VB.2017.00293

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00293

31. Januar 2018Deutsch9 min

(URT.2018.19591)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 6. Juni 2016 unterstellte das Amt

für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich (AWA) den Betrieb der Bäckerei A

den Sondervorschriften des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG,

SR 822.11) für industrielle Betriebe.

Erwägungen

II.

Die Volkswirtschaftsdirektion wies einen dagegen erhobenen

Rekurs mit Verfügung vom 22. März 2017 ab (Dispositiv-Ziff. I),

auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'020.- der Bäckerei A

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine

Parteientschädigungen zu.

III.

Die Bäckerei A liess am 8. Mai 2017 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien

der Rekursentscheid sowie die Ausgangsverfügung aufzuheben, eventualiter sei

die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die

Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 29. Mai 2017 unter Verweis auf

die Begründung ihrer Verfügung auf eine Vernehmlassung; das AWA schloss mit

Beschwerdeantwort vom 13. Juni 2017 auf Abweisung des Rechtsmittels, soweit

darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über

Anordnungen eines Amts etwa auf dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes nach

§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b

Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin rügt, die Beschwerdegegnerin habe die Begründungspflicht

verletzt.

2.2

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter anderem

ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung

eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen

relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die

(Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und

in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,

2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b,

124.

I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren

Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit

allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst

sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben

und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.

In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von

denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt

(BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).

2.3

Die

Begründung der Ausgangsverfügung besteht aus einem Satz und lautet: "Bei

obiger Betriebsart [Bäckerei/Konditorei/Confiserie/Traiteurie/Anschlag] wird

die Arbeitsweise durch serienmässige Verrichtung bestimmt und werden wenigstens

sechs Arbeitnehmer beschäftigt."

Entgegen der Ansicht der Vorinstanz hat der

Beschwerdegegner die Begründungspflicht damit offenkundig verletzt. Aus obigem

Satz geht weder hervor, weshalb beim Betrieb der Beschwerdeführerin von einer

serienmässigen Verrichtung auszugehen sei, noch, wie der Beschwerdegegner zum

Schluss komme, es seien im Sinn von Art. 5 Abs. 2 lit. a ArG

mindestens sechs Arbeitnehmende mit derartiger Herstellung, Verarbeitung oder

Behandlung von Gütern beschäftigt. Dass der Beschwerdeführerin vorgängig ein

Fragebogen zugestellt worden war und während der Besichtigung die Gründe für

eine Unterstellung erläutert worden sein sollen, entbindet den Beschwerdegegner

selbstredend nicht davon, die wesentlichen Entscheidgründe in der

Unterstellungsverfügung darzulegen. Es liegt sodann auch kein Fall vor, bei dem

nach § 10a VRG auf eine Begründung verzichtet werden könnte, und es

handelt sich nicht um eine schematische Rechtsanwendung, bei der geringere

Anforderungen an die Begründungsdichte gälten (vgl. hierzu Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 10 N. 26).

Der Beschwerdegegner hat damit die Begründungspflicht

verletzt. Ob diese Verletzung als durch den Rekursentscheid geheilt betrachtet

werden könnte, braucht nicht näher geprüft zu werden, weil Rekursentscheid und

Ausgangsverfügung – wie sich sogleich zeigt – schon aus anderen Gründen

aufzuheben sind.

3.

3.1

Streitgegenstand

bildet die Frage, ob es sich beim Betrieb der Beschwerdeführerin um einen

industriellen im Sinn des Arbeitsgesetzes handle. Als industrieller Betrieb

gilt unter anderem einer mit fester Anlage von dauerndem Charakter für die

Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern, sofern die Arbeitsweise

oder die Arbeitsorganisation durch Maschinen oder andere technische

Einrichtungen oder durch serienmässige Verrichtungen bestimmt werden und für

die Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern wenigstens sechs

Arbeitnehmende beschäftigt werden (Art. 5 Abs. 2 Ingress und

lit. a ArG). Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, dass es sich bei der

Beschwerdeführerin um einen solchen Betrieb handelt, während Letztere sowohl

das Vorliegen einer serienmässigen Produktion als auch die Beschäftigung

wenigstens sechs zu berücksichtigender Arbeitnehmender bestreitet.

3.2

Nach

§ 7 Abs. 1 VRG untersucht die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen.

Dabei hat sie sämtliche Sachverhaltsabklärungen zu belegen; es besteht insofern

eine behördliche Dokumentations- und Aktenführungspflicht, wovon einzig jene

Aktenstücke ausgenommen sind, die lediglich für den internen Gebrauch bestimmt

sind und keinen Einfluss auf die Entscheidfindung und Sachverhaltsfeststellung

haben (BGE 130 II 473 E. 4 mit zahlreichen Hinweisen; Plüss, § 7

N. 40; Alain Griffel, VRG-Kommentar, § 26a N. 7).

Vorliegend fand am

26.

April 2016 eine Betriebsbesichtigung statt, deren Ergebnis in ein

Formular mit der Bezeichnung "Erhebung zur Unterstellung gemäss

Art. 5 Arbeitsgesetz (ArG)" eingetragen wurde. Diesem lässt sich zwar

entnehmen, dass der zuständige Sachbearbeiter der Auffassung sei, beim Betrieb

der Beschwerdeführerin handle es sich um einen industriellen, nicht hingegen,

aus welchen Gründen er zu diesem Schluss komme. Zwar werden einige Tätigkeiten

stichwortartig aufgeführt, die nach Auffassung des Sachbearbeiters als

serienmässige Produktion zu qualifizieren sind; dem Formular lässt sich aber

weder eine Beschreibung dieser Tätigkeiten noch die Anzahl dergestalt

beschäftigter Arbeitnehmender entnehmen. Das Gleiche gilt für im

Rekursverfahren eingereichte Fotografien, aus welchen zwar hervorgeht, dass die

Produktion mit Hilfe von Maschinen erfolge, jedoch nicht, inwiefern die

Produktion gemessen an sämtlichen Arbeitsschritten als serienmässig bzw. durch

Maschinen bestimmt zu qualifizieren sei und dabei mindestens sechs

Arbeitnehmende mitwirkten.

Der Beschwerdegegner hat

den Sachverhalt damit ungenügend abgeklärt bzw. seine Abklärungen ungenügend

dokumentiert. Auf der Grundlage der vorhandenen Akten lässt sich die Frage, ob der

Betrieb der Beschwerdeführerin als industrieller zu qualifizieren sei, nicht

schlüssig beantworten. Die Angelegenheit ist deshalb zur ergänzenden

Sachverhaltsabklärung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dieser ist

gehalten, die Betriebsabläufe bei der Beschwerdeführerin derart zu

dokumentieren, dass sich die für und gegen eine Unterstellung sprechenden

Umstände aufgrund der Akten nachvollziehen lassen; dabei trifft die

Beschwerdeführerin eine Mitwirkungspflicht (Art. 45 ArG und § 7

Abs. 2 VRG). Zum Ergebnis der Sachverhaltsabklärungen ist der

Beschwerdeführerin in geeigneter Form rechtliches Gehör zu gewähren.

Weiter ist der

Beschwerdegegner im Hinblick auf das weitere Verfahren darauf hinzuweisen, dass

er über die Abklärungen bei der Beschwerdeführerin ein Aktendossier zu führen

hat, das bei einem allfälligen Rekurs bei der Rekursbehörde einzureichen ist

(vgl. § 26a Abs. 1 VRG); der

Umstand, dass ein Teil der Akten bereits von der rekurrierenden Partei

eingereicht wurde, entbindet die Behörde nicht davon, ein vollständiges

Aktendossier einzureichen (vgl. auch Griffel, § 26a N. 5 f.).

3.3

Anzumerken

bleibt sodann Folgendes: Der Beschwerdegegner vertritt die Auffassung, beim

oben unter 3.2 Abs. 2 beschriebenen Formular handle es sich um ein

verwaltungsinternes Aktenstück, in das keine Akteneinsicht gewährt werden

müsse. Das ist unzutreffend. Das genannte Formular dient der

Sachverhaltsfeststellung; die darin enthaltenen Erkenntnisse bilden Grundlage

der späteren Unterstellungsverfügung. Damit fällt dieses Dokument unter die

Aktenführungspflicht des Beschwerdegegners. Für solche Akten steht der

Beschwerdeführerin zudem ein Akteneinsichtsrecht zu (§ 8 Abs. 1 VRG;

Griffel, § 8 N. 12).

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III im Rekursentscheid sowie die

Ausgangsverfügung sind aufzuheben, und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen

an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem

Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.

mit Hinweisen; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 64 N. 5). Da die

Angelegenheit direkt an den Beschwerdegegner zurückgewiesen wird, gilt die

Beschwerdeführerin auch im Rekursverfahren als obsiegend. In Abänderung von

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II im Rekursentscheid sind die Kosten des

Rekursverfahrens deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2

VRG).

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren

(BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler

Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Nicolas von Werdt in:

Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015,

Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 6). Sie sind daher vor

Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I und III in

der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 22. März 2017 sowie die

Verfügung des Beschwerdegegners vom 6. Juni 2016 aufgehoben. Die

Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner

zurückgewiesen.

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II in der Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion vom 22. März 2017 werden die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 3'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-

zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…