VB.2017.00361

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00361

7. Juni 2018Deutsch27 min

(URT.2018.19936)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 24. August 2016 beschloss der Stadtrat von

Zürich, die Wohnsiedlung Kanzleistrasse der Baugenossenschaft B auf

der Parzelle Kat.-Nr. AU3970 an der Erismannstrasse 45–55, Kanzleistrasse 151–163,

Karl-Bürki-Strasse 2–10 und Seebahnstrasse 193–201 in

Zürich-Aussersihl nicht unter Denkmalschutz zu stellen und aus dem Inventar zu

entlassen, sobald die Baubehörde aufgrund einer rechtskräftigen Baubewilligung

die Baufreigabe für den Ersatzneubau erteilt habe. Weiter wurden die zwei

Blutbuchen und sechs Sommerlinden gestützt auf §§ 203 lit. f. und 205

lit. d des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

unter Schutz gestellt und die Eintragung einer entsprechenden

Personaldienstbarkeit zugunsten der Stadt Zürich angeordnet. Im Übrigen wurden

die inventarisierten Aussenräume der Wohnsiedlung Kanzleistrasse aus dem

kommunalen Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen der Stadt Zürich

entlassen, sobald die Baubehörde aufgrund einer rechtskräftigen Baubewilligung

die Baufreigabe für den Ersatzneubau erteilt habe.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz ZVH (ZVH)

beim Baurekursgericht und beantragte, den Entscheid bezüglich der

Nichtunterschutzstellung und Inventarentlassung der Wohnsiedlung sowie der

Entlassung der Aussenräume aus dem Inventar der schützenswerten Gärten und

Anlagen der Stadt Zürich aufzuheben.

Diesen Rekurs wies das Baurekursgericht am 5. Mai

2017.

ab, auferlegte dem ZVH Kosten im Umfang vom Fr. 12'150.- und

verpflichtete ihn, der Baugenossenschaft B eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-

zu bezahlen.

III.

Am 8. Juni 2107 erhob der ZVH dagegen Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und

den Stadtrat Zürich zur definitiven Abklärung der Schutzwürdigkeit des Objekts

an der Erismannstrasse 45–55, Kanzleistrasse 151–163,

Karl-Bürki-Strasse 2–10, Seebahnstrasse 193–201 in Zürich 4-Aussersihl

einzuladen, eventualiter sei die Gerichtsgebühr auf ein angemessenes Mass zu

reduzieren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte am 20. Juni 2017 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort je vom

12.

Juli 2017 beantragten der Stadtrat Zürich und die Baugenosesnschaft B,

die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des ZVH

abzuweisen.

Der ZVH verzichtete am 30. August 2017 auf das

Einreichen einer Replik.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Der Beschwerdeführer ist ein Verband im Sinn von § 338 b

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und

deswegen gemäss lit. a legitimiert, sich gegen die strittige

Inventarentlassung zur Wehr zu setzen. Die übrigen

Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.

2.1

Die

streitbetroffene genossenschaftliche Wohnsiedlung Kanzleistrasse wurde

1930.

als offene Blockrandbebauung mit einem Wohnmitteltrakt und zwei begrünten

Innenhöfen errichtet. Das Grundstück misst 11'389 m2 und liegt in

der Quartiererhaltungszone, der Wohnanteil beträgt 90 %. Es liegt zwischen

der Karl-Bürki-, Erismann-, Kanzlei- und der Seebahnstrasse. Nördlich

anschliessend befinden sich die im gleichen Zeitraum erstellten Wohnsiedlungen

Seebahn der Baugenossenschaft C und Erismannhof der Stadt Zürich. Diese

drei Siedlungen passen sich seebahnseitig der Krümmung des Bahneinschnitts an

und bilden eine städtebauliche Dreierabfolge.

Alle drei Siedlungen sind in das Spezialinventar

Wohnsiedlungen aufgenommen worden und damit als kunst- und kulturhistorische

Schutzobjekte inventarisiert und gehören zusammen mit vier weiteren im gleichen

Zeitraum erstellten gemeinnützigen Wohnsiedlungen zum Siedlungsverbund

Sihlfeld. Das gesamte Quartier figuriert seit 1. Oktober 2016 im

Bundesinventar der schützenswerten Ortbilder der Schweiz (ISOS) mit dem

Erhaltungsziel A.

2.2

Die

Mitbeteiligte gelangte im Jahre 2008 aufgrund ihrer Neubau- und

Modernisierungsabsichten an den Beschwerdegegner und ersuchte um Prüfung der

Schutzwürdigkeit respektive Inventarentlassung. Dieses Provokationsbegehren

führte schliesslich am 24. August 2016 zum Entscheid des

Beschwerdegegners, die Wohnsiedlung nicht unter Denkmalschutz zu stellen und

aus dem Inventar zu entlassen.

Gleichentags beschloss der Beschwerdegegner, auch die Wohnsiedlung Seebahn

der Baugenossenschaft C nicht unter Denkmalschutz zu stellen und aus dem

Inventar zu entlassen. Dies ist Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen

Beschwerdeverfahrens VB.2017.00362.

2.3

Unstrittig

ist vorliegend, dass es sich bei der Wohnsiedlung um ein Schutzobjekt im Sinn

von § 203 lit. c PBG handelt. Uneinig sind sich die Parteien aber

über den Grad der Schutzwürdigkeit und über die Verhältnismässigkeit einer

Schutzmassnahme.

3.

3.1

Als

Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter

anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als

wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder

baukünstlerischen Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder

Siedlungen wesentlichen mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen

Umgebung in Betracht. Weiter besagt lit. f derselben Bestimmung, dass

wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken

ebenso erhaltenswert sind. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als

"wichtiger Zeuge" zu qualifizieren ist oder es seine Umgebung

"wesentlich mitprägt", kommt allfällig vorhandenen Fachgutachten eine

massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00287, E. 4.1;

VGr, 24. Februar 2010, VB.2009.00270, E. 3; VGr, 10. Dezember

2008, VB.2008.00404, E. 3.1.2, je mit Hinweisen). In

der Praxis werden diese beiden Eigenschaften auch als Eigenwert und als

Situationswert bezeichnet (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal im

schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139). Die

Schutzwürdigkeit kann sich im Übrigen auch aus dem Zusammenspiel von Eigenwert

und Situationswert eines infrage stehenden Objekts ergeben (VGr, 19. Februar

2003, VB.2002.00295, E. 3; RB 1997 Nr. 73).

3.2

Die

Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nicht zwingend zur Anordnung von

Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,

wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu

gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen

(RB 1992 Nr. 62; eingehend auch VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603,

E. 3). Im Fall eines Verzichts auf die Unterschutzstellung eines wichtigen

Zeugen hat die Gemeinde ihre Denkmalpflegestrategie unter Verweis auf

vergleichbare, bereits unter Schutz gestellte Objekte darzulegen sowie unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten

unterschiedlich weitreichende Schutzanordnungen (z. B. eine teilweise Unterschutzstellung,

Ergänzungsbauten sowie allfällige Nutzungskonzepte) vertieft zu prüfen und

schlussendlich die erforderliche Interessenabwägung unter Berücksichtigung

aller übrigen einzelfallrelevanten Faktoren vorzunehmen (VGr, 9. Juli

2015, VB.2014.00603, E. 3.1).

3.3

Eine

solche Interessenabwägung ist zwar grundsätzlich eine vom Verwaltungsgericht

überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und Gewichtung der sich

gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht

Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von den Verwaltungsbehörden

auszufüllen sind. So müssen sie unter mehreren infrage kommenden Objekten eine

Auswahl treffen und diejenigen selektionieren, welche sie in Beachtung aller

Umstände als für die Unterschutzstellung am geeignetsten halten (RB 1989

Nr. 67).

Trotz dieses Ermessensspielraums der Gemeinde zu § 238

PBG ist die Vorinstanz in Anlehnung an die neuere Praxis des

Verwaltungsgerichts allerdings nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet,

ihre gesetzliche Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen und insbesondere auch eine

Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG; siehe

auch BGr, 4. Mai 2018,1C_296/2017, E. 2 a.E.). Bei der Angemessenheitskontrolle

des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die angeführten Entscheidgründe

gebührend berücksichtigen und sich mit den Kriterien auseinandersetzen, welche

von der Baubehörde entwickelt wurden. Bei der Beurteilung der Frage, ob eine

Baute oder Anlage i. S. v. § 203 lit. c

PBG als wichtiger Zeuge einer Epoche erhaltenswürdig ist oder die Landschaft

oder Siedlungen wesentlich mitprägt, steht der Gemeinde ein erheblicher

Beurteilungsspielraum und damit Autonomie zu (BGr, 21. Februar 2014,

1C_595/2013 und 1C_596/2013, E 4.1.1 f., Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20 N. 85). Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme

rechtfertigt sich allerdings keine weitergehende Einschränkung der

grundsätzlich vollen Kognition der Vorinstanz (vgl. VGr, 17. Dezember

2013, VB.2013.00468, E. 4).

Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des

Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle. Es hat zu prüfen, ob sich

der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe

als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem

Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG).

4.

4.1

Gemäss

Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom

1.

Juli 1966 [NHG]) erstellt der Bund nach Anhörung der Kantone Inventare

von Objekten von nationaler Bedeutung. Gestützt auf diese Vorschrift hat der

Bundesrat das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS)

erlassen. Nach Art. 6 NHG kommt solchen Objekten verstärkter Schutz zu: Durch

die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes

wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung,

jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen

Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Kommt

einem Inventarobjekt wie vorliegend das Erhaltungsziel A zu, bedeutet dies,

dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume in diesem Gebiet integral zu

erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen sind (BGr, 11. Mai 2016,

1C_179/2015, E. 4). Es handelt sich dabei aber um ein

Ortsbildschutzinventar, welches grundsätzlich von einem Denkmalschutzinventar

abzugrenzen ist, welches sich mit Einzelbauten beziehungsweise

Einzelkulturgütern befasst (Arnold Marti, Rechtsgutachten zu Fragen im

Zusammenhang mit der geplanten Änderung der Aufnahmemethode bei der Revision

von Ortsbildaufnahmen im Rahmen des Bundesinventars der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2016, S. 24 [abrufbar

unter www.bak.admin.ch]).

Gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG gilt dieser Schutz

nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinn von Art. 2 und Art. 3

NHG in unmittelbarer Weise. Trifft dies – wie

vorliegend – nicht zu, besteht für die kantonale (und kommunale)

Nutzungsplanung lediglich eine Pflicht zur Berücksichtigung. Überdies hat im

Einzelfall eine Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanliegen zu

erfolgen (BGE 135 II 209 E. 2.1).

4.2

beachten ist, dass bei der Erstellung des Inventars eine Bewertung der

Ortsbilder nach einer einheitlichen wissenschaftlichen Methode erfolgte; andere

Interessen wurden grundsätzlich nicht berücksichtigt und eine Abwägung von

Schutz- und Nutzungsinteressen fand nicht statt (Arnold Marti, Rechtsgutachten

zu Fragen im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesinventars der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2013, S. 8

[abrufbar unter www.bak.admin.ch]). Die bau- und planungsrechtliche

Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen eines Planungs- oder

Bauvorhabens, wobei sämtliche betroffenen Interessen, namentlich auch andere,

dem Schutz der bestehenden Bebauung entgegenstehende wie Interessen der

Ortsentwicklung und der Verdichtung Siedlungsgebiets, berücksichtigt werden

müssen. Lediglich im Bereich der Erfüllung von Bundesaufgaben ergibt sich dabei

insofern eine Einschränkung, als nach Art. 6 Abs. 2 NHG eine

Abweichung von der ungeschmälerten Erhaltung nur möglich ist, wenn ihr gleich-

oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.

Diese Interessenabwägung kann zur Folge haben, dass die Erhaltungsziele nicht

oder nur teilweise umgesetzt werden können (Marti, Gutachten 2016, S. 23 f.).

5.

5.1

Der

Eintrag im Spezialinventar Wohnsiedlungen beschreibt die Siedlung Kanzleistrasse

als Teil des schützenswerten Siedlungsensembles Sihlfeld/Seebahneinschnitt. Sie

füge sich in dieses grossstädtische Siedlungsensemble ein; das Siedlungsinnere

überrasche jedoch durch seine kleinteilige Wirkung, der viergeschossige

Querriegel unterteile die Anlage in zwei kleinere Höfe. Gewürdigt wird weiter

die durch das Zusammenspiel der geschossweise durchlaufenden Gesimse und der

verschiedenen Wandöffnungen charakterisierte Fassadengestaltung. Die

Schutzempfehlung lautet: "Die Erhaltung der Gesamtanlage mit den Malereien

ist anzustreben. Zur Seebahnstrasse hin sind keine gestalterischen

Veränderungen möglich".

5.2

Das

Gutachten zuhanden der Denkmalpflegekommission beschreibt das Objekt

detailliert und umfassend. Hervorgehoben werden die Ensemblewirkung der drei

Siedlungen Kanzleistrasse, Seebahn und Erismannhof, die aufgrund ihrer

städtebaulichen, topographischen erschliessungstechnischen Zusammengehörigkeit,

der gemeinnützigen Bauherrschaften und ihrer offenen, grossformatigen

Bebauungsweise und gemeinschaftlich genutzten, begrünten Innenhöfen gemeinsame

Merkmale aufwiesen. Baukünstlerisch stünden sie allesamt zwischen

Traditionalismus und Neuem Bauen. Dennoch besässe jede Siedlung ihren

individuellen Charakter und ihre eigene Formensprache. Bei der Wohnkolonie

Kanzleistrasse seien es die Anordnung der Baublöcke oder die dreiecksförmigen

Erker sowie die von Wilhelm Hartung geschaffenen knapp vierzig Wandmalereien,

welche ländliche Motive und Alltagsszenen zeigten.

Das Gutachten beschreibt sodann die städtebauliche Situation

seit Mitte des 19. Jahrhunderts, die Bau- und Besitzergeschichte und die Bauten

innen und aussen (a. a. O. S. 9 ff.).

Gewürdigt wird die städtebauliche Bedeutung. Zusammen mit

den sechs weiteren Wohnkolonien der 1920er- und 1930er-Jahre bestimme sie das

Erscheinungsbild des Siedlungsverbundes Sihlfeld. Sodann zeigt das Gutachten

den sozial- und wirtschaftsgeschichtlichen Kontext der Anstrengungen zur

Linderung der Wohnungsnot und die Bedeutung der massiven offenen

Blockrandbebauung als Ausdruck einer starken, aber auch integrierten

Arbeiterbewegung auf. Sie zeuge von der wiederhergestellten Ordnung in dem

ehemals problembelasteten Quartier Aussersihl (a. a. O.

S. 20).

Typologisch und baukünstlerisch wird die Kolonie

beschrieben als typische Siedlung, wie sie in Zürich seit den frühen 1920er-Jahren

häufig vorkomme mit vielen Parallelen zu den angrenzenden Siedlungen. Der

grossflächige unbebaute Innenhof sei gemeinsam benutzt, die beiden offenen

Einfahrten sowie die gegenüberliegenden Torbauten erzeugten Durchlässigkeit und

der Innenhof erhalte eine halböffentliche Wirkung. Als Vorbild für die

Wohnungen habe die verkleinerte Bürgerwohnung gedient, gemäss den

genossenschaftlichen Leitlinien sollte jede Familie eine Wohnung mit separatem

Eltern- und Kinderschlafzimmer haben, weshalb die Mehrheit der Wohnungen drei

Zimmer aufweise. Gemäss der Forderung nach Licht, Luft und Sonne lägen die

Wohn- und Schlafzimmer ungeachtet der städtebaulichen Situation auf der

Sonnenseite, die restlichen Räume auf der Schattenseite. Bei der äusserlichen

Gestaltung dominiere die Reduzierung auf das Notwendige. Die Blockrandbebauung

sei in einzelne Zeilen aufgebrochen, das Walmdach krage minimal aus. Die

Hausfassaden wirkten, abgesehen von den Wandmalereien, schlicht und nüchtern.

Im Bereich des obersten Geschosses und der Treppenhäuser betonten Gesimse die

horizontale Ausrichtung, im Kontrast dazu stünden die dreiecksförmigen Erker an

den Südostseiten sowie die durch versetzte Fenster hervorgehobenen

Treppenhäuser. Diese Verschränkung horizontaler und vertikaler

Gestaltungselemente entsprächen der Moderne. Hervorgehoben wird die Verbindung

expressionistischer Ausdrucksformen (Fassadenmalereien, abgerundete Türstürze

im Hof) mit einer modernen Bauauffassung entsprechenden Ausrichtung nach der

Sonnenseite statt überall zur "repräsentativen Strassenseite" (a. a. O. S. 20 ff.).

Die Wandmalereien im Bereich der Erker und Eingänge seien

ein zeittypisches Gestaltungsmerkmal der Baugenossenschaften. Die

aufgegriffenen Themen der Verhäuslichung der Arbeiterschaft und der

ländlich-bäuerlichen Idylle sowie der Tugenden der Arbeitsfreude, des

Familiensinns, der Frömmigkeit und der Vaterlandsliebe stünden in der Tradition

der Philanthropen und gehörten motivisch zum Standardrepertoire und Selbstverständnis

der Baugenossenschaften. Die der Gegenständlichkeit verpflichteten

Fassadenbilder seien in ihrer stilisierten Darstellung, ohne illusionistische

Raumtiefe und ohne Wiedergabe von Licht und Schatten, von einer sachlichen

Ästhetik und mit Hartungs Malereien an den Genossenschaft-D-Siedlungen Sihlfeld

und Neugasse vergleichbar. Das Bildprogramm zeuge von der Sehnsucht nach einer

von Klassengegensätzen befreiten Gesellschaft, deren gemeinschaftliche Idee des

genossenschaftlichen Wohnens mit dem Ideal der bürgerlichen Familie vereint

werde und als verklärendes Gegenbild zur sozialen Ordnung im Kapitalismus

wirken solle (a. a. O. S. 22 f.).

Zu Person und Werk des Architekten Otto Streicher hält das

Gutachten fest, dass er für die Mitbeteiligte mehrere genossenschaftliche

Wohnkolonien entworfen hat und mit 882 Wohnungen zu den von ihr am

meisten beauftragten Architekten gehört. Seine ersten Genossenschaftssiedlungen

seien noch an den Heimatstil angelehnt gewesen, seine erste aufgebrochene

Hofrandbebauung habe er 1926/27 bei der inventarisierten Wohnkolonie

Ottostrasse realisiert. Bei der 1927/28 erstellten und 2012 unter Schutz

gestellten Wohnkolonie Sihlfeld I/II habe er erstmals dreiecksförmige

bemalte Erker eingesetzt, wie dann auch 1928/29 an der Neugasse/Ackerstrasse

und 1930 vorliegend. Als Geschäftshäuser werden das Warenhaus EPA an der

Sihlporte (1929) und das Geschäftshaus Zentrum an der Bahnhofstrasse (1928–30)

erwähnt (a. a. O. S. 24).

Zusammenfassend hält das Gutachten fest, dass die Siedlung Kanzleistrasse

sowohl städtebaulich als auch baukünstlerisch von grosser Bedeutung sei. Weiter

sei sie auch innerhalb des Siedlungsverbundes Sihlfeld von hohem

städtebaulichen Wert. Sie nehme das Blockrandmuster auf der gegenüberliegenden

Seite des Seebahneinschnitts wieder auf, interpretiere dieses Thema aber neu,

unter Berücksichtigung der damaligen modernen wohnhygienischen Vorstellungen

der Ausrichtung und des genossenschaftlichen Elements der geringen Dichte. Sie

sei in orts-, sozial- und architekturgeschichtlicher Hinsicht interessant. Die

Fassadenmalereien zeugten von der damaligen Vorstellung künstlerischen

Bauschmucks. Quartier- und stadtbezogen sei sie ein wichtiger Zeuge ihrer

Entstehungszeit. Sie sei vor allem aufgrund ihrer städtebaulichen Bedeutung als

Teil des Ensembles der drei benachbarten Siedlungen schützenswert und die

Erhaltung der charakteristischen Bauform sei anzustreben. Anzustreben wäre auch

die Erhaltung der Gesamtanlage mit den Fassadenmalereien. Auf der Seite

Seebahnstrasse sollte es keinerlei bauliche Veränderungen geben, bei den

Hoffassaden seien sensible Eingriffe vorstellbar (a. a. O. S. 27).

5.3

Das

gartendenkmalpflegerische Gutachten hält fest, die einfache strukturierende

Geste der Baumsetzungen mit Blutbuchen und Lindenbäumen mache aus dem Hofraum

auch heute noch einen Freiraum von aussergewöhnlicher Qualität und Atmosphäre.

Die durchgrünten und klar eingefriedeten Vorgärten und bepflanzten Hofflächen

der Siedlungen Kanzleistrasse und Seebahn seien als wichtige städtebauliche

Zeitzeugen in ihrer Ausdehnung schutzwürdig, nicht aber die heutige Gestaltung

der Flächen.

5.4

Der

Beschwerdegegner stützt sich massgeblich auf diese Gutachten und übernahm deren

Wertung, indem er festhielt, dass die Siedlung Kanzleistrasse sowohl

städtebaulich als auch baukünstlerisch von grosser Bedeutung sei. Auch

innerhalb des Siedlungsverbundes Sihlfeld sei sie von hohem städtebaulichem

Wert.

Die Vorinstanz ging von einer mittleren Schutzwürdigkeit

der Wohnsiedlung inklusive der Aussenräume aus. Demgegenüber hält der

Beschwerdeführer dafür, dass von einer hohen Schutzwürdigkeit auszugehen sei

und ein besonders schutzwürdiges Ortsbild vorliege, das massgeblich von der Siedlung Kanzleistrasse

mitgetragen werde.

5.5

Entgegen

der Ausfassung des Beschwerdeführers ist die gutachterlich attestierte städtebaulich

und baukünstlerisch grosse Bedeutung nicht per se mit einer hohen

Schutzwürdigkeit gleichzusetzen. Ohne eine erhöhte Bedeutung wäre vorliegend

gar kein Schutzobjekt vorhanden. Was das Ausmass der Schutzwürdigkeit angeht,

ergeben sich aus dem Gutachten verschiedene Aspekte, die nicht auf eine hohe

oder sehr hohe Schutzwürdigkeit schliessen lassen. So wird der Eigenwert

dadurch relativiert, dass es sich nicht um eine singuläre, sondern um eine in

jener Zeit typische Siedlung handelt. Die auffallenden Gestaltungselemente der

Fassadenmalereien und der dreiecksförmigen Erker finden sich auch in anderen

Siedlungen, so insbesondere auch in der im gleichen Quartier liegenden,

renovierten und denkmalgeschützten Siedlung Sihlfeld I/II. Innerhalb

des erhaltenen reichen Werks des Architekten Otto Streicher kommt der Siedlung Kanzleistrasse

keine überdurchschnittliche oder spezielle Bedeutung zu. Die Malereien weisen

keinen herausragenden Wert auf, sondern sind zeittypisch und verbreitet

anzutreffen. Im Vergleich zu den ebenfalls von Wilhelm Hartung geschaffenen

Fassadenmalereien in der Siedlung Sihlfeld I/II sind die vorliegenden

keinesfalls als wertvoller zu betrachten. Damit liegt hinsichtlich des

Eigenwerts keine hohe, sondern lediglich eine mittlere Schutzwürdigkeit vor.

Hinsichtlich des Situationswerts fällt insbesondere die

Ensemblewirkung der drei Wohnsiedlungen in Betracht. Der Beschwerdeführer

erachtet diese als einzigartig. Die drei Siedlungen liegen am Seebahnbogen und folgen

diesem. Die primär die Ensemblewirkung begründenden drei konkaven Fassaden sind

also massgeblich auf diese Lage und Topografie zurückzuführen. Gleiches gilt

für die Ortsbildwirkung. Eine darüber hinausgehende besonders wertvolle

bauliche Ensemblegestaltung ergibt sich weder aus dem Gutachten noch aus dem

Augenschein. Damit durfte die Vorinstanz ohne Rechtsverletzung von einer nur

mittleren schützenswerten Ensemblewirkung ausgehen. Im Übrigen wird ein

Neubauprojekt insbesondere auf der Seite Seebahnstrasse die Anliegen des

Ortsbildschutzes zu wahren haben.

5.6

Angesichts

des ISOS-Eintrags ist klarerweise von einem schützenswerten Ortsbild

auszugehen. Ebenso klar trägt die Siedlung Kanzlei wegen ihrer Lage und

Grösse erheblich dazu bei. Die Bedeutung des Eintrags mit dem

Erhaltungsziel A erfährt aber im Hinblick auf die Frage der Erhaltung

einer einzelnen Baute oder Baugruppe vorliegend insoweit eine Relativierung,

als die Siedlung im Gebiet Hard, Quartierbereich zwischen Seebahnabschnitt

und Hardau liegt und das gesamte über 256'000 m2 umfassende

Gebiet mit dem Erhaltungsziel A versehen ist. Ebenfalls mit dem

Erhaltungsziel A eingetragen sind das südlich anschliessende Lochergut und

die nordwestlich anschliessende Hardau-Überbauung. Weiter sind auch die

südlich liegenden Wiediker Teile des Sihlfeldquartiers (ISOS Wiedikon,

Gebiete 1 und 2, zusammen über 275'000 m2) mit dem gleichen

Erhaltungsziel A eingetragen. Zudem sind sich noch weitere Teile Aussersihls

mit dem Erhaltungsziel A eingetragen.

Das vorliegende Gebiet Hard wird beschrieben als

"geschlossene Bebauungsstruktur geprägt durch die in der Diagonale verlaufende

Sihlfeldstrasse, dem ehem. sogenannten Schrägweg; die meisten Strassen mit

Alleen; grosszügige, einheitliche Hofrandbebauungen wie Erismann- und

Bullingerhof; Kindergärten und Spielwiesen in den Höfen, 1920/30er-Jahre;

mehrheitlich erstellt durch die Stadt und Baugenossenschaften, eindrückliche

Beispiele für die städt. Massnahmen gegen die Wohnungsnot der

Zwischenkriegsjahre". Eine besondere Erwähnung oder Bemerkung zur Siedlung Kanzleistrasse

findet sich nicht.

Aus dem ISOS-Eintrag lässt sich damit nicht auf einen

hohen oder sehr hohen Stellenwert der Siedlung Kanzleistrasse innerhalb

des schützenswerten Ortsbildes schliessen und es ergibt sich auch unter diesem

Aspekt nicht mehr als eine mittlere Schutzwürdigkeit des Objekts.

Zwar hat die Vorinstanz ihre Erwägungen in Zusammenhang

mit dem Ortsbildschutz und dem Situationswert relativ knapp gefasst. Es geht

aber klar hervor, dass sie die städtebauliche Einordnung und insbesondere die

Ensemblewirkung berücksichtigt und erwähnt hat. Eine Verletzung der Begründungs-

oder Prüfungspflicht liegt damit entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers

nicht vor. Wenn die Vorinstanz dem ISOS-Eintrag eine geringere Bedeutung

zumisst und sich dementsprechend dazu nicht ausführlicher äusserte, so betrifft

dies nicht die Begründungspflicht, sondern die Frage nach der richtigen

Rechtsanwendung.

5.7

Das Haupt-

und das gartendenkmalpflegerische Gutachten sowie die weiteren vorliegenden

Akten beschreiben das Schutzobjekt umfassend und erlauben eine fundierte und

vollständig nachvollziehbare Einschätzung von dessen Schutzwürdigkeit. Es ist

nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Aspekte sich aus einem Gutachten der

Kantonalen Denkmalpflegekommission noch ergeben sollten, weshalb ein solches

nicht einzuholen ist. Weiter durfte die Vorinstanz im Rahmen ihrer Kognition

zum Schluss gelangen, es liege eine mittlere Schutzwürdigkeit vor, und sie hat

dies auch genügend begründet.

6.

6.1

Der

Beschwerdeführer bringt weiter vor, aufgrund der Grösse der beiden betroffenen

Siedlungen Kanzleistrasse und Seebahn und deren Bedeutung im Siedlungsverbund

und im Quartier liege eine planungsrechtliche Dimension vor, bei welcher das

ISOS nicht nur als einzelnes Interesse zu berücksichtigen sei, sondern als

Folge der Koordinationspflicht als verbindliche planungsrechtliche Grundlage.

So seien im Inventarentlassungsverfahren und beim nachfolgenden Gestaltungsplan

die gleichen Fragen zu beantworten, nämlich die Fragen des Ortsbildschutzes

respektive wie sich der Wegfall der Siedlungen auf das Ortsbild auswirken

würde.

6.2

Die

Inventarentlassung erfolgt vorliegend nicht bedingungslos, sondern suspensiv

bedingt auf den Zeitpunkt der Baufreigabe eines rechtskräftig bewilligten

Ersatzneubaus. Angesichts des ISOS-Eintrags ist nur ein Ersatzneubau

bewilligungsfähig, der das schützenswerte Ortsbild wahrt. Mit anderen Worten

erfolgt die Inventarentlassung erst und nur, wenn ein Neubauprojekt vorliegt,

dass die vorliegend hohen Anforderungen des Ortsbildschutzes zu erfüllen

vermag. Andernfalls bleibt die bestehende Siedlung inventarisiert. Die durch

den Wegfall der Siedlung Kanzleistrasse entstehende Beeinträchtigung des

Ortsbilds muss in dem Sinn kompensiert werden, dass sich der Ersatzneubau in

das schützenswerte Ortsbild einfügt und dieses gewahrt wird. Damit ist eine

hinreichende Koordination gegeben.

7.

7.1

Dem

öffentlichen Interesse an der Erhaltung eines Denkmalschutzobjekts mittleren

Schutzgrades stehen verschiedene Interessen gegenüber, die gegeneinander

abzuwägen sind.

Der Beschwerdeführer rügt dazu, die Vorinstanz habe hier

lediglich die Auffassung der Ausgangsverfügung übernommen und ihr Ermessen

nicht ausgeschöpft. Die Vorinstanz hat die Erwägungen des Beschwerdegegners

umfassend wiedergegeben. Aus ihren Ausführungen ergibt sich, dass sie diesen

vorbehaltlos zustimmt und sie diese übernimmt. Damit hat sie entgegen der

Formulierung in der Einleitung zu Erwägung 8.2, die vom Beschwerdegegner

vorgenommene Interessenabwägung sei vollständig, nachvollziehbar und zudem mit

der notwendigen Dichte begründet, ihre Kognition ausgeschöpft.

7.2

Die

Siedlung weist unbestrittenermassen eine Lärmproblematik auf. Die

Liegenschaften Seebahnstrasse 193 bis 201 und die Karl Bürki-Strasse 2

liegen in der Empfindlichkeitsstufe III, die übrigen in der Stufe II.

Gemäss dem Lärmgutachten weisen im Bestand 50 von 156 Wohnungen und

124.

Räume eine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts auf. Für das

Ersatzneubauprojekt betragen diese Werte noch 13 von 210 Wohnungen und

13.

Räume.

Diese Verbesserungen sind massgeblich auf die

Neuausrichtung der Grundrisse zurückzuführen. Die Wohnräume der bestehenden

Bauten entlang der Seebahnstrasse sind grossmehrheitlich auf diese

ausgerichtet. Dies zeigt, dass die Lärmproblematik offensichtlich ohne radikale

Grundrissänderungen nicht behoben werden kann. Der Beschwerdeführer legte denn

auch weder im Rekursverfahren noch vorliegend substanziiert dar, welche

alternativen Sanierungen möglich wären, sodass für die Vorinstanz auch keine

Veranlassung bestand, hier weitere Erwägungen anzustellen. Sie durfte damit

davon ausgehen, dass im Bestand eine Lärmsanierung äusserst schwierig und aufwendig

wäre.

7.3

Bezüglich

der Kosten einer umfassenden Sanierung und eines Neubaus bringt der

Beschwerdeführer vor, er habe vor Vorinstanz verschiedene Punkte gerügt, die

aber nicht behandelt worden seien. So habe er den fehlenden Kostenvergleich

zwischen Neubau und Sanierung, die Nichtberücksichtigung der Planungs-,

Rückbau- und Entsorgungskosten sowie den Umstand, dass die Kosten für das

geplante Neubauprojekt ausdrücklich 7–13 % über dem Benchmark lägen,

vorgebracht.

Vor der Vorinstanz hat die Mitbeteiligte eine Darstellung

der Kosten und Mieten im Variationenvergleich eingereicht. Bezüglich einer

umfassenden Sanierung stellte sie dabei auf die tiefgreifende Sanierung und

Erweiterung der vergleichbaren Siedlung Sihlfeld I/II ab. Davon ist auch

die Vorinstanz ausgegangen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb nicht auf diese

Zahlen hätte abgestellt werden dürfen. Angesichts der vorliegend im Vergleich

zur umfassend renovierten und geschützten Siedlung Sihlfeld erheblich

grösseren Lärmproblematik und der dadurch notwendigen umfassenden

Grundrissänderungen dürfte sogar angenommen werden, dass die Sanierungskosten

vorliegend noch höher lägen. Richtig ist, dass die Vorinstanz auf die anderen

beiden Rügen nicht näher eingegangen ist. Allerdings fallen sowohl bei einer

Sanierung wie auch bei einem Abbruch und Ersatzneubau Planungs-, Rückbau- und

Entsorgungskosten an, sodass sich deren Nichtberücksichtigung nicht massgeblich

auf das Ergebnis des Variantenvergleichs auswirkt. Zudem sind in der

Kalkulation bei der Neubauvariante (nicht aber bei den Sanierungsvarianten)

sehr wohl Abbruch- und Entsorgungskosten angeführt. Dem Umstand, dass das

Siegerprojekt mit Erstellungskosten über dem Benchmark liege, kommt keine

entscheidende Bedeutung zu, handelt es sich doch erst um eine erste Schätzung.

Demgegenüber verwendete die Mitbeteiligte für den Variantenvergleich ihre

aktuellen Neubauprojekte und verfügt damit über eine breite Grundlage. Mithin

erweist sich die Begründung der Vorinstanz als ausreichend.

7.4

Das

Siegerprojekt für den Ersatzneubau sieht 210 Wohnungen anstelle der

bestehenden 156 Wohnungen vor. Da zudem mehr grössere Wohnungen erstellt werden

sollen, wird für etwa 300 Personen zusätzlich Wohnraum geschaffen werden.

Auch wenn in den bestehenden Wohnungen die Belegung noch geringfügig erhöht

werden könnte, ist offensichtlich, dass hier eine erhebliche, im öffentlichen

Interesse liegende Verdichtung erzielt werden kann.

7.5

Auch wenn

es richtig sein mag, dass ein Abbruch und Neubau ökologisch nicht per se

günstiger ist, ist vorliegend zu beachten, dass bei einer umfassenden Sanierung

mit radikalen Grundrissänderungen viel der ursprünglichen Bausubstanz verlorenginge.

Es ist deshalb nicht rechtsverletzend, gewisse ökologische Vorteile eines

Neubaus mitzuberücksichtigen.

7.6

Schliesslich

würde auch eine Beschränkung der Inventarentlassung auf die am stärksten

lärmbelasteten Häuser entlang der Seebahnstrasse verbunden mit dem Schutz des

Rests das Ortsbild verändern, da damit die für die Ensemblewirkung wichtige

seebahnseitige bisherige Fassadenabfolge verändert würde. Der im

Spezialinventar formulierten Schutzempfehlung, auf gestalterische Änderungen

zur Seebahnstrasse hin zu verzichten, könnte damit nicht nachgekommen werden.

7.7

Die Siedlung Sihlfeld I/II

wurde 2012 unter Denkmalschutz gestellt, die Siedlung Ottostrasse

verbleibt im Inventar. Damit sind zwei der von Otto Streicher für die

Mitbeteiligte in der Zwischenkriegszeit realisierten Wohnsiedlungen weiterhin

erhalten. Zudem verbleiben die im Quartier gelegenen Siedlungen Bullingerhof

und Erismannhof inventarisiert. Auch unter diesem Aspekt erweist sich die

Inventarentlassung als verhältnismässig.

7.8

Zusammenfassend

ist festzuhalten, die Unterschutzstellung der Siedlung die Erstellung von

erheblich mehr und insbesondere in umweltrechtlicher Hinsicht stark

verbessertem preiswertem Wohnraum verunmöglichte. Demgegenüber wären die

Wohnungen bei einer umfassenden Sanierung geringfügig teurer und eine

Bereitstellung von mehr Wohnraum wäre kaum möglich.

Somit durfte die Vorinstanz die sehr grossen Interessen an

einer Neubaumöglichkeit stärker gewichten als das grosse Interesse an der Erhaltung

einer in mittlerem Grad schutzwürdigen Wohnsiedlung. Eine Unterschutzstellung

erweist sich als unverhältnismässig und die verfügte Inventarentlassung als

rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde in diesem Punkt.

8.

8.1

Der

Beschwerdeführer beanstandet schliesslich die von der Vorinstanz festgesetzte

Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 16'000.-, wovon ihm Fr. 12'000.-

auferlegt worden sind. Dies beachte nicht, dass zwei parallele Rekurs

eingereicht worden waren, und verletze das Kostendeckungsprinzip.

8.2

Gemäss § 338

PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach

der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-

bis Fr. 50'000.-.

Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August

2010.

(GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1

Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr).

Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich die Gerichtsgebühr in Verfahren mit

bestimmbarem Streitwert nach diesem, wobei Abs. 1 eine Tabelle enthält, welche

der Streitwerthöhe, abgestuft in neuen Klassen, einen

"Regel-Gerichtsgebühren-Rahmen" (Marginalie: Grundgebühr) zuordnet.

In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr gemäss § 3

Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-.

Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gerichtsgebühr in besonders

aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht verdoppelt werden. Wird ohne

materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf einen

Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Wird der Entscheid

nicht schriftlich oder nur summarisch begründet, kann die Gebühr bis auf die

Hälfte herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 3 GebV VGr).

Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im

Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 25 mit Hinweisen; vgl. auch

VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1).

8.3

Die

Bestimmung des tatsächlichen Streitinteresses ist in Bausachen regelmässig

schwierig. Dem trägt § 3 Abs. 3 GebV VGr durch den Verzicht auf eine Abs. 1

entsprechende Abstufung Rechnung. Dies ändert aber nichts daran, dass zunächst

das tatsächliche Streitinteresse zu ermitteln und danach die Gerichtsgebühr

festzusetzen ist. Zwar spricht der Wortlaut von § 2 GebV VGr, welche

Bestimmung die für die Bemessung der Gerichtsgebühr massgeblichen Faktoren

nennt, für deren Gleichwertigkeit. Aus § 3 Abs. 1 GebV VGr ergibt

sich jedoch, dass bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert zunächst allein

aufgrund desselben ein Gebührenrahmen zu ermitteln und den übrigen Faktoren in

der Regel nur innerhalb dieses Rahmens Rechnung zu tragen ist. Der Tragweite

eines Entscheids bzw. einer Streitsache kommt mithin zentrale Bedeutung für die

Festsetzung der Gerichtsgebühr zu. Dies muss auch bei den Verfahren ohne

bestimmbaren Streitwert gelten. Ungeachtet der Schwierigkeiten, welche die

Ermittlung des tatsächlichen Streitinteresses mit sich bringen kann, hat die

festgesetzte Gerichtsgebühr dazu in einem angemessenen Verhältnis zu stehen

(VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.5.2).

8.4

Auch wenn

es vorliegend nur um die Inventarentlassung und nicht um ein Bauvorhaben geht,

ist von einem sehr grossen tatsächlichen Streitinteresse auszugehen.

Unter Berücksichtigung des erheblichen Streitinteresses

ist die Vorinstanz von einer Gerichtsgebühr von Fr. 16'000.- ausgegangen.

Zugunsten des Beschwerdeführers hat sie berücksichtigt, dass eine Fr. 12'000.-

übersteigende Gerichtsgebühr die Ausübung des ideellen Verbandsbeschwerderechts

übermässig erschweren würde und ihm dementsprechend (nebst Zustellkosten von Fr. 150.-)

Gerichtsgebühren nur im Umfang von Fr. 12'000.- auferlegt. Diese Gebühr

wäre grundsätzlich nicht zu beanstanden. Hingegen lässt die Vorinstanz

gänzlich ausser Acht, dass sich im Parallelverfahren betreffend

Inventarentlassung der Siedlung Seebahn praktisch durchwegs die gleichen

Sachverhalts- und Rechtsfragen stellten. So wurden auch die beiden Augenscheine

zusammengelegt und die Entscheide sind inhaltlich praktisch deckungsgleich

ausgefallen.

Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr ist somit in teilweiser

Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und durch das Verwaltungsgericht neu

festzusetzen. Als angemessen für beide Rekursverfahren erscheinen total Fr. 20'000.-

als dem Beschwerdeführer aufzuerlegende Gerichtsgebühren, sodass sich für das vorliegende

Rekursverfahren Gerichtskosten von insgesamt Fr. 10'150.- ergeben.

Die Parteientschädigung bleibt unverändert bei Fr. 3'000.-.

9.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten trotz seines

marginalen Obsiegens in einem Nebenpunkt dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Er ist zudem zu verpflichten, der

anwaltlich vertretenen privaten Mitbeteiligten eine angemessene

Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2

und 3 VRG). Praxisgemäss hat die Gemeinde in der vorliegenden Konstellation, wo

sich private Parteien mit gegensätzlichen Begehren gegenüberstehen, keinen

Entschädigungsanspruch (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 100).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

teilweiser Gutheissung der Beschwerde und Änderung von Dispositiv-Ziffer II

des Entscheids des Baurekursgerichts vom 5. Mai 2017 wird die

Gerichtsgebühr auf Fr. 10'000.- festgesetzt und die Rekurskosten von Fr. 10'150.-

werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr.8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten,

Fr. 8'110.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Mitbeteiligten für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …