Bezirksrat weitergeleitet würden.

Im Übrigen wäre die Vorinstanz nach § 3 BezVG im Rahmen ihres Entscheids

über ein Rechtsmittel (selbst) an eine Weisung nicht gebunden gewesen (vgl. auch

Jaag/Rüssli, Rz. 1206), was im Übrigen implizit auch der Beschwerdeführer

einräumt.

3.3.5

Anders als im die Stimmrechtssache betreffenden Verfahren VB.2017.00076

erweist sich somit vorliegend der Vorwurf der Voreingenommenheit des

Bezirksratspräsidenten in Bezug auf das konkret in Frage stehende Verfahren als

unbegründet. Es ist nichts ersichtlich, weswegen er nicht am Rekursentscheid

hätte mitwirken dürfen.

3.4

Hinsichtlich

der übrigen Mitglieder des Bezirksrats sowie des Bezirksratsschreibers wird

lediglich pauschal die Befangenheit als Mitglieder des Spruchkörpers bzw. der

Kollegialbehörde gerügt: Mit dem Ausstandsgesuch gegen den

Bezirksratspräsidenten sei "unvermeidlich auch die Unabhängigkeit der

gesamten Kollegialbehörde in Frage gestellt". Eine solche pauschale

Ablehnung einer Kollegialbehörde ist unzulässig (Kiener, § 5a N. 42).

Im Übrigen kann auf das vorstehend Ausgeführte verwiesen

werden (3.1–3).

3.5

Zusammenfassend

wurden vorliegend die Regeln über die Ausstandspflicht nicht verletzt.

4.

Nach § 151 Abs. 1 GG kann mit der

Gemeindebeschwerde geltend gemacht werden, ein Beschluss der Gemeinde verstosse

gegen übergeordnetes Recht (Ziff. 1).

4.1

Zunächst

ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass der Beschwerdeführer auch vor

Verwaltungsgericht diverse Rügen erhebt, die sich nicht auf die materielle

Rechtmässigkeit des Beschlusses der Stimmberechtigten, sondern auf dessen

formell korrektes Zustandekommen beziehen. Er macht diverse Verletzungen der

politischen Rechte geltend. Dies hätte er jedoch allenfalls im Rahmen eines

bzw. des am 16. August 2016 erhobenen Stimmrechtsrekurses tun müssen (vgl.

Ergänzungsband zum GG-Kommentar, § 151 N. 3.1; Jaag/Rüssli,

Rz. 2911; ferner VGr, 2. September 2015, VB.2015.00354,

E. 2.2 f. mit weiterem Hinweis).

Die politischen Rechte betreffen und deshalb mit

Stimmrechtsrekurs zu erheben gewesen wären insbesondere folgende

beschwerdeführerischen Rügen: die angebliche Unzulässigkeit einer

"Konsultativabstimmung" vom 18. Mai 2014 über die Aufnahme von

Fusionsverhandlungen mit Horgen bzw. der Grundsatzabstimmung nach § 46

Abs. 3 GG an der Urne statt in der Gemeindeversammlung (Hiller, S. 128), die

angeblich unzulässigerweise unterbliebene Vernehmlassung zum Entwurf des

Fusionsvertrags, die aus Sicht des Beschwerdeführers vor der Urnenabstimmung

über die Fusion "nötig[e]" Einführung einer Bestimmung in der

Gemeindeordnung über die Vorberatung eines Geschäfts durch die

Gemeindeversammlung (vgl. § 116 Abs. 4 GG), die angeblich zu Unrecht

unterbliebene Mitsprache der Stimmberechtigten hinsichtlich fusionsbedingter,

jährlich wiederkehrender Ausgaben gemäss Art. 9 Ziff. 3 in Verbindung

mit Art. 40 GO, die sinngemäss geltend gemachten irreführenden respektive

tendenziösen und unvollständigen Angaben durch den Gemeinderat in seiner

Weisung zur Abstimmung vom 25. September 2016, der angeblich zu Unrecht

nicht durch die Gemeindeversammlung erfolgte Beschluss über Zusammensetzung und

Aufgaben der im Fusionsvertrag vorgesehenen Steuerungsgruppe und die nicht

durch die Stimmberechtigten erfolgte Wahl von deren Mitgliedern (vgl.

insbesondere Art. 5 des Zusammenschlussvertrags [ZV; www.hirzel.ch

> Politik > Amtliche Publikationen > Archiv > 25.04.2016,

Projekt Horgen Hirzel 2018 – Zusammenschlussvertrag] und in diesem Zusammenhang

auch § 152 Abs. 2 lit. d des neuen Gemeindegesetzes [nGG, www.gemeindegesetz.zh.ch

> Gesetzliche Grundlagen > Gesetz & Verordnung > Gemeindegesetz]

betreffend Übergangsbehörde).

In diesem Zusammenhang anzumerken bleibt, dass bei

Rekursen in Stimmrechtssachen jeweils die fünftägige Rekursfrist nach § 22

Abs. 1 Satz 2 VRG zu beachten ist bzw. gewesen wäre.

Die Vorinstanz ist somit auf den Rekurs im Zusammenhang

mit diesen Vorbringen zu Recht nicht eingetreten.

4.2

Des

Weiteren bringt der Beschwerdeführer vornehmlich vor, der Gemeinderat der

Beschwerdegegnerin sei nicht befugt gewesen, Fusionsverhandlungen aufzunehmen

bzw. ein Fusionsverfahren einzuleiten und durchzuführen. Sein Vorgehen sei

durch die Gemeindeordnung nicht abgedeckt gewesen, hätte dort aber einer

Grundlage bedurft. Dementsprechend wäre dafür eine – der obligatorischen

Urnenabstimmung unterstehende – Änderung der Gemeindeordnung erforderlich

gewesen (vgl. Art. 9 Ziff. 1 der Gemeindeordnung [GO; vgl. www.hirzel.ch

> Verwaltung/Werke > Rechtsgrundlagen > V4 Gemeindeordnung Einheitsgemeinde

ab 01.01.2012].).

Nicht vollends klar erscheint, ob der Beschwerdeführer in

diesem Zusammenhang einen Verstoss gegen die Gemeindeordnung bzw. gegen übergeordnetes

Recht (vgl. Ergänzungsband zum GG-Kommentar, § 151 N. 3.1) rügen will.

Dies kann vorliegend jedoch offengelassen werden, wäre ein solcher doch nicht

anzunehmen: Es bestehen keine das Vorgehen im Zusammenhang mit einer

allfälligen Fusion betreffenden Vorgaben und ist damit auch nicht vorgesehen,

dass vor der Aufnahme entsprechender Verhandlungen die Gemeindeordnung abgeändert

wird. Sodann kommt gemäss § 64 Ziff. 2 GG dem Gemeinderat bzw. der Gemeindevorsteherschaft,

der Exekutivbehörde der Gemeinde, die Besorgung der Gemeindeangelegenheiten zu,

soweit nicht eine andere Behörde oder die Gemeindeversammlung zuständig ist;

das Gemeindegesetz enthält somit eine Kompetenzvermutung zugunsten der

Gemeindevorsteherschaft (Jaag/Rüssli, Rz. 2436 ff., insbesondere

Rz. 2439; vgl. auch Tobias Jaag, KV-Kommentar, Art. 87 N. 21;

ferner Ursin Fetz, Gemeindefusion – unter besonderer Berücksichtigung des

Kantons Graubünden, Zürich 2009, S. 118 f.).

5.

Weiter bzw. insbesondere beanstandet der Beschwerdeführer

auch das Fehlen übergangsrechtlicher Regelungen im Fusionsvertrag, wie

§ 152 Abs. 2 lit. b und c nGG es ausdrücklich verlangten.

5.1

Der

Zusammenschlussvertrag bildet das zentrale rechtliche Element einer

Gemeindefusion. Er stellt eine zeitlich und sachlich beschränkte normative

Grundlage für die Übergangsordnung während des Vereinigungsverfahrens dar und

ergänzt in bestandes- und organisationsrechtlichen Belangen die

Gemeindeordnungen der Vertragsgemeinden (Ergänzungsband zum GG-Kommentar, Vorb.

§§ 2–6 N. 4; Fetz, S. 124 f. und 127 f.; vgl. auch

Regierungsratsbeschluss [RRB] Nr. 868 vom 9. September 2015,

S. 1; ferner Ueli Friederich, Gemeindefusionen – Eine Untersuchung zu

Rechtsfragen am Beispiel der neuen Berner Regelung zur "Optimierung der

Förderung von Gemeindezusammenschlüssen", ZBl 113/2014,

S. 239 ff., 256).

Das geltende Recht enthält hinsichtlich des Inhalts eines

Fusionsvertrags keine Vorgaben. Aus dessen Zweck ergibt sich, dass darin

beispielweise der Zeitplan sowie die notwendigen Schritte bis zum

"Inkrafttreten" der erweiterten Gemeinde festgelegt werden müssen.

Hierzu gehören der Beschluss über das erste Budget der erweiterten Gemeinde und

die Abnahme der Rechnungen der bisherigen Gemeinden. Weiter hat er den Übergang

der Rechte und Pflichten zu regeln (vgl. RRB Nr. 868/2015 E. 1–5

sowie Dispositiv-Ziff. I betreffend Genehmigung des dem vorliegend in

Frage stehenden offenkundig sehr ähnlichen Vertrags über den Zusammenschluss

der Politischen Gemeinden Illnau-Effretikon und Kyburg). In Bezug auf den

Inhalt kommt den Gemeinden somit ein erheblicher Entscheidungsspielraum bzw.

Autonomie zu (Fetz, S. 85 ff. und 124).

Auch das Gemeindeamt hielt in seinem Schreiben vom

11.

Juli 2016 fest, Hauptinhalt des Zusammenschlussvertrags seien

insbesondere Organisation und Umsetzung des Zusammenschlussprozesses bis zum

Inkrafttreten des Zusammenschlusses. Dieser sei vom Prinzip der

Universalsukzession geprägt. Das (geltende) kantonale Recht verlange nicht,

dass die Gemeinden ein eigentliches, differenziertes Übergangsrecht zu schaffen

hätten. Vielmehr hätten die Gemeinden gestützt auf die Gemeindeautonomie selber

zu entscheiden, welche Punkte sie im Zusammenschlussvertrag regeln wollten.

5.2

5.2.1

Die Anwendung eines noch nicht in Kraft gesetzten Erlasses (sogenannte

positive Vorwirkung) ist grundsätzlich unzulässig (BGr, 15. August 2013,

1C_179/2013, E. 3.7 Abs. 2 mit Hinweisen), und zwar auch dann, wenn

dafür eine besondere gesetzliche Grundlage besteht. Grund dafür ist, dass sie

neben dem in Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2 Abs. 1 KV

statuierten Legalitätsprinzip auch dem Grundsatz der Rechtssicherheit

widerspricht, da in der Regel nicht vorhergesehen werden kann, wann eine neue

Bestimmung in Kraft tritt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 299 ff.). Der

Regierungsrat beschloss allerdings am 29. Juni 2016 die Inkraftsetzung des

neuen Gemeindegesetzes und der Gemeindeverordnung – unter Vorbehalt der

Genehmigung Letzterer durch den Kantonsrat – auf den 1. Januar 2018 (vgl. ABl

2016-15-07 [Nr. 28], S. 37); der Kantonsrat genehmigte die

Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 am 7. November 2016

(www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte > Geschäft-Nr. 5300/2016,

Genehmigung der Gemeindeverordnung [Neuerlass]). Im Grundsatz ist die positive

Vorwirkung jedenfalls dann unzulässig, wenn sich die vorzeitige Anwendung

belastend auf die Rechtsstellung der Betroffenen auswirkt (Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 24 Rz. 29 ff.).

Der neue, noch nicht in Kraft getretene § 152

Abs. 2 nGG war im Zeitpunkt der Urnenabstimmung noch nicht anwendbar, was

auch auf den gegenwärtigen Zeitpunkt zutrifft. In Anbetracht dessen, dass keine Vorwirkung vorgesehen ist, steht nach dem Gesagten

grundsätzlich insbesondere das berechtigte Vertrauen der Beteiligten in die

Weitergeltung des geltenden Rechts einer Vorwirkung der revidierten

Vorschriften entgegen (vgl. beispielsweise auch BGE 125 II 278 E. 3c;

ferner Schreiben des Gemeindeamts vom 11. Juli 2016, S. 3).

5.2.2

Der Beschwerdeführer verkennt im Übrigen mit seiner Argumentation ohnedies

in grundlegender Weise, dass der den Zusammenschlussvertrag regelnde § 152

nGG, wie er am 1. Januar 2018 in Kraft treten soll, nichts anderes bzw.

nicht mehr verlangt, als was auch im vorliegend im Streit stehenden

Zusammenschlussvertrag geregelt ist. Betreffend die gemäss § 152

Abs. 2 lit. b nGG (entsprechend § 164 Abs. 2 lit. b

der Kantonsratsvorlage) im Zusammenschlussvertrag vorzusehende Übergangsordnung

heisst es in der Weisung des Regierungsrats vom 20. März 2013: "In

der Übergangsordnung sind die notwendigen Schritte bis zum Inkrafttreten der

neuen Gemeinde festzulegen. Dazu gehören die Abstimmung über eine neue

Gemeindeordnung, die Wahl des Gemeindevorstands, der Beschluss über das erste

Budget der neuen Gemeinde und die Abnahme der Rechnungen der bisherigen

Gemeinden" (www.kantonsrat.zh.ch > Vorlage-Nr. 4974/2013

> Vorlage 4974 Gemeindegesetz [GG] oder auch www.gemeindegesetz.zh.ch

> Gesetzliche Grundlagen > Reformverlauf > Reformverlauf Gesetz

> Gemeindegesetz mit Weisung vom 20. März 2013 – Vorlage an Kantonsrat,

je S. 193; vgl. Art. 10 ff. und Art. 22 ZV, ferner

Art. 18 ff. ZV betreffend den gemäss § 164 Abs. 2

lit. c der Kantonsratsvorlage respektive § 152 Abs. 2

lit. c nGG vorzusehenden Grundsatz der Gesamtrechtsnachfolge bzw.

Universalsukzession).

Der Auffassung, dass im vorliegenden Zusammenhang keine

massgeblichen Abweichungen zwischen geltendem und neuem Recht bestehen, ist im

Übrigen auch das Gemeindeamt.

5.3

Nach dem

Dargelegten zeigt sich, dass die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen sehr

spezifischen und detaillierten Fragestellungen ohnehin bzw. auch nach neuem

Gemeindegesetz nicht im Zusammenschlussvertrag zu regeln (gewesen) wären bzw.

weder Gegenstand eines solchen sind noch zu sein brauchen.

Der Zusammenschlussvertrag verstösst mithin insofern nicht

gegen übergeordnetes Recht.

6.

Dass der Zusammenschlussvertrag "enorme Rechtsunsicherheiten"

schaffe und aufgrund dessen eine Verletzung der Gebote der "Beachtung der

Rechtssicherheit" und des Vertrauensschutzes darstelle, wie geltend

gemacht wird, erweist sich ebenfalls als unzutreffend. Wohl und

verständlicherweise Unsicherheit zu schaffen und je nachdem Sorgen zu bereiten

vermag vielmehr die faktische Lage bzw. die mit dem geplanten Zusammenschluss

einhergehenden Unsicherheiten auf tatsächlicher Ebene. Dem ist aber mit einem

Zusammenschlussvertrag nicht beizukommen bzw. das ist nicht dessen Aufgabe.

Die Rechtslage ist mit dem Zusammenschlussvertrag

hinreichend klar bzw. geregelt; dieser enthält die erforderlichen Bestimmungen

(vgl. dazu bereits oben 5).

7.

Der Beschwerdeführer stellt sich weiter auf den

Standpunkt, der Zusammenschlussvertrag führe zu Diskriminierungen der Bewohner

Hirzels und verstosse damit gegen Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 11

Abs. 2 KV.

Das Diskriminierungsverbot untersagt die Benachteiligung

von Personen wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe aufgrund von

Merkmalen, die sie nicht frei wählen bzw. verändern können (Ulrich Häfelin et

al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. A., Zürich etc. 2016,

N. 774 f.). Der Wohnort wird, anders als der Beschwerdeführer meint,

vom Diskriminierungsmerkmal der Herkunft nicht erfasst bzw. stellt keinen

Diskriminierungstatbestand dar (vgl. Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,

S. 710 ff.). Insofern ist bereits aus diesem Grund auch keine

indirekte Diskriminierung denkbar (vgl. hierzu Müller/Schefer,

S. 695 ff.).

Selbst wenn in Hirzel, wie (lediglich) behauptet wird,

viele "nur mittelständischen oder weniger betuchte Familien und

Einzelpersonen" lebten, reichte dies sodann noch nicht, um die

Bewohnerinnen und Bewohner Hirzels zu einer – unter dem Aspekt des

Diskriminierungstatbestands der sozialen Stellung (vgl. dazu Müller/Schefer,

S. 727 f.) – besonders geschützten gesellschaftlichen Gruppe zu

machen.

Schliesslich wird ohnehin auch nicht jede mittelbare

Benachteiligung vom Diskriminierungsverbot erfasst und wäre fraglich, ob eine

Schlechterstellung, so eine solche vorliegend denn anzunehmen wäre, die

notwendige Intensität erreichte und sich nicht rechtfertigen liesse (vgl.

Müller/Schefer, S. 696 ff.).

8.

Der Beschwerdeführer hält dafür, es werde der in

Art. 5 ZV vorgesehenen Steuerungsgruppe (vgl. in diesem Zusammenhang

bereits oben 4.1 Abs. 2) respektive mit Art. 13 Abs. 1 ZV eine

"[v]erfassungsrechtliche unzulässige Gesetzgebungsdelegation" bzw. würden

Gesetzgebungsbefugnisse eingeräumt.

Der Steuerungsgruppe kommt jedoch auch gestützt auf

Art. 13 Abs. 1 Satz 2 ZV nicht etwa Gesetzgebungskompetenz zu,

sondern lediglich die Aufgabe, Erlasse der Beschwerdegegnerin zu bezeichnen,

die – neben den nach dem Zusammenschluss auf dem ganzen Gebiet der erweiterten

Gemeinde Horgen geltenden Erlassen (der Gemeinde Horgen; vgl. Art. 13

Abs. 1 Satz 1 ZV) – weitergelten sollen. Es geht dabei somit um

(bereits) geltende, im jeweils entsprechenden Verfahren ergangene Erlasse der

Beschwerdegegnerin.

9.

Der Beschwerdeführer bemängelt weiter, dass keine Garantie

für die Repräsentation von Stimmberechtigten aus Hirzel in den Behörden der

erweiterten Gemeinde Horgen bestehe; "[e]s gäbe aber diverse

Möglichkeiten, die demokratische Repräsentation der Menschen von Hirzel via

Fusionsvertrag zu verbessern".

Dass es nach Auffassung des Beschwerdeführers

Verbesserungsmöglichkeiten in Bezug auf den Zusammenschlussvertrag gäbe,

bedeutet jedoch nicht, dass dadurch ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht

vorläge.

Nur eine Einteilung in Wahlkreise würde es erlauben

sicherzustellen, dass Einwohnerinnen und Einwohner eines bestimmten Teils eines

Gemeindegebiets in Gemeindebehörden gewählt würden. Gemäss § 43

Abs. 1 Satz 1 GPR werden die Mitglieder der Organe im Gebiet des

Gemeinwesens gewählt, für das sie zuständig sind. Nach § 43 Abs. 2

GPR können Gemeinden mit Grossem Gemeinderat in ihrer Gemeindeordnung das

Gemeindegebiet in mehrere Wahlkreise aufteilen.

Die Gemeinde Horgen ist eine Versammlungsgemeinde, verfügt

also über eine ordentliche Gemeindeorganisation mit Gemeindeversammlung (vgl.

Art. 6 ff. [insbesondere auch Art. 6 Abs. 4] der

Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde [Horgen] vom 1. Januar 2014, www.horgen.ch

> Politik und Verwaltung > Verwaltung > Reglemente / Merkblätter >

Gemeindeordnung; dazu Jaag/Rüssli, Rz. 2405 ff.). Mithin verfügt sie

nicht über ein Gemeindeparlament.

Nach dem Gesagten steht es ihr damit nicht frei,

Wahlkreise zu bilden, um die nach Auffassung des Beschwerdeführers notwendige

Repräsentation von Einwohnerinnen und Einwohnern Hirzels sicherzustellen. Diese

Schwierigkeit will der Beschwerdeführer schlicht umgehen, indem er kurzerhand

fordert, es sei ein Stadtparlament zu schaffen. Dass solches den politischen

Gemeinden – und damit auch der Gemeinde Horgen – nach Art. 87 Abs. 2

KV an sich freistände (vgl. dazu Jaag, Art. 87 N. 10), vermag jedoch

nichts daran zu ändern, dass Horgen jedenfalls gegenwärtig wie erwähnt eine

Versammlungsgemeinde und damit eben keine Wahlkreise zu bilden berechtigt

ist – was auch der Beschwerdeführer letztlich einräumt. Dessen Forderung wäre

im Übrigen auf politischem Weg und nicht im Rahmen der Anfechtung des

Zusammenschlussvertrags vorzubringen.

10.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

11.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihm keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Hinsichtlich des Entschädigungsantrags der

Beschwerdegegnerin ergibt sich Folgendes: Das Gemeinwesen besitzt in der

vorliegenden Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

Doch verursachte die Prozessführung hier aufgrund der besonderen Ausgangslage

bzw. Fragestellungen und der ausführlichen Eingaben des Beschwerdeführers

besonderen Aufwand (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 51 ff.). Der Beschwerdegegnerin ist daher eine Parteientschädigung

zu Lasten des Beschwerdeführers zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…