Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00266

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2017.00266

Urteil

der 4. Kammer

vom 20. Dezember 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Alexandra Altherr Müller.

In Sachen

Gemeinderat Pfäffikon,

Beschwerdeführer,

gegen

1. A,

2. B,

Beschwerdegegner,

betreffend Kredit von Fr. 1'420'000.- für den Neubau eines

Kiosks/Bistros am Seequai,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 13. Juni 2016

genehmigte Pfäffikons Gemeindeversammlung ein "Projekt Kiosk/Bistro

am Seequai" und bewilligte hierfür einen Kredit von Fr. 1'420'000.-

(Kostengenauigkeit +/- 10 %), wobei sich der Kredit im Rahmen der

Baukostenentwicklung seit der Aufstellung des Kostenvoranschlags bis zur

Bauvollendung erhöhe und reduziere. Am 17. Juni 2016 wurde der Beschluss

der Gemeindeversammlung im Zürcher Oberländer amtlich veröffentlicht.

Erwägungen

II.

A. A erhob

gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung am 21. Juni 2016

"Stimmrechtsrekurs" beim Bezirksrat Pfäffikon. Er machte im

Wesentlichen geltend, der Verpflichtungskredit sei nicht korrekt berechnet und als

Folge davon die gemäss Gemeindeordnung vorgesehene Zuständigkeitsregelung für

die Kreditbewilligung verletzt worden. Er beantragte, die Abstimmung an der

Gemeindeversammlung sei als Konsultativabstimmung während einer Vorberatung zu

deklarieren und es solle zu einem späteren Zeitpunkt über das Projekt an der

Urne abgestimmt werden.

B. Gleichentags

erhob auch B "Stimmrechtsrekurs" beim Bezirksrat Pfäffikon. Auch er

beantragte mit ähnlicher Begründung, dass über das Projekt an der Urne

abgestimmt werde.

C. Der

Bezirksrat Pfäffikon nahm die Rechtsmittel als Rekurse in Stimmrechtssachen

sowie als Gemeindebeschwerden entgegen, vereinigte mit Beschluss vom 27. März

2017.

die beiden Rechtsmittel (Dispositiv-Ziff. I) und trat auf die Rekurse

in Stimmrechtssachen nicht ein (Dispositiv-Ziff. II). Die

Gemeindebeschwerden hiess er hingegen gut (Dispositiv-Ziff. III) und hob

den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2016 betreffend

Kreditbewilligung auf (Dispositiv-Ziff. IV). Der Gemeinderat Pfäffikon

wurde angewiesen, bei einer Neuberechnung des Verpflichtungskredits die

Liegenschaft ebenfalls miteinzurechnen und sie vom Finanzvermögen ins

Verwaltungsvermögen zu übertragen (Dispositiv-Ziff. V). Bezüglich der

Rekurse in Stimmrechtssachen erhob er keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. VI).

Die Verfahrenskosten für die Gemeindebeschwerden in der Höhe von insgesamt

Fr. 1'270.- auferlegte er schliesslich der Gemeinde Pfäffikon

(Dispositiv-Ziff. VII).

III.

Der Gemeinderat Pfäffikon führte am 24. April 2017

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen die Aufhebung

der Dispositiv-Ziff. III, IV, V und VII des Bezirksratsbeschlusses vom

27.

März 2017 sowie die Feststellung, dass er das Grundstück für den Bau

des Kiosks bzw. des Bistros am Seequai zu Recht dem Finanzvermögen zugeteilt

habe.

Der Bezirksrat Pfäffikon verwies am 10. Mai 2017 auf

die Begründung seines Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf eine

Vernehmlassung. A und B verzichteten stillschweigend auf

Beschwerdebeantwortung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden

gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über Rekurse in

Stimmrechtssachen oder Gemeindebeschwerden nach § 41 VRG in Verbindung mit

§§ 151 Abs. 2 und 151a Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom

6.

Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a sowie

c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie

§§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

1.2

Gemäss

§ 151 Abs. 1 Ingress GG können Beschlüsse der Gemeinde und des

Grossen Gemeinderats von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von denjenigen

Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, mit Gemeindebeschwerde

(an den Bezirksrat) angefochten werden. Diese erweiterte Legitimation gilt

gemäss ständiger Praxis jedenfalls für Stimmberechtigte auch beim Weiterzug

eines solchen Entscheids ans Verwaltungsgericht (vgl. Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 92 mit

Hinweisen in Fn. 309). Gleiches muss entsprechend auch bezüglich der

Legitimation einer Gemeindebehörde gelten.

Der Bezirksrat hat die Rechtsmittel – wie sich alsbald zeigen

wird (vgl. hinten 2) – jedoch zu Unrecht (auch) als Gemeindebeschwerden im Sinn

von § 151 GG anstatt (nur) als Rekurse in Stimmrechtssachen im Sinn von

§ 151a GG aufgefasst. Bezüglich der Beschwerdelegitimation greift hierfür § 151a

Abs. 1 GG in Verbindung mit § 49 und § 21a lit. c VRG,

wonach betroffene Gemeindebehörden zur Erhebung von Rechtsmitteln in

Stimmrechtssachen berechtigt sind (vgl. Bertschi, § 21a N. 18 f.).

Der Gemeinderat ist damit legitimiert, Beschwerde gegen den Beschluss des

Bezirksrats zu führen.

1.3

Weil der

Bezirksrat die Rechtsmittel auch als Gemeindebeschwerden behandelt hat, hat er

für den Weiterzug ans Verwaltungsgericht diesbezüglich eine dreissigtägige

Frist angegeben, innert welcher der Beschwerdeführer seine Beschwerde denn auch

erhoben hat. Dem Beschwerdeführer darf aus der Rechtsmittelbelehrung des Bezirksrats

indes kein Nachteil erwachsen, da er sich in guten Treuen darauf verlassen

konnte (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 10 N. 51, 53).

1.4

Bezüglich

des Antrags des Beschwerdeführers, es sei festzustellen, dass dieser das

Grundstück für den Bau des Kiosks bzw. des Bistros am Seequai zu Recht dem

Finanzvermögen zugeteilt habe, ist Folgendes festzuhalten:

Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus.

Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang

öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges

Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren

bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen

könnte; insofern sind Feststellungsbegehren subsidiär (vgl. zum Ganzen VGr,

18.

Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 1.2 mit Hinweisen).

Der Entscheid über die Frage, ob die Vorinstanz den

Gemeindeversammlungsbeschluss zu Recht wegen Verletzung der kommunalen

Zuständigkeitsordnung aufgehoben hat, bedingt eine Auseinandersetzung mit der

Frage, ob das Grundstück, auf welchem der Kiosk bzw. das Bistro gebaut werden

soll, dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuweisen ist. Insofern

bestehen keine rechtlichen Unklarheiten, welche mit einem Feststellungsbegehren

beseitigt werden müssten. Auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers

ist daher mangels schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten.

1.5

Da auch die

übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit der erwähnten

Einschränkung auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das

Verwaltungsgericht prüft auch von Amts wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei

der Vorinstanz erfüllt waren (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 57).

2.2

Gemäss

§ 151 Abs. 1 GG können mit Gemeindebeschwerde Beschlüsse der Gemeinde

oder des Grossen Gemeinderats angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes

Recht verstossen (Ziff. 1) oder offenbar über die Zwecke der Gemeinde

hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur

Folge haben oder wenn sie in ungebührlicher Weise gegen Grundsätze der

Billigkeit verstossen (Ziff. 2). Verletzungen politischer Rechte sind

indessen stets mit Rekurs bzw. Beschwerde in Stimmrechtssachen zu rügen, da dieses

Rechtsmittel das speziellere ist (vgl. VGr, 24. Juni 2009, VB.2009.00081,

E. 2.1; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 20 N. 110; Verein

Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [im Folgenden Ergänzungsband], Zürich

2011, § 151 N. 3.1).

2.3

Mit Rekurs

bzw. Beschwerde in Stimmrechtssachen kann die Verletzung der politischen Rechte

oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 151a Abs. 1

GG). Die politischen Rechte gewährleisten unter anderem das Stimm- sowie das

aktive und passive Wahlrecht, das Verfahren bei Abstimmungen und Wahlen, das

Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht, an Gemeindeversammlungen

teilzunehmen, sowie die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe.

Die Einhaltung der kommunalen Kompetenzordnung gemäss

Gemeindeordnung wird durch den Grundsatz der Gewaltenteilung geschützt. Dieser

Grundsatz sieht vor, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in

der dafür zuständigen Form zu erlassen sind (vgl. Donatsch, § 20

N. 109 ff.). Wird in diesem Zusammenhang eine Verletzung des

Stimmrechts gerügt und bezweckt, eine Abstimmung herbeizuführen, so hat dies

mit Stimmrechtsrekurs zu geschehen (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die

demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

Zürich 2000, N. 284; vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 152 N. 2.1 sowie § 151

N. 4.2.3.4; Ergänzungsband, § 151a N. 3.1; ferner BGE 105

Ia 349 E. 4b; BGr, 17. August 2004,1P.59/2004, E. 1.1; VGr,

6.

Dezember 2017, VB.2017.00530, E. 2.2 – 21. Oktober 2015,

VB.2015.00356, E. 2.1 – 2. September 2015, VB.2015.00354, E. 2.3

– 30. Juni 2010, VB.2010.00291, E. 1.4.4 [Letzteres nicht auf

www.vgrzh.ch]).

2.4

Beide

Beschwerdegegner rügen, dass der Verpflichtungskredit für den Bau des Kiosks

bzw. des Bistros am Seequai über Fr. 1'420'000.- nicht korrekt berechnet

worden sei. Sie führen dies unter anderem auf eine Verletzung von § 2 der

Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 (VGH, LS 133.1)

zurück. Gemäss dieser Bestimmung umfasst ein Verpflichtungskredit alle

Aufwendungen von der Projektierung bis zum Eintritt der Nutzung einschliesslich

der wesentlichen Eigenleistungen der Gemeinde. Darunter fällt neben den

Projektierungskosten des Ausführungsprojekts, dem Landerwerb, den gesamten

Baukosten, den Kosten für Provisionen und den für den Sachgebrauch

erforderlichen Erstausstattungen insbesondere auch die Übertragung von

Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen. Als Folge der

Nichtberücksichtigung verschiedener Aufwendungen bei der Kreditberechnung habe

die Gemeindeversammlung über die Bewilligung des Kredits entschieden. Die

Gemeindeordnung sehe bei Kreditbegehren für neue, einmalige Ausgaben von mehr

als Fr. 1'500'000.- jedoch zwingend eine Abstimmung an der Urne vor

(Art. 7 Abs. 1 Ziff. 2 der Gemeindeordnung der Gemeinde

Pfäffikon vom 10. Juni 2001 [unter www.pfaeffikon.ch]; sogenanntes Ausgaben-

oder Finanzreferendum [Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des

Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]; § 91 Ziff. 2

GG]). Weil der Verpflichtungskredit über dieser Schwelle liege, sei über das

Projekt an der Urne abzustimmen.

2.5

Die

Beschwerdegegner machen nach dem Gesagten in erster Linie einen Verstoss gegen die

kommunale Zuständigkeitsordnung bzw. die Bestimmung zum (obligatorischen) Ausgabenreferendum

geltend. Sie streben mit dieser Rüge die Durchführung einer Urnenabstimmung an.

Zwar rügen sie auch die Verletzung der Verordnung über den Gemeindehaushalt –

und damit übergeordneten kantonalen Rechts –, weshalb mit der Vorinstanz argumentiert

werden könnte, dieser inhaltliche Mangel sei im Rahmen einer Gemeindebeschwerde

vorzubringen. Die gerügte Berechnung des Verpflichtungskredits steht indes

vorliegend in unmittelbarem Zusammenhang mit der im Vordergrund stehenden Frage

einer Verletzung der politischen Rechte bzw. ist bejahendenfalls Ursache davon.

Korrekterweise ist damit der Rekurs in Stimmrechtssachen als das speziellere

Rechtsmittel zu ergreifen (die Rechtsmittel wurden von den Beschwerdegegnern

denn auch zutreffend als Stimmrechtsrekurse bezeichnet). Die Vorinstanz hätte

damit auf die Rekurse in Stimmrechtssachen eintreten müssen. Wie sich aus den

folgenden Erwägungen ergibt, hat dies im Ergebnis jedoch keinen entscheidenden

Einfluss. Dem Beschwerdeführer sind dadurch – abgesehen von der Kostenauflage –

keine Nachteile erwachsen.

3.

3.1

Richtet

sich die Stimmrechtsbeschwerde gegen eine Vorbereitungshandlung für eine Wahl

oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort gerügt

werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate

zugewartet werden (BGr, 20. Dezember 2010,1C_127/2010 und

1C_491/2010, E. 3.1; BGE 121 I 1

E. 3b, 118 Ia 271 E. 1d, 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 10. Februar

2010, VB.2009.00590, E. 3.2). Damit soll – wenn immer möglich – verhindert

werden, dass eine Abstimmung kassiert werden muss. Dass Mängel im Vorfeld von

Wahlen oder Abstimmungen gerügt werden müssen, ergibt sich überdies aus dem

Grundsatz von Treu und Glauben. Nach Art. 5 Abs. 3 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gilt dieser

Rechtsgrundsatz nicht nur für staatliche Organe, sondern auch für

Privatpersonen bezüglich ihres Verhaltens gegenüber dem Staat. Als

Stimmbürgerin oder Stimmbürger soll man nicht zuerst den Ausgang der Abstimmung

abwarten und dann gegen die Unregelmässigkeiten vorgehen können, wenn das

Abstimmungsresultat nicht den eigenen Erwartungen entspricht (BGE 118 Ia

271.

E. 1d; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990,

S. 324, mit Hinweisen auf die ältere Literatur und langjährige

bundesgerichtliche Rechtsprechung).

Versäumt es die stimmberechtigte Person, den Mangel

unverzüglich zu rügen, obwohl ein sofortiges Handeln nach den Verhältnissen

geboten und zumutbar war, so verwirkt sie ihr Recht zur Anfechtung des

Abstimmungsergebnisses. Vom Grundsatz, dass gegen Vorbereitungshandlungen

sofort nach deren Anordnung innert der Rechtsmittelfrist Rekurs in

Stimmrechtssachen erhoben werden muss, ist nur abzuweichen, "wenn die

Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft […] oder wenn spezielle Gründe

sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen" (BGE 110 Ia 176

E. 2a; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2).

3.2

Die

gleichen Grundsätze gelten auch, wenn beanstandet wird, im Rahmen

einer Gemeindeversammlung seien Vorschriften über die politischen Rechte der

Stimmberechtigten oder ihre Ausübung verletzt worden. Eine Person, die an der

Versammlung teilgenommen hat, kann Rekurs in Stimmrechtssachen nur dann

erheben, wenn sie die Verletzung schon in der Versammlung gerügt hat (§ 151a

Abs. 2 GG; Ergänzungsband, § 151a N. 5.1). Die Pflicht

zur sofortigen Rüge bezieht sich insbesondere auf Verfahrensfehler wie die

Unterdrückung von Voten und Anträgen, Unklarheiten oder andere Fehler im Abstimmungsverfahren

(Ergänzungsband, § 151a N. 5.2). Das

Erfordernis soll der raschen Klarstellung der Förmlichkeiten dienen, eine

allfällige Korrektur des Verfahrens ermöglichen und damit zur Vermeidung einer allfälligen

Wiederholung der Gemeindeversammlung beitragen. Unterlassen Stimmberechtigte

eine Beanstandung, obwohl eine entsprechende Intervention nach den Umständen

als zumutbar erscheint, so können sie sich in der Folge nach Treu und Glauben nicht

mehr darauf berufen, dass die Abstimmung oder Wahl nicht richtig zustande gekommen

ist (BGr, 22. Januar 2007,1P.750/2006, E. 2.2; Hangartner/Kley, N. 2706,

mit weiteren Hinweisen). Eine Ausnahme von der Pflicht sofortiger Rüge besteht

dann, wenn eine Person einen Verfahrensfehler trotz Anwendung gebührender

Sorgfalt nicht (leicht) erkennen konnte (Ergänzungsband, § 151a GG

N. 5.3).

3.3

Die Anordnung

einer Gemeindeversammlungsabstimmung durch den Gemeinderat (anstatt einer Vorberatung

für die anschliessende Urnenabstimmung; vgl. Art. 7 Abs. 2

Gemeindeordnung) gehört nicht zu den Mängeln bei der Vorbereitung einer

Gemeindeversammlung, die sofort zu rügen sind. Die politischen Rechte der

Stimmbürger werden nicht etwa durch den traktandierenden Gemeinderat verletzt,

sondern erst durch die Gemeindeversammlung, welche im Fall einer Annahme der

Vorlage eine Urnenabstimmung vereitelt. Ob eine Verletzung der Bestimmung zum Ausgabenreferendum

durch die Gemeindeversammlung erfolgen wird, kann vor der Versammlung denn auch

nicht abschliessend beurteilt werden (ein Verpflichtungskredit kann

beispielsweise an der Gemeindeversammlung noch gekürzt werden). Entsprechend

haben Stimmbürger nicht schon vor der Versammlung ein Rechtsmittel gegen eine

(allfällige) Verletzung des Rechts auf eine Urnenabstimmung zu ergreifen.

3.4

Das

Unterlassen einer Urnenabstimmung gehört auch nicht zu den Mängeln bei der

Durchführung der Gemeindeversammlung, die während dieser zu rügen sind. Die

Pflicht zur sofortigen Rüge bezieht sich auf Vorschriften, welche die politischen

Rechte der Stimmbürger an der Gemeindeversammlung gewährleisten (beispielsweise

das Antragsrecht [§ 46a GG] oder das Äusserungsrecht der Stimmberechtigten

[§ 46d Abs. 1 GG]). Das Ausgabenreferendum gewährleistet demgegenüber

die Durchführung einer Urnenabstimmung zur Erhöhung der politischen

Legitimation einer Ausgabe von finanzieller Bedeutung (vgl.

auch § 107 Abs. 3 des am 1. Januar 2018 in Kraft tretenden

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 31.1]; Tobias Jaag in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007,

Art. 86 N. 19 ff.). Bei der Vereitelung einer Urnenabstimmung

durch die Gemeindeversammlung werden folglich die politischen Rechte der

Urnengänger verletzt und nicht diejenigen der Gemeindeversammlungsteilnehmer

(auch wenn theoretisch dieselbe Organzusammensetzung besteht). Entsprechend

muss jeder Stimmbürger und jede Stimmbürgerin in der Eigenschaft als

Urnengänger bzw. Urnengängerin unabhängig von einer Teilnahme an der

Gemeindeversammlung die Verletzung des Referendumsrechts geltend machen können.

Dies spricht gegen eine Anwendung des Rügeerfordernisses gemäss § 151a

Abs. 2 GG in solchen Konstellationen.

3.5

Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass das Rügeerfordernis vorliegend kein Hindernis für

Rekurse in Stimmrechtssachen bildete.

4.

4.1

Es bleibt

zu prüfen, ob die Beschwerdegegner die fünftägige Rekursfrist für Rechtsmittel

in Stimmrechtssachen eingehalten haben (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG).

Die fragliche Gemeindeversammlung fand am 13. Juni 2016

statt. Am 17. Juni 2016 wurde der Beschluss der Gemeindeversammlung im

Zürcher Oberländer amtlich veröffentlicht. Die Beschwerdegegner erhoben je am

21.

Juni 2016 Rekurse in Stimmrechtssachen an den Bezirksrat Pfäffikon. Massgeblich

ist demnach, ob für die Beschwerdegegner die Rechtsmittelfrist schon am

13.

Juni 2016 mit Kenntnisnahme des Beschlusses an der Gemeindeversammlung

oder erst am 17. Juni 2016 mit der amtlichen Veröffentlichung zu laufen

begonnen hat.

4.2

Die auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist in

Stimmrechtssachen beginnt gemäss Kaskadenordnung in § 22 Abs. 2 VRG am

Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts zu laufen, bei Fehlen einer

solchen Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Anordnung;

fehlt es auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf nach

der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung.

Der Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnisnahme des Beschlusses

der Gemeindeversammlung gilt folglich lediglich bei Fehlen einer

rechtsgenügenden Mitteilung sowie einer amtlichen Veröffentlichung als

fristauslösend (VGr, 21. Oktober 2015, VB.2015.00356, E. 2.2.1; Alain

Griffel, VRG-Kommentar, § 22 N. 14 und 20). Eine Mitteilung des

Beschlusses der Gemeindeversammlung, das heisst eine rechtsgenügende Zustellung

an die einzelnen Adressaten erfolgte vorliegend nicht (vgl. Griffel, § 22

N. 16). Doch wurde der Beschluss offiziell publiziert. Die fünftägige

Rekursfrist fing deshalb am 18. Juni 2016 – und nicht etwa am 13. Juni

2016.

– zu laufen an und wurde demnach mit den Eingaben vom 21. Juni 2016

gewahrt (vgl. § 68a GG).

5.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die

Vorinstanz auf die Rekurse der Beschwerdegegner in Stimmrechtssachen hätte

eintreten müssen. Da sie die von den Beschwerdegegnern vorgebrachten Rügen jedoch

materiell im Rahmen der Gemeindebeschwerden behandelt hat, kann von einer

Rückweisung der Sache abgesehen werden.

6.

6.1

Gemäss

§ 2 VGH umfasst ein Verpflichtungskredit alle Aufwendungen von der

Projektierung bis zum Eintritt der Nutzung einschliesslich der wesentlichen

Eigenleistungen der Gemeinde. Darunter fällt unter anderem auch die Übertragung

von Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen.

6.2

Das

Gemeindevermögen setzt sich aus Verwaltungsvermögen, Finanzvermögen und – den

hier nicht weiter relevanten – Sachen im Gemeingebrauch zusammen (Tobias Jaag/ Markus

Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich

etc. 2012, Rz. 2703).

Zum Verwaltungsvermögen gehören diejenigen Werte, die den

Behörden oder einem beschränkten Kreis privater Benutzer (als Betriebs- oder

Anstaltsvermögen) durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung der öffentlichen

Aufgabe dienen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 14; Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/ St. Gallen

2010, Rz. 2205; vgl. § 11 Abs. 3 des Finanzhaushaltsgesetzes vom

2.

September 1979 [FHG, GS IV 193 ff.]; gemäss § 165 GG gelten

für den Finanzhaushalt der Gemeinden bis zum Erlass einer neuen gesetzlichen

Regelung weiterhin ausgewählte Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes). Es

ist nicht ohne Weiteres verwert- und pfändbar (Art. 7 ff. des

Bundesgesetzes 4. Dezember 1947 über die Schuldbetreibung gegen Gemeinden

und andere Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechs vom [SR 282.11]).

Das Finanzvermögen umfasst demgegenüber diejenigen

Vermögenswerte, welche das Gemeinwesen ihres Geldwerts wegen besitzt und die es

nicht unmittelbar zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben benötigt (VGr,

27.

Juli 2016, VB.2016.154, E. 3.2 f. auch zum Folgenden und

nächsten Absatz; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 48 Rz. 12). Es besteht

aus Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung

veräussert, ge- und verpfändet werden können (§ 11 Abs. 2 FHG).

Zum Grundeigentum des

Finanzvermögens gehören unüberbaute Liegenschaften, welche Landreserven der

Gemeinde darstellen, sowie überbaute, jederzeit veräusserbare Liegenschaften wie

Wohnungsbauten, Angestellten- und Lehrerwohnhäuser usw. Im Zweifelsfall ist

entscheidend, ob der Vermögenswert in seinem Schwerpunkt der Erfüllung einer

öffentlichen Aufgabe dient oder tatsächlich eine Kapitalanlage darstellt (vgl.

Direktion der Justiz und des Innern, Kreisschreiben über den Gemeindehaushalt

vom 10. Oktober 1984, Stand 1. Oktober 2013, § 41 Abs. 2, www.gaz.zh.ch).

Ob ein Grundstück dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen

ist, bestimmt sich in diesem Sinn danach, ob für die Gemeinde das Anlageziel

oder die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht. Anschaffungen

für das Finanzvermögen dienen der Kapitalanlage und sind daher in der Regel

keine Ausgaben, die der Bewilligung durch die Stimmberechtigten unterliegen

(Jaag/Rüssli, Rz. 2704). Die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe gilt hingegen als Ausgabe (§ 16 Abs. 2

FHG).

6.3

Der

Beschwerdeführer hat das Land für den Bau des Kiosks/Bistros am Seequai dem

Finanzvermögen zugeteilt mit dem Argument, der Vermögenswert diene nicht der

Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Die Gemeinde plane auf dem Grundstück in

der Kernzone den Bau eines Gastronomiebetriebs, welcher anschliessend

verpachtet werden solle. Es sei nicht beabsichtigt, dass die Gemeinde den Kiosk

bzw. das Bistro selber betreibe. Mit dem Bau des Kiosks/Bistros werde deshalb

keine öffentliche Aufgabe übernommen, auch wenn die Gemeinde dem Pächter

betriebliche Vorgaben machen wolle und das Projekt einem Wunsch der Bevölkerung

entspreche. Der Gemeinde stehe "in der Definition und in der Zuteilung

[des Finanzvermögens] ein Ermessenspielraum" zu, welcher durch die Gemeindeautonomie

geschützt sei. Folglich hat der Gemeinderat den Wert des Baulands – wie in den

Unterlagen zur Gemeindeversammlung transparent dargelegt – nicht in den

Verpflichtungskredit miteingerechnet.

6.4

Eine

Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen

nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit

einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass

oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden

Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts

betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem

ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (zum

Ganzen BGE 141 I 36 E. 5.3). Ein geschützter Autonomiebereich kann

nach der Rechtsprechung auch bei der Anwendung kantonalen Rechts bestehen, wenn

dieses der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt und

der bestehende Spielraum "gemeindefreiheitsbezogen", das heisst, auch

auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in den

jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist (BGE 118 Ia E. 3a und

d f.).

6.5

Die

Aufgaben einer Gemeinde sind im kantonalen Recht nicht abschliessend

aufgezählt. Die politischen Gemeinden sind deshalb befugt, freiwillig zusätzliche

Aufgaben zu übernehmen, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten

handelt, um welche sich Kanton oder Bund nicht umfassend kümmern (Jaag/Rüssli, Rz. 2635).

Voraussetzung ist, dass die Aufgabenerfüllung auf einer vom zuständigen Gemeindeorgan

erlassenen hinreichenden Rechtsgrundlage beruht; in Betracht fallen neben

generell-abstrakten Normen, auch – wie vorliegend – Ausgabenbeschlüsse (Peter

Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt

Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 48, N. 578 ff.).

Die Übernahme einer solchen freiwilligen Aufgabe fällt in den

autonomen Wirkungsbereich einer Gemeinde (vgl. BGE 100 Ia 287 E. 2 zur Regelung

des Betriebs und der Benützung der von der Gemeinde errichteten Anstalten).

Keine Autonomie besteht hingegen bezüglich des Entscheids, ob ein Vermögenswert

zum Finanzvermögen oder zum Verwaltungsvermögen zu zählen ist. Zwar steht der

Gemeinde dabei durchaus ein gewisser Entscheidungsspielraum zu. Dieser

Spielraum ist jedoch keineswegs "gemeindefreiheitsbezogen". Das

heisst, es geht nicht darum, auf besondere lokale Bedürfnisse Rücksicht zu

nehmen, sondern unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu

eruieren, ob ein Vermögenswert schwerpunktmässig der Erfüllung einer öffentlichen

Aufgabe dient oder vielmehr eine Kapitalanlage darstellt. Steht fest, dass ein

Vermögenswert der Besorgung einer öffentlichen Aufgabe dient, gehört er

folglich zum Verwaltungsvermögen; stellt er eine Kapitalanlage dar, handelt es

sich um Finanzvermögen. Die Gemeinde ist mit anderen Worten autonom im

Entscheid, einen Vermögenswert als Kapitalanlage zu verwenden oder ihn für die

Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe einzusetzen. Die sich daraus ergebende

Klassifizierung als Finanz- oder Verwaltungsvermögen ist hingegen nicht mehr

durch die Gemeindeautonomie geschützt. Die Einordnung kann deshalb von den

Rechtsmittelinstanzen mit voller Kognition überprüft werden (vgl. Donatsch,

§ 20 N. 62 f.)

6.6

Wie aus

den Ausführungen zum Projekt geschlossen werden kann, sollen mit dem Bau des

Kiosks/Bistros "[i]n erster Line die Bedürfnisse der Pfäffiker

Bevölkerung" abgedeckt werden. Um dies zu gewährleisten, werde in Kauf

genommen, dass die "Investition […] nur bescheiden verzinst" werde.

Weiter ist den Unterlagen zur Gemeindeversammlung zu entnehmen, dass es nicht

sein könne, "dass der Betrieb nur bei gutem Wetter geöffnet ist, wenn

ohnehin schon sehr viele – auch auswärtige – Besucher/innen sich am Seequai

aufhalten. Deshalb muss ein Ganzjahresbetrieb gewährleistet sein. Aus den

Rückmeldungen der Bevölkerung schliesst der Gemeinderat auch, dass kein 'Schnellimbiss'

gewünscht wird." Es solle "ein verhältnismässig einfaches, aber

qualitativ gutes Angebot bereitstehen". Dem Businessplan eines zu Rate

gezogenen Beratungsunternehmens könne zudem entnommen werden, dass eine Abgabe

der bebaubaren Fläche im Baurecht nicht realistisch sei. Auf der Basis des gemeinderätlichen

Projekts lasse sich gemäss Berechnung dieses Unternehmens kein Gastrobetrieb

mit der Investition von Fr. 1'420'000.- rentabel bewirtschaften.

6.7

Damit

dient das Bauland primär nicht einem Anlageinteresse, sondern der Wahrnehmung

der Interessen der Pfäffiker Bevölkerung. Zwar muss beim Finanzvermögen die

Anlagestrategie nicht zwingend auf eine Gewinnmaximierung hinauslaufen. Eine

Gemeinde darf bei der Anlage ihres Finanzvermögens durchaus auch die Interessen

ihrer Bevölkerung oder beispielsweise ethische oder ökologische Aspekte

berücksichtigen. Tätigt sie indes Investitionen für eine bestimmte Nutzung

eines Grundstücks – hier für den Bau des Kiosks/Bistros – und dient dieses in

der Folge durch die Modalitäten der Verpachtung nicht mehr blossen

Anlagezwecken, so begründet der Ausgabenbeschluss eine öffentliche Aufgabe der

Gemeinde (siehe vorn 6.5). Die Argumentation des Beschwerdeführers, es sei

Aufgabe der Behörden, sich für die Attraktivität einer Gemeinde zu engagieren,

und es käme niemandem in den Sinn, bei einem diesbezüglichen Engagement der

Gemeindebehörde von der Übernahme einer Gemeindeaufgabe zu sprechen, geht fehl.

Die Förderung der Attraktivität einer Gemeinde beispielsweise durch Errichtung

und Betrieb kommunaler Einrichtungen wie Parkhäusern, Hallen- oder

Schwimmbädern ist durchaus eine öffentliche Aufgabe (vgl. Jaag/Rüssli, Rz. 2637).

Bei Investitionen von über Fr. 1'420'000.- kann auch nicht mehr lediglich

von einem "Engagement" der Gemeinde gesprochen werden. Allein daraus,

dass die Gemeinde nicht auch Betreiberin des Kiosks/Bistros ist, kann noch

nicht geschlossen werden, der Bau diene nicht der Erfüllung einer öffentlichen

Aufgabe.

6.8

Wie die

Vorinstanz damit zu Recht geschlossen hat, ist das Baugrundstück, auf welchem

der Kiosk bzw. das Bistro gebaut werden soll, dem Verwaltungsvermögen

zuzurechnen.

7.

7.1

Nach dem

Gesagten muss der Verpflichtungskredit für das Vorhaben gemäss § 2 VGH die

Kosten der Übertragung des Grundstücks vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen

umfassen. Da der Verpflichtungskredit damit klarerweise über Fr. 1'500'000.-

zu liegen kommt, muss darüber eine Urnenabstimmung durchgeführt werden

(Art. 7 Abs. 1 Ziff. 2 der Gemeindeordnung). Die Vorinstanz hat folglich

den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2016 zu Recht aufgehoben

und die Gemeinde angewiesen, bei der Neuberechnung des Verpflichtungskredits

das Grundstück bzw. die Übertragung des Grundstücks vom Finanz- ins

Verwaltungsvermögen ebenfalls miteinzurechnen.

7.2

Die

Beschwerde ist damit in diesem Punkt abzuweisen.

8.

8.1

Die Vorinstanz auferlegt der Gemeinde

Kosten, soweit sie die Rechtsmittel der Beschwerdegegner als Gemeindebeschwerden

entgegengenommen hat. Verfahren betreffend eine Gemeindebeschwerde sind

grundsätzlich kostenpflichtig (VGr, 23. Januar

2013, VB.2012.00665, E. 3 mit Hinweisen). Da es sich wie dargelegt jedoch

um Rekurse in Stimmrechtssachen handelt, hätten keine Verfahrenskosten

auferlegt werden dürfen (§ 13 Abs. 4 VRG). In diesem Punkt ist die

Beschwerde gutzuheissen.

9.

Zusammenfassend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,

soweit darauf eingetreten wird, und sind in Abänderung der Dispositiv-Ziff. VII

des vorinstanzlichen Entscheids die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens auf

die Staatskasse zu nehmen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

10.

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4

VRG werden in Stimmrechtssachen grundsätzlich keine Verfahrenskosten erhoben.

Diese sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. In Abänderung

der Dispositiv-Ziff. VII im Beschluss des Bezirksrats Pfäffikon vom

27.

März 2017 werden die Verfahrenskosten auf die Staatskasse genommen. Im

Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellkosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden.

Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.

Mitteilung an…