VB.2017.00350

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00350

15. Februar 2018Deutsch24 min

(URT.2018.19636)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Mit

Verfügung vom 30. Juli 2009 erteilte der Kantonsarzt im Namen der

Gesundheitsdirektion der A GmbH eine bis 31. Juli 2019 befristete

Bewilligung zum Betrieb einer Spitex-Institution.

B. Am

21. März 2011 verfügte der Kantonsärztliche Dienst, dass die der A GmbH

erteilte Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution per sofort gelöscht

werde, weil ein Augenschein vor Ort ergeben habe, dass die Institution nicht

mehr tätig sei und offenbar auch nicht mehr über eine pflegefachverantwortliche

Person verfüge. Nachdem im Verlauf des anschliessenden Rekursverfahrens eine

neue pflegefachverantwortliche Person benannt worden war, wiederrief der

Kantonsärztliche Dienst mit Verfügung vom 6. Juni 2011 den Entscheid vom

21. März 2011. Das Rekursverfahren wurde in der Folge als gegenstandslos

geworden abgeschrieben.

C. Mit

Verfügung vom 7. November 2016 erteilte der Kantonsärztliche Dienst der A GmbH

die Bewilligung zum Betrieb der A Pflegewohnung mit einer Gesamtbettenzahl

von 11 Betten, mit gesamtverantwortlicher Leitung durch B (Verwaltung) und

C (Pflege) sowie Dr. med. D als verantwortlichem ärztlichem Leiter.

D. Am

2. Februar 2017 führte der Bezirksrat eine unangemeldete Inspektion der

von der A GmbH betriebenen Pflegewohnung durch. In der Folge beantragte

der Bezirksrat am 6. Februar 2017 der Gesundheitsdirektion, der A GmbH

gestützt auf die festgestellten Mängel die Betriebsbewilligung für die

Pflegewohnung und die Spitex-Institution zu entziehen und die Einreichung einer

Strafanzeige zu prüfen.

Mit Verfügung vom 6. Februar 2017 teilte die

Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen (vormals Kantonsärztlicher

Dienst) der A GmbH mit, es sei vorgesehen, den Entzug der

Betriebsbewilligungen für die Spitex und die Pflegewohnung für die Dauer des

Entzugsverfahrens als provisorische Massnahme zu verfügen. Gleichzeitig wurde

für die Pflegewohnung und die Spitex-Institution superprovisorisch ein

Aufnahmestopp angeordnet. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs entzog die

Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen der A GmbH am 10. März

2017 per sofort vorsorglich die Betriebsbewilligung für die Spitex-Institution

und die Pflegewohnung. Die Erbringung von Pflegeleistungen für die bisherigen

Patientinnen und Patienten sei bis höchstens 28 Tage ab Erhalt der

Verfügung erlaubt, und die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen sei

bis zu diesem Zeitpunkt schriftlich zu informieren, wie die weitere Pflege der

Patientinnen und Patienten erfolge bzw. wohin diese verlegt worden seien. Der

mit Schreiben vom 6. Februar 2017 superprovisorisch angeordnete

Aufnahmestopp werde als vorsorgliche Massnahme weitergeführt. Dem Lauf der

Rekursfrist und einem gegen die Verfügung eingereichten Rekurs wurde die

aufschiebende Wirkung entzogen.

Erwägungen

II.

Einen dagegen am 6. April 2017 von der A GmbH

erhobenen Rekurs wies die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom 28. April

2017.

ab, soweit darauf eingetreten wurde. Dem Lauf der Beschwerdefrist und

einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

III.

A. Dagegen

gelangte die A GmbH am 2. Juni 2017 mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom

28.

April 2017 sei aufzuheben. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz

zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.

Die Gesundheitsdirektion übermittelte am 19. Juni

2017.

die Rekursakten und beantragte unter Verweis auf die Erwägung der

Rekursverfügung die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 21. Juni

2017.

nahm die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen Stellung zum Gesuch

der A GmbH um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und beantragte

deren Abweisung. Am 20. Juli 2017 reichte die Abteilung Gesundheitsberufe

und Bewilligungen die Akten der Staatsanwaltschaft im Verfahren betreffend

einen aussergewöhnlichen Todesfall in der Pflegewohnung zu den Akten. Die A GmbH

liess sich am 24. Juli 2017 zur Stellungnahme der Abteilung

Gesundheitsberufe und Bewilligungen vom 21. Juni 2017 vernehmen.

Mit Präsidialverfügung vom 7. August 2017 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch der A GmbH um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung ab.

Am 13. September 2017 liess sich die A GmbH

erneut vernehmen.

B. Mit

Eingabe vom 18. Oktober 2017 ersuchte die Kantonspolizei Zürich das

Verwaltungsgericht um Herausgabe des Diploms von E vom 16. März (recte:

Juni) 2000 mit der dazu eingereichten schriftlichen Erklärung sowie dem Datum

und der Form des Einreichens. Dieses Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom

25.

Oktober 2017 gutgeheissen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der gegen den

Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion gerichteten Beschwerde gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in der Hauptsache

zuständig. Strittig ist vorliegend ein Zwischenentscheid betreffend den vorsorglichen

Entzug der Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und einer

Pflegewohnung gemäss § 35 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007

(GesG). Bereits mit Präsidialverfügung vom 7. August 2017 war festgestellt

worden, dass der Beschwerdeführerin durch die angeordneten Massnahmen ein nicht

leicht wiedergutzumachender Nachteil drohe, weshalb auf die Beschwerde gestützt

auf § 41 Abs. 3 und § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) einzutreten

ist.

2.

2.1

Soweit die

Beschwerdeführerin einen Augenschein beantragt, ist festzuhalten, dass ein

solcher nur dann geboten wäre, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar wären

und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort

und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits

beizutragen (VGr, 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 3; Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7

N. 79). Aufgrund des vorläufigen Charakters einer vorsorglichen Massnahme

ergeht deren Anordnung in der Regel gestützt auf die aktuelle Aktenlage;

weitere Beweismassnahmen werden nicht ergriffen (Regina

Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 31). Im vorliegenden Fall ergibt

sich der entscheidrelevante Sachverhalt in genügender Weise aus den Akten,

weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden kann.

2.2

Neben

einem Augenschein beantragt die Beschwerdeführerin die Einvernahme von

verschiedenen Zeugen. Die genannten Zeugen stehen bzw. standen jedoch in einem

Arbeitsverhältnis zur Beschwerdeführerin, weshalb ihren Aussagen nur geringe

Beweiskraft zukäme. Darüber hinaus ergehen vorsorgliche Massnahmen ohnehin

gestützt auf eine lediglich summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, und es

sind neben dem Beizug der vorinstanzlichen Akten – wie bereits erwähnt – keine

weiteren Beweismassnahmen zu ergreifen. Die von der Beschwerdeführerin

beantragten Zeugeneinvernahmen können deshalb unterbleiben.

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwog zusammengefasst, dass bis zur Inspektion bei der Führung und

dem Betrieb der Pflegewohnung gravierende und patientengefährdende Zustände

herrschten, denen zwingend sowohl gegenüber der Pflegewohnung als auch

gegenüber der Spitex-Institution mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen begegnet

werden musste. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten ergriffenen

Massnahmen zur Verbesserung seien nicht ausreichend. Mildere Massnahmen als der

vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung böten keine ausreichende Gewähr für

die Patientensicherheit. Aufgrund des überlappenden Tätigkeitsbereichs der

beiden Institutionen und mangelnder Transparenz bezüglich der aktuellen

Tätigkeit der Spitex liessen sich von vornherein keine Differenzierungen der

Massnahmen vornehmen. Der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung sei

insgesamt zumutbar.

3.2

Dagegen

wendet die Beschwerdeführerin ein, ihre Anstrengungen, um die gerügten Mängel

zu beheben, seien ignoriert worden, obwohl die Mängel vorwiegend

organisatorischer und administrativer Art gewesen seien. Die erhobenen Vorwürfe

seien unberechtigt, und der vorsorgliche Bewilligungsentzug sei sachlich nicht

gerechtfertigt. Die Rekursinstanz stütze ihren Entscheid ausschliesslich auf

die Erkenntnisse der Inspektion durch den Bezirksrat vom 2. Februar 2017.

Dass der Betrieb nur wenige Tage nach der fristlosen Entlassung von F nicht

optimal funktionieren könne, sei nachvollziehbar. Zudem habe sich die

Inspektion vorwiegend auf administrative Aspekte bezogen. Das Gespräch zu den

Patienten sei nicht gesucht und die Pflegehandlungen seien nicht geprüft

worden. Die Mängel seien bereits zum Zeitpunkt der Stellungnahme vom

24.

Februar 2017 behoben gewesen. Sodann äusserte sich die

Beschwerdeführerin zu den einzelnen ihr vorgeworfenen Mängeln, worauf in den

nachfolgenden Erwägungen eingegangen wird.

4.

4.1

Gemäss

§ 36 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG) werden

Betriebsbewilligungen für Institutionen der spitalexternen Kranken- und

Gesundheitspflege (Spitex) und Pflegewohnungen erteilt, wenn die Institution

den angebotenen Leistungen entsprechend eingerichtet ist (lit. a), über

das für eine fachgerechte Versorgung der Patientinnen und Patienten notwendige

Personal verfügt (lit. b), der Direktion eine gesamtverantwortliche

Leitung bezeichnet hat (lit. c) und der Direktion ein Mitglied der

gesamtverantwortlichen Leitung bezeichnet hat, das für die Einhaltung der

gesundheitspolizeilichen Vorschriften verantwortlich ist (lit. d), wobei

diese Person über eine selbständige Berufsausübungsbewilligung nach § 3

GesG verfügen muss. Die gesamtverantwortliche Leitung und die verantwortliche

Leitung Pflege sind durch vertrauenswürdige Personen wahrzunehmen (vgl.

Merkblatt der Gesundheitsdirektion betreffend Betriebsbewilligung für

Spitex-Institutionen, Mai 2017 [fortan: Merkblatt Spitex-Institutionen],

Ziff. 5.1 und Merkblatt der Gesundheitsdirektion betreffend

Betriebsbewilligung für eine Pflegeinstitution, Februar 2017 [fortan: Merkblatt

Pflegeinstitution], Ziff. 5.1). Die Spitex-Institutionen und Pflegewohnungen

haben unter anderem Patientendokumentationen anzulegen und laufend nachzuführen

(§ 39 i. V. m. § 13 GesG).

4.2

Spitex-Institutionen

und Pflegewohnungen unterstehen der gesundheitspolizeilichen Aufsicht des

Bezirksrats und der gesundheitspolizeilichen Oberaufsicht der Direktion

(§ 37 Abs. 1 GesG). Den Organen der Gesundheitsdirektion und dem

Bezirksrat ist jederzeit Zutritt zu sämtlichen Räumlichkeiten zu gewähren und

jede gewünschte Auskunft zu erteilen (§ 59 Abs. 2 lit. a und

Abs. 3 GesG; Merkblatt Spitex-Institutionen, Ziff. 12; Merkblatt

Pflegeinstitution, Ziff. 10). Sodann kann die Gesundheitsdirektion gemäss

§ 59 Abs. 2 lit. b GesG verwaltungsrechtliche Sanktionen

ergreifen.

4.3

Für den

Entzug der Bewilligung ist die Gesundheitsdirektion zuständig. Ein Bewilligungsentzug

ist möglich, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung nicht

mehr vorliegen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Inhaber der

Bewilligung schwerwiegend oder wiederholt Berufspflichten verletzt, die

berufliche Stellung missbräuchlich ausnützt oder anderweitige Handlungen

vornimmt, die mit seiner Vertrauensstellung nicht vereinbar sind (§ 36

Abs. 2 i. V. m. § 5 Abs. 1

GesG). Gemäss § 39 und 40 GesG gelten in Spitex-Institutionen und

Pflegewohnungen die in den §§ 12, 13, 15 und 16 GesG genannten Berufs- und

Sorgfaltspflichten sinngemäss. Zudem sind das Pflegegesetz und die Verordnung

über die Pflegeversorgung sowie für Pflegewohnungen das Patientinnen- und

Patientengesetz zu berücksichtigen.

4.4

Zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während

eines laufenden Verfahrens sind im Gesundheitsgesetz keine spezifischen

Vorschriften zu vorsorglichen Massnahmen vorgesehen; die Verwaltungsbehörde

kann jedoch gestützt auf § 6 VRG die nötigen vorsorglichen Massnahmen

treffen. Die Massnahme muss der betroffenen Person

zumutbar sein und sich zur Abwehr eines bereits eingetretenen oder drohenden

Nachteils eignen und in persönlicher, örtlicher, sachlicher und zeitlicher

Hinsicht nicht über das zur Wahrung der gefährdeten Interessen Erforderliche

hinausgehen (Kiener, § 6 N. 16). Eine Massnahme ist geeignet, wenn

sie das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen vermag. Sie

muss im Hinblick auf das angestrebte Ziel auch erforderlich sein. Wenn eine

gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen

würde, ist diese anzuordnen. Schliesslich ist eine Verwaltungsmassnahme nur

gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten

Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es

ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das

öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen

beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht.

Dabei muss die Massnahme durch ein das private Interesse überwiegendes

öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 587, 591, 614 f.)

Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer bloss

summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über deren Erlass

kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei

tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung

auf (BGE 130 II 149 E. 2.2). Der Behörde steht bei der Anordnung

vorsorglicher Massnahmen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (BGE 129 II

286.

E. 3). Das Verwaltungsgericht greift dabei nur bei einem Überschreiten

dieses Spielraums ein.

5.

Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die von

der Beschwerdeführerin betriebene Pflegewohnung.

5.1

Zunächst

ist der Vorwurf zu prüfen, das Leitungs- und Fachpersonal sei nicht

kompetenzgerecht eingesetzt worden.

Aus den Akten ergibt sich, dass C und später G die

verantwortliche Leitung Pflege innehatten. Hinsichtlich der Frage, ob E

faktisch die Pflegeleitung der Pflegewohnung übernommen hat, ist zu

berücksichtigen, dass selbst der Heimarzt, Dr. med. D, E als

diplomierte Pflegefachperson betrachtete. Durch die im Beschwerdeverfahren neu

eingereichten Unterlagen der Beschwerdeführerin wird zwar belegt, dass sich E

im Validierungsverfahren betreffend ihren Ausbildungsnachweis befindet.

Allerdings scheint der Ausbildungsnachweis von E bis heute nicht validiert zu

sein. Im Übrigen ist der aktuelle Stand des Validierungsverfahrens aus den dem

Verwaltungsgericht vorliegenden Akten nicht ersichtlich, und es wurde von der

Beschwerdeführerin auch nicht über den Stand des Verfahrens informiert. Es ist

deshalb weiterhin davon auszugehen, dass E nicht zur Pflegeleitung berechtigt

ist. Anlässlich der Inspektion vom 2. Februar 2017 wurde festgestellt,

dass sich die Pflegeleiterin der Pflegewohnung C nicht gegen E durchsetzen

kann. Soweit die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren geltend machte, G sei

neu der Pflegedienstleiter, ist festzuhalten, dass dieser das Arbeitsverhältnis

bereits während der Probezeit wieder beendete. Zudem waren die

Pflegedokumentationen und andere pflegerelevante Unterlagen sowie der Computer,

auf dem sich unter anderem wichtige Informationen zur Änderung der Medikation

befinden, lediglich für E – nicht aber für die Pflegeleiterin oder die

Pflegenden – zugänglich. Die schriftlichen Unterlagen wurden ausserhalb der

Pflegewohnung aufbewahrt. Die Übereinstimmung der von E ausgedruckten

Medikamentenlisten kann durch das Pflegepersonal mangels Zugang zu den

entsprechenden Unterlagen nicht mit den ärztlichen Verordnungen überprüft

werden. Es erscheint daher höchst fraglich, ob die Pflegeleiterin C bzw. G jederzeit

über die notwendigen Informationen verfügt haben, um die fachliche Leitung zu

gewährleisten. Vor diesem Hintergrund ist im Rahmen einer summarischen Prüfung

der Sachlage mit der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz davon auszugehen,

dass E zur Pflegeleitung nicht berechtigt war, diese Aufgabe aber faktisch

wahrgenommen hat.

Sodann fehlten anlässlich der Inspektion vom 2. Februar

2017.

die Ausbildungsabschlüsse bzw. die Anerkennungsnachweise des angestellten

Pflegepersonals. Zwar hat die Beschwerdeführerin unterdessen neues Personal

eingestellt, dies aber teilweise erst nach dem erstinstanzlichen Entscheid bzw.

sogar erst nach dem Rekursentscheid. So wurden die Arbeitsverträge mit H und I

erst am 12. bzw. 29. Mai 2017 abgeschlossen. Hinzu kommt, dass die

neuen Arbeitsverträge keine Gewähr für einen konstanten Personalbestand bieten,

zumal sich dies in der Vergangenheit offenbar schwierig gestaltete und es zu

häufigen Personalwechseln kam. Wie bereits erwähnt, kündigte namentlich der

neue Pflegedienstleiter G das Arbeitsverhältnis zur Beschwerdeführerin noch

während der Probezeit. Darüber hinaus änderten sich offenbar auch die Angaben

der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Personalbestands laufend.

Hinzu kommt, dass die eingesehenen Dienstpläne mangelhaft

sind. So waren entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin im Dienstplan vom

Februar 2017 keine überlappenden Schichten vorgesehen. Eine schriftliche

Pikettdienstregelung war nicht vorhanden, obwohl die Beschwerdeführerin bereits

am 7. November 2016 angewiesen worden war, umgehend eine solche zu

erlassen. Auch im Dienstplan vom März 2017 war beim Wechsel von der Nacht- auf

die Frühschicht keine Überlappung vorgesehen. Sodann waren gemäss Dienstplan

die Schichten zwischen 12.00 und 13.00 Uhr sowie zwischen 18.00 und 19.00

Uhr jeweils nicht personell abgedeckt. Es ist unter diesen Umständen fraglich,

wie die Übergabe der Pflege vonstattengeht, zumal auch die Pflegeberichte

unvollständig sind und insbesondere mehrfach die Einträge des Spät- oder

Nachtdienstes fehlten. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es handle

sich dabei offensichtlich lediglich um einen Eintragungsfehler, der in der

Praxis keine Auswirkungen habe, da bei jedem Schichtwechsel Übergabeprotokolle

erstellt würden, ist dem folglich nicht zuzustimmen. Darüber hinaus ist auch

der für März 2017 eingereichte Pikettdienstplan insofern unvollständig, als

daraus nicht hervorgeht, welche Einsatzzeiten der Pikettdienst konkret umfasst.

Unter diesen Umständen ist mindestens zweifelhaft, ob die Pflege im Wohnheim

tatsächlich zu jeder Zeit gewährleistet ist. Soweit die Beschwerdeführerin

geltend macht, die "korrekte papiermässige Erstellung der Konzepte und

Dienstpläne" habe sich noch in der Entwicklungsphase befunden, kann sie

daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Immerhin lagen zwischen der Erteilung

der Betriebsbewilligung und der Inspektion rund drei Monate. Ausserdem hat die

Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin bereits am 7. November 2016

aufgefordert, umgehend eine schriftliche Pikettdienstregelung

festzulegen.

5.2

Weiter

wird der Beschwerdeführerin ein patientengefährdender Umgang mit Medikamenten

vorgeworfen.

Bei der Inspektion vom 2. Februar 2017 wurde

festgestellt, dass bspw. E-Mails des Ärztezentrums betreffend Änderung der

Medikation weder für die Pflegedienstleitung noch für die Pflegenden einsehbar waren.

Vielmehr druckt offenbar E Medikamentenlisten aus, wobei deren Übereinstimmung

mit den ärztlichen Verordnungen von den Pflegenden nicht überprüft werden kann.

Die schriftlich vorhandenen Verordnungen waren zudem insofern unvollständig,

als sie nicht unterzeichnet waren und nicht ersichtlich war, wer die Verordnung

ausgestellt hat. Die ausgedruckten Medikamentenlisten erscheinen aufgrund der

handschriftlichen Notizen/Ergänzungen unübersichtlich. Es ist zudem nicht

ersichtlich, von wem die handschriftlichen Notizen stammen und auf welcher

Grundlage diese erstellt wurden. Soweit die Beschwerdeführerin in ihrer

Stellungnahme vom 24. Februar 2017 geltend gemacht hat, es habe sich bei

den anlässlich der Visitation vom 2. Februar 2017 eingesehenen Listen

nicht um die aktuellen Medikamentenlisten gehandelt, stellt sich die Frage,

weshalb veraltete Medikamentenlisten vorhanden sind. Auch dies stellt einen

gravierenden Mangel dar, besteht doch die Gefahr eines Medikationsfehlers

aufgrund einer veralteten Medikamentenliste.

Sodann wurde anlässlich der Visitation festgestellt, dass das

Richten und die Abgabe der Medikamente nicht oder zumindest nicht genügend

dokumentiert wurden. Insbesondere war nicht ersichtlich, wer die Medikamente

gerichtet hat. Wie die Vorinstanz richtig feststellte, kam es sogar während

der Visitation zu Medikationsfehlern, indem notwendige Medikamente nicht

gerichtet waren oder verspätet verabreicht wurden. Die Beschwerdeführerin macht

zwar im Beschwerdeverfahren geltend, die Medikamentenabgabe erfolge immer nach

dem Vier-Augen-Prinzip. Diese Behauptung widerspricht jedoch dem

Visitationsprotokoll, in welchem festgehalten wurde, dass die

Pflegedienstleiterin die Medikation nicht mit der Medikamentenliste auf ihre

Richtigkeit überprüft und die Medikamente verabreicht habe, ohne das

Vier-Augen-Prinzip zu beachten. Soweit die Beschwerdeführerin im

Rekursverfahren geltend machte, die rechtzeitige Medikamentenabgabe sei während

der Visitation durch den Bezirksrat verhindert worden, kann sie daraus nichts

zu ihren Gunsten ableiten, muss doch die Medikamentenabgabe auch bei hektischem

Betrieb reibungslos funktionieren. Hinzu kommt, dass angebrochene

Medikamentenpackungen offenbar nicht gekennzeichnet waren, das Anbruchdatum auf

der Verpackung nicht vermerkt war und die Medikamente nicht ordentlich und

übersichtlich gelagert wurden.

Die Beschwerdeführerin wendet in Bezug auf den Vorwurf, dem Patienten

J sei entgegen der vorliegenden Medikamentenübersicht kein Insulin verabreicht

worden, ein, für diesen sei das Insulin abgesetzt worden, doch war dies nicht

dokumentiert. Sollte das Insulin tatsächlich durch den Heimarzt abgesetzt

worden sein, läge ein gravierender Fehler in der ohnehin unzulänglichen

Medikamentenliste vor. Dieser Fehler konnte zudem vom Pflegepersonal nicht

überprüft werden, weshalb nicht gewährleistet war, dass alle Mitarbeitenden

über die Absetzung des Insulins informiert waren. Sollte das Insulin entgegen

der Behauptung der Beschwerdeführerin nicht abgesetzt worden sein, läge ein

gravierender Medikationsfehler durch die Pflegeleiterin vor.

5.3

Die Beschwerdeführerin

muss gemäss § 39 in Verbindung mit § 13 GesG über jede

Patientin und jeden Patienten eine Patientendokumentation anlegen und diese

laufend nachführen. Anlässlich der Inspektion vom 2. Februar

2017.

wurde festgestellt, dass die Pflegedokumentationen unvollständig und nicht

auf dem aktuellen Stand waren. Bei den Pflegeberichten fehlten mehrfach die

Einträge des Spät- oder Nachtdienstes. Bei einer Pflegeheimbewohnerin fehlte

die Patientendokumentation gänzlich. Von "einzelnen

Unvollständigkeiten", wie die Beschwerdeführerin geltend macht, kann

deshalb nicht die Rede sein. Dies umso weniger, als die Beschwerdegegnerin die

Beschwerdeführerin bereits an der Begehung vom 16. September 2016 darauf

hingewiesen hatte, dass die Führung der Pflegedokumentation die gesetzlichen

Vorgaben nicht erfülle und dies umgehend geändert werden müsse und die

Beschwerdeführerin telefonisch die Umsetzung dieser Auflage bestätigte. Hinzu

kommt, dass das Pflegepersonal – wie bereits erwähnt – keinen Zugang zu den

Pflegedokumentationen und anderen pflegerelevanten Unterlagen hat (vorn

E. 5.1). Die Beschwerdeführerin bestritt diese Mängel nicht, sondern macht

im Beschwerdeverfahren geltend, die früher bestehenden Mängel seien behoben

worden, was der Pflegedienstleiter G ausdrücklich bestätigt habe. Das

entsprechende Schreiben von G vom 4. April 2017 ist jedoch zurückhaltend

zu würdigen, da er sich damals noch in einem Anstellungsverhältnis zur

Beschwerdeführerin befand. Ohnehin geht aus seinem Schreiben aber nicht hervor,

inwiefern die Führung der Patientendokumentation konkret angepasst wurde.

5.4

Der

Vorinstanz ist sodann dahingehend zuzustimmen, als die am 6. Februar 2017

nachgereichten Konzepte "Sterbebegleitung und Todesfall",

"Freiheit und freiheitsbeschränkende Massnahmen" und

"Medikamentenverwaltung" inhaltlich ungenügend und für eine konkrete

Umsetzung nicht geeignet sind. Diesbezüglich kann gestützt auf § 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG auf die Erwägungen der Vorinstanz

verwiesen werden, die ausführlich darlegen, weshalb die Konzepte ungenügend

sind. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Ausführungen der Vorinstanz

nicht in substanziierter Weise auseinander.

5.5

Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass insbesondere die unzulänglichen, veralteten und durch

das Pflegepersonal nicht überprüfbaren Medikamentenlisten für die

Heimbewohnerinnen und -bewohner eine unmittelbare Gefahr darstellen, da

Medikationsfehler drohen. Sodann stellen der nicht kompetenzgerechte Einsatz

des Personals, personell nicht abgedeckte Schichten und fehlende Überlappungen

zwischen den Schichten insbesondere im Zusammenhang mit unvollständigen Pflegeberichten

sowie fehlende bzw. ungenügende Pikettlisten ganz grundsätzlich die

Patientensicherheit infrage. Es ist zweifelhaft, ob die Pflege im Pflegeheim

tatsächlich rund um die Uhr gewährleistet ist. Die vollständige

Patientendokumentation ist insbesondere im Hinblick auf einen Arzt- oder

Heimwechsel von grosser Bedeutung, kann doch die Kenntnis der Vorgeschichte und

der Medikation eine durchaus wichtige Grundlage für die sachgemässe ärztliche

und pflegerische Behandlung sein. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht,

es sei nachvollziehbar, dass der Betrieb nur wenige Tage nach der fristlosen

Entlassung von F nicht optimal funktionieren könne, ändert sich dadurch nichts

an den festgestellten Mängeln. Vielmehr muss der gesetzeskonforme Betrieb der

Pflegewohnung auch bei personellen Engpässen jederzeit gewährleistet sein.

Insgesamt sind demnach die Sachverhaltsdarstellungen der Vorinstanz

und der Beschwerdegegnerin nicht zu beanstanden. Insbesondere ist der Vorinstanz

auch dahingehend zuzustimmen, dass die von der Beschwerdeführerin im

Rekursverfahren eingereichten Berichte von Patienten und deren Angehörigen sowie

Mitarbeitenden zurückhaltend zu würdigen sind, da diese in einem

Abhängigkeitsverhältnis zur Beschwerdeführerin stehen. Die festgestellten Mängel

sind gravierend. Die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ist im Hinblick

auf diese Mängel grundsätzlich nicht zu beanstanden.

6.

Demnach ist zu prüfen, ob die angeordnete vorsorgliche

Massnahme verhältnismässig ist, d. h. geeignet und erforderlich ist, um die Sicherheit der

behandelten Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Bei der Prüfung der

Verhältnismässigkeit im engeren Sinn muss zudem eine Interessenabwägung

vorgenommen werden. Insbesondere muss die Massnahme der betroffenen Person

zumutbar sein.

6.1

Die

vorschriftsgemässe Führung der Pflegewohnung liegt im öffentlichen Interesse. Dazu

gehört auch, dass das Personal kompetenzgerecht eingesetzt wird, die Medikamente

fachgemäss bewirtschaftet werden und die Patientendokumentationen vollständig

und auf dem aktuellen Stand sind. Das alles dient letztlich der Gewährleistung

der Sicherheit der stationär und ambulant behandelten Patientinnen und

Patienten. Der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung ist geeignet, die

Sicherheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten.

6.2

Die Vorinstanz

prüfte mildere Massnahmen, kam aber zum Schluss, dass solche aufgrund des

bisherigen Verhaltens der Beschwerdeführerin keine Gewähr für die

Patientensicherheit böten. So wurden die der Beschwerdeführerin mit Schreiben

vom 7. November 2016 auferlegten Massnahmen, namentlich die

gesetzeskonforme Führung der Patientendokumentation, die Überarbeitung

verschiedener Konzepte und die Festlegung einer Pikettdienstregelung, nicht in

genügender Weise umgesetzt. Auch im Laufe des Verfahrens vor der Vorinstanz hielt

sich die Beschwerdeführerin nicht an Anordnungen. Namentlich wurde die

Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 10. März 2017 aufgefordert, eine

Liste über die aktuell in der Pflegewohnung und von der Spitex-Institution

betreuten Patientinnen und Patienten einzureichen. Diese Aufforderung wurde

gegenüber E und dem damaligen Rechtsanwalt der Beschwerdeführerin mehrfach

wiederholt. Nichtsdestotrotz kam die Beschwerdeführerin dieser Aufforderung

bezüglich der aktuell ambulant betreuten Patientinnen und Patienten – trotz

Entzugs der aufschiebenden Wirkung – unbestrittenermassen nicht nach. Sodann

wurde die Frist zur Verlegung der Heimbewohnerinnen und -bewohner zwar bis am

4.

Mai 2017 erstreckt, und E teilte am 16. Mai 2017 mit, der

Pflegeheimbetrieb sei eingestellt worden. Tatsächlich wurden jedoch bis am

9.

Juni 2017 Patienten in der Pflegewohnung betreut. Dieses Verhalten der

Beschwerdeführerin gibt berechtigterweise zur Befürchtung Anlass, dass sie auch

künftig Verhaltensanweisungen und Anordnungen der Aufsichtsbehörde nicht ohne

Weiteres umsetzen würde und lässt deshalb die Annahme nicht zu, dass sie sich

an eine mildere vorsorgliche Massnahme beanstandungslos halten würde.

Der Entzug der Betriebsbewilligung für die Pflegewohnung

alleine erscheint ausserdem nicht ausreichend, um die Patientensicherheit zu

gewährleisten. Die Vorinstanz hat nachvollziehbar dargelegt, dass die

Pflegewohnung und die Spitex-Institution eng miteinander verflochten sind und

sowohl in personeller als auch in fachlicher Hinsicht Überschneidungen

bestehen. So wurden die Bewohner der Pflegewohnung früher von der

Spitex-Institution betreut. Ausserdem könnte die Beschwerdeführerin bei Aufrechterhaltung

der Betriebsbewilligung für die Spitex-Institution weiterhin fünf stationäre

Pflegebetten betreiben. Damit wäre die Patientengefährdung folglich nicht

behoben. Ohnehin scheint auch die Spitex-Institution mängelbehaftet, war doch

zum Visitationszeitpunkt in der Spitex-Institution weder die Pflegeleitung noch

deren Stellvertretung anwesend. Ausserdem werden die Patientendokumentationen

der ambulant behandelten Personen offenbar ausserhalb des Spitex-Stützpunktes

aufbewahrt. Es ist daher zweifelhaft, ob die Pflegemitarbeitenden der

Spitex-Institution jederzeit Zugriff auf die Pflegedokumentationen haben. Da

kein Schlüssel verfügbar war, konnte die Spitex-Institution anlässlich der

Inspektion vom 2. Februar 2017 nicht besucht werden. Dass sich alle

Schlüssel zur Spitex-Institution bei der Polizei befunden haben sollen und E

als gesamtverantwortliche Leiterin der Spitex-Institution nicht im Besitz eines

weiteren Schlüssels gewesen sein soll, wie sie geltend macht, erscheint

demgegenüber wenig plausibel. Soweit die Beschwerdeführerin in ihrer

Stellungnahme vom 24. Februar 2017 geltend gemacht hat, die

Spitex-Institution habe mangels "Anmeldung" nicht visitiert werden

können, widerspricht dies einerseits der Aussage während der Visitation, wonach

sich der Schlüssel bei der Polizei befinde. Andererseits kann sie daraus nichts

zu ihren Gunsten ableiten, kann doch der Bezirksrat jederzeit unangemeldet Kontrollen

und Inspektionen durchführen und ist ihm jederzeit Zugang zu sämtlichen

Räumlichkeiten zu gewähren (vorn E. 4.2).

Unter diesen Umständen erscheint sowohl der vorsorgliche Entzug

der Bewilligung zur Führung einer Pflegewohnung als auch zur Führung einer

Spitex-Institution zur Gewährleistung der Patientensicherheit als erforderlich.

6.3

Schliesslich

ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – d. h. die Zumutbarkeit der vorgesehenen

Massnahme – zu prüfen. Es muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem

angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten

bewirkt, bestehen, und das öffentliche Interesse muss das private Interesse

überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 555 ff.). Die Führung einer

Pflegewohnung und einer Spitex-Institution fällt unter die durch Art. 27

BV garantierte Wirtschaftsfreiheit, die alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten

schützt (vgl. BGE 130 II 87 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen

Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012,

N. 634 ff.). Der vorsorgliche Entzug der Bewilligung zur Führung

einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung für die Dauer des Verfahrens

betreffend den definitiven Bewilligungsentzug stellt zwar einen schweren

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin dar. Die

festgestellten Mängel in der Führung des Pflegewohnheims erscheinen jedoch angesichts

der physisch und psychisch (teilweise schwer) kranken Pflegeheimbewohnerinnen

und -bewohner gravierend. Eine erhebliche Gesundheitsgefährdung der betroffenen

Patientinnen und Patienten durch administrative und fachliche Mängel ist nicht

auszuschliessen (vorn E. 5.4). Insbesondere die mangelhafte Medikamentenbewirtschaftung

sowie die fehlerhaften und unvollständigen Dienst- und Pikettdienstpläne im

Zusammenhang mit dem nicht kompetenzgerechten Einsatz des Personals, was zu

Lücken in der Betreuung führen kann, stellen eine unmittelbare Gefährdung der

Bewohnerinnen und Bewohner der Pflegewohnung dar. Vor diesem Hintergrund kommt

der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit mehr Gewicht zu als dem

wirtschaftlichen Interesse der Beschwerdeführerin. Das wirtschaftliche

Interesse der Beschwerdeführerin wird zudem dadurch relativiert, dass die Mitarbeitenden

der Beschwerdeführerin aufgrund der Situation auf dem Arbeitsmarkt im

Pflegebereich schnell wieder eine neue Anstellung finden dürften. So macht die

Beschwerdeführerin selber geltend, dass die entsprechenden Personen vorläufig

andere Temporärstellen angenommen hätten. E erklärte anlässlich eines

Telefongesprächs am 17. Mai 2017, sie selber werde in Zukunft

wahrscheinlich als … arbeiten. Angesichts des der Behörde im Rahmen der

Interessenabwägung zukommenden erheblichen Spielraums und dem Gebot der

Zurückhaltung in der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht sind die

diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz und das

Ergebnis ihrer Interessenabwägung nicht zu beanstanden.

7.

Nach dem Gesagten erweist sich der vorsorgliche Entzug der

Bewilligungen zur Führung einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung als

rechtmässig. Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen. Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.

Das vorliegende, einen

Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der

wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1

BGG angefochten werden kann (vorn E. 1.2;

VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00571, E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 260.-- Zustellkosten,

Fr. 4'260.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …