VB.2017.00362

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00362

7. Juni 2018Deutsch25 min

(URT.2018.19935)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 24. August 2016 beschloss der Stadtrat von

Zürich, die Wohnsiedlung Seebahn der Baugenossenschaft C auf der Parzelle

Kat.-Nr. AU4074 an der Seebahnstrasse 221–231, Erismannstrasse 31–41,

Kanzleistrasse 160 und 162, Stauffacherstrasse 195 und 197 in

Zürich-Aussersihl nicht unter Denkmalschutz zu stellen und aus dem Inventar zu

entlassen, sobald die Baubehörde aufgrund einer rechtskräftigen Baubewilligung

die Baufreigabe für den Ersatzneubau erteilt habe. Weiter wurden die

inventarisierten Aussenräume (Hof und Vorgärten) der Wohnsiedlung Seebahn nicht

unter Denkmalschutz gestellt und aus dem kommunalen Inventar der schützenswerten

Gärten und Anlagen der Stadt Zürich entlassen, sobald die Baubehörde aufgrund

einer rechtskräftigen Baubewilligung die Baufreigabe für den Ersatzneubau

erteilt habe.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz ZVH (ZVH)

beim Baurekursgericht und beantragte, den Entscheid des Stadtrates aufzuheben

und diesen einzuladen, die Baugenossenschaft C-Wohnsiedlung Seebahn,

einschliesslich Aussenräume (Innenhof und Vorgärten), in geeignetem Umfang

unter Schutz zu stellen.

Diesen Rekurs wies das Baurekursgericht am 5. Mai

2017.

ab, auferlegte dem ZVH Kosten im Umfang vom Fr. 12'150.- und

verpflichtete ihn, der Baugenossenschaft C eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-

zu bezahlen.

III.

Am 8. Juni 2107 erhob der ZVH dagegen Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und

den Stadtrat Zürich zur definitiven Abklärung der Schutzwürdigkeit des Objekts

an der Erismannstrasse 31–41, Kanzleistrasse 160 und 162, Seebahnstrasse 221–231,

Stauffacherstrasse 195 und 197 in Zürich 4‑Aussersihl

einzuladen, eventualiter sei die Gerichtsgebühr auf ein angemessenes Mass zu

reduzieren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte am 20. Juni 2017 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 11. Juli

2017.

beantragte die Baugenossenschaft C, die Beschwerde unter

Entschädigungsfolgen abzuweisen. Der Stadtrat Zürich schloss am 12. Juli

2017.

auf kosten- und entschädigungspflichtige Abweisung der Beschwerde.

Der ZVH verzichtete am 30. August 2017 auf das

Einreichen einer Replik.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Der Beschwerdeführer ist ein Verband im Sinn von § 338 b

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und

deswegen gemäss lit. a legitimiert, sich gegen die strittige

Inventarentlassung zur Wehr zu setzen. Die übrigen Prozessvoraussetzungen

sind ebenfalls erfüllt.

2.

2.1

Die

streitbetroffene genossenschaftliche Wohnsiedlung Seebahn wurde 1930 als

Blockrandbebauung mit einem begrünten Innenhof errichtet. Das Grundstück misst

7'313 m2 und liegt in der Quartiererhaltungszone, der

Wohnanteil beträgt 90 %. Es liegt zwischen der Kanzlei-, Erismann-

Stauffacher- und Seebahnstrasse. Nördlich anschliessend befindet sich die im

gleichen Zeitraum erstellten Wohnsiedlungen Erismannhof der Stadt Zürich,

südlich die Wohnsiedlung Kanzleistrasse der Baugenossenschaft B. Diese

drei Siedlungen passen sich seebahnseitig der Krümmung des Bahneinschnitts an

und bilden eine städtebauliche Dreierabfolge.

Alle drei Siedlungen sind in das Spezialinventar

Wohnsiedlungen aufgenommen worden und damit als kunst- und kulturhistorische

Schutzobjekte inventarisiert und gehören zusammen mit vier weiteren im gleichen

Zeitraum erstellten gemeinnützigen Wohnsiedlungen zum Siedlungsverbund

Sihlfeld. Das gesamte Quartier figuriert seit 1. Oktober 2016 im

Bundesinventar der schützenswerten Ortbilder der Schweiz (ISOS) mit dem

Erhaltungsziel A.

2.2

Die

Mitbeteiligte gelangte im Jahre 2004 aufgrund ihrer Neubau- und

Modernisierungsabsichten an den Beschwerdegegner und ersuchte um Prüfung der

Schutzwürdigkeit respektive Inventarentlassung. Dieses Provokationsbegehren

führte schliesslich am 24. August 2016 zum Entscheid des

Beschwerdegegners, die Wohnsiedlung nicht unter Denkmalschutz zu stellen und

aus dem Inventar zu entlassen.

Gleichentags beschloss der Beschwerdegegner, auch die

Wohnsiedlung Kanzleistrasse der Baugenossenschaft B nicht unter

Denkmalschutz zu stellen und aus dem Inventar zu entlassen. Dies ist Gegenstand

des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens VB.2017.00361.

2.3

Unstrittig

ist vorliegend, dass es sich bei der Wohnsiedlung um ein Schutzobjekt im Sinn

von § 203 lit. c PBG handelt. Uneinig sind sich die Parteien aber

über den Grad der Schutzwürdigkeit und über die Verhältnismässigkeit einer

Schutzmassnahme.

3.

3.1

Als

Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter

anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als

wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder

baukünstlerischen Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder

Siedlungen wesentlichen mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen

Umgebung in Betracht. Weiter besagt lit. f derselben Bestimmung, dass

wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken

ebenso erhaltenswert sind. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als

"wichtiger Zeuge" zu qualifizieren ist oder es seine Umgebung

"wesentlich mitprägt", kommt allfällig vorhandenen Fachgutachten eine

massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00287, E. 4.1;

VGr, 24. Februar 2010, VB.2009.00270, E. 3; VGr, 10. Dezember

2008, VB.2008.00404, E. 3.1.2, je mit Hinweisen). In

der Praxis werden diese beiden Eigenschaften auch als Eigenwert und als

Situationswert bezeichnet (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal im

schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139). Die

Schutzwürdigkeit kann sich im Übrigen auch aus dem Zusammenspiel von Eigenwert

und Situationswert eines infrage stehenden Objekts ergeben (VGr, 19. Februar

2003, VB.2002.00295, E. 3; RB 1997 Nr. 73).

3.2

Die

Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nicht zwingend zur Anordnung von

Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,

wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu

gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen

(RB 1992 Nr. 62; eingehend auch VGr, 9. Juli 2015,

VB.2014.00603, E. 3). Im Fall eines Verzichts auf die Unterschutzstellung

eines wichtigen Zeugen hat die Gemeinde ihre Denkmalpflegestrategie unter Verweis

auf vergleichbare, bereits unter Schutz gestellte Objekte darzulegen sowie

unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten unterschiedlich weitreichende

Schutzanordnungen (z. B.

eine teilweise Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten sowie allfällige Nutzungskonzepte)

vertieft zu prüfen und schlussendlich die erforderliche Interessenabwägung

unter Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten Faktoren vorzunehmen

(VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1).

3.3

Eine

solche Interessenabwägung ist zwar grundsätzlich eine vom Verwaltungsgericht

überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und Gewichtung der sich

gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht

Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von den Verwaltungsbehörden

auszufüllen sind. So müssen sie unter mehreren infrage kommenden Objekten eine

Auswahl treffen und diejenigen selektionieren, welche sie in Beachtung aller

Umstände als für die Unterschutzstellung am geeignetsten halten (RB 1989

Nr. 67).

Trotz dieses Ermessensspielraums der Gemeinde zu § 238

PBG ist die Vorinstanz in Anlehnung an die neuere Praxis des

Verwaltungsgerichts allerdings nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet,

ihre gesetzliche Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen und insbesondere auch eine

Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG; siehe

auch BGr, 4. Mai 2018,1C_296/2017, E. 2 a.E.). Bei der

Angemessenheitskontrolle des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die

angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den

Kriterien auseinandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden. Bei

der Beurteilung der Frage, ob eine Baute oder Anlage i. S. v. § 203 lit. c PBG als wichtiger Zeuge einer

Epoche erhaltenswürdig ist oder die Landschaft oder Siedlungen wesentlich

mitprägt, steht der Gemeinde ein erheblicher Beurteilungsspielraum und damit

Autonomie zu (BGr, 21. Februar 2014,1C_595/2013 und 1C_596/2013, E. 4.1.1 f.,

Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 85). Abgesehen von der

insoweit gebotenen Rücksichtnahme rechtfertigt sich allerdings keine

weitergehende Einschränkung der grundsätzlich vollen Kognition der Vorinstanz

(vgl. VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4).

Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des

Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle. Es hat zu prüfen, ob sich

der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen

Entscheidgründe als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit

steht dem Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG).

4.

4.1

Gemäss

Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom

1.

Juli 1966 [NHG]) erstellt der Bund nach Anhörung der Kantone Inventare

von Objekten von nationaler Bedeutung. Gestützt auf diese Vorschrift hat der

Bundesrat das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) erlassen.

Nach Art. 6 NHG kommt solchen Objekten verstärkter Schutz zu: Durch die

Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird

dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls

aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen

die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Kommt einem Inventarobjekt wie

vorliegend das Erhaltungsziel A zu, bedeutet dies, dass alle Bauten,

Anlageteile und Freiräume in diesem Gebiet integral zu erhalten und störende

Eingriffe zu beseitigen sind (BGr, 11. Mai 2016,1C_179/2015, E. 4).

Es handelt sich dabei aber um ein Ortsbildschutzinventar, welches grundsätzlich

von einem Denkmalschutzinventar abzugrenzen ist, welches sich mit Einzelbauten

beziehungsweise Einzelkulturgütern befasst (Arnold Marti, Rechtsgutachten zu

Fragen im Zusammenhang mit der geplanten Änderung der Aufnahmemethode bei der

Revision von Ortsbildaufnahmen im Rahmen des Bundesinventars der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2016, S. 24

[abrufbar unter www.bak.admin.ch]).

Gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG gilt dieser Schutz

nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinn von Art. 2 und Art. 3

NHG in unmittelbarer Weise. Trifft dies – wie

vorliegend – nicht zu, besteht für die kantonale (und kommunale)

Nutzungsplanung lediglich eine Pflicht zur Berücksichtigung. Überdies hat im

Einzelfall eine Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanliegen zu

erfolgen (BGE 135 II 209 E. 2.1).

4.2

beachten ist, dass bei der Erstellung des Inventars eine Bewertung der

Ortsbilder nach einer einheitlichen wissenschaftlichen Methode erfolgte; andere

Interessen wurden grundsätzlich nicht berücksichtigt und eine Abwägung von

Schutz- und Nutzungsinteressen fand nicht statt (Arnold Marti, Rechtsgutachten

zu Fragen im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesinventars der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2013, S. 8

[abrufbar unter www.bak.admin.ch]). Die bau- und planungsrechtliche

Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen eines Planungs- oder

Bauvorhabens, wobei sämtliche betroffenen Interessen, namentlich auch andere,

dem Schutz der bestehenden Bebauung entgegenstehende, wie Interessen der

Ortsentwicklung und der Verdichtung Siedlungsgebietes, berücksichtigt werden

müssen. Lediglich im Bereich der Erfüllung von Bundesaufgaben ergibt sich dabei

insofern eine Einschränkung, als nach Art. 6 Abs. 2 NHG eine

Abweichung von der ungeschmälerten Erhaltung nur möglich ist, wenn ihr gleich-

oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.

Diese Interessenabwägung kann zur Folge haben, dass die Erhaltungsziele nicht

oder nur teilweise umgesetzt werden können (Marti, Gutachten 2016, S. 23 f.).

5.

5.1

Der

Eintrag im Spezialinventar Wohnsiedlungen beschreibt die Siedlung Seebahn als

Teil des schützenswerten Siedlungsensembles Sihlfeld/Seebahneinschnitt. Die

Anlage wirke sehr grosszügig. Durch die zweigeschossigen Zwischenbauten

entstehe eine interessante Torwirkung zwischen Strasse und halböffentlichem

Hof. Gewürdigt werden weiter die durch die zurückversetzte Strassenflucht

erreichte platzartige Erweiterung an der Erismannstrasse, die Anordnung der

Waschküchen und Terrassen im Attikageschoss und die gleichmässige Durchbildung

der sonnenausgerichteten Strassen- und Hoffassaden als moderner Baugesinnung

entsprechend. Die mit Sichtbacksteinen eingefassten Fensteröffnungen und die

ehemals liegenden Sprossenfelder erinnerten an zeitgenössische norddeutsche

Architektur. Die Schutzempfehlung lautet: "Schutz der Fassaden, der Dächer

und der charakteristischen baukünstlerischen Elemente (Backstein-Laibungen von

Fenstern und Türen, Charakteristische Attika".

5.2

Das

Gutachten vom Dezember 2005 zuhanden der Denkmalpflegekommission beschreibt das

Objekt detailliert und umfassend.

Dargestellt werden die städtebauliche Situation seit Mitte

des 19. Jahrhunderts und die Bau- und Besitzergeschichte (a. a. O. S. 4 f.).

Hervorgehoben wird das sehr einheitliche Erscheinungsbild

der vier Baukörper mit Walmdach; die Wandöffnungen verteilten sich regelmässig

über die Fassaden, seien je nach Funktion der dahinterliegenden Räume

unterschiedlich gross. Mit ihren Laibungen aus Klinker beziehungsweise ihren

Stürzen und Sohlbänken aus Kunststein stellten sie das prägende Element der

Fassaden dar. Die Rolljalousien (anstelle der Jalousieläden) verstärkten diesen

Eindruck noch zusätzlich. Schmale, meist über zwei Fensterachsen reichende

Balkone im Südosten und -westen aus Beton mit gerundeten Ecken und

Eisenstabgeländer unterstrichen die horizontale Ausrichtung der Baukörper

zusätzlich. Die die Dachtraufe durchstossende Treppenhauszonen und

Fassadenteile schafften helle, nicht abgeschrägte Dachgeschosse mit Waschküchen

sowie Dachterrassen mit Wäschehängevorrichtungen. Damit werde vom Hof aus

gesehen eine Flachdachwirkung erzielt.

Die Gestaltung im Innern wird als schlicht bezeichnet, die

Treppenhäuser seien noch im Originalzustand. Der Hof wirke auch heute noch sehr

grosszügig.

Die Siedlung Seebahn sei eine typische Kolonie, wie sie in

Zürich seit den frühen Zwanzigerjahren häufig vorkomme, sie präsentiere sich

blockartig und sachlich, Ornamente fehlten. Charakteristisch für die Zeit seien

auch die Öffnung des allseits geschlossenen Blockrandes durch Auflösung der Blockecken.

Das Ideal sei die verkleinerte Bürgerwohnung gewesen; nach genossenschaftlichem

Denken sollte jede Familie eine Wohnung mit separatem Eltern- und

Kinderschlafzimmer haben, weshalb ein Grossteil der Wohnungen drei Zimmer

aufweise. Die Wohnungen kämen der in den Zwanzigerjahren propagierten Forderung

nach Licht, Luft und Sonne exemplarisch nach. Die Grundrisse orientierten sich

nach dem Sonnenlauf und nicht allseitig auf die Strasse. Wohn- und Schlafzimmer

lägen auf der Sonnenseite, Treppenhaus, Bad und Küche sowie ein Zimmer der

Drei- oder Vierzimmerwohnungen auf der Schattenseite (a. a. O. S. 9).

Stilistisch stehe die Kolonie zwischen Neuem Bauen und

Traditionalismus. Die Verschränkung horizontaler und vertikaler

Gestaltungselemente, die zudem auf unterschiedliche Funktionen hinwiesen, sei

charakteristisches Merkmal der Moderne. Hervorgehoben werden die für Zürich

seltenen Fenstereinfassungen aus Klinker (a. a. O.).

In Zürich seien insgesamt neun (recte acht) Siedlungen des

Architekten Pietro Giumini inventarisiert. Daneben habe er noch vier weitere

Siedlungen für die Mitbeteiligte realisiert. Ein Erkennungsmerkmal seiner

Bauten seien die explizit über die Traufe erhöhten Treppenhäuser, die den oft

schweren Dachformen eine gewisse Bewegtheit verliehen. Meist halte er sich bei

Siedlungen an das Hofrandthema. Innerhalb seines reichen Werks sei die Siedlung

Seebahn mit ihren Rollläden, Fenstereinfassungen aus Klinker sowie den

"versteckten" Flachdächern sicherlich die modernste Siedlung (a. a. O. S. 10).

Zusammenfassend hält das Gutachten fest, dass die Siedlung

Seebahn sowohl städtebaulich als auch baukünstlerisch von grosser Bedeutung und

eindeutig ein Schutzobjekt sei. Innerhalb der Dreierabfolge Erismannhof,

Seebahnsiedlung und Siedlung Kanzleistrasse weise sie funktional und in der

Detailgestaltung die modernste Haltung auf. Zudem sei sie innerhalb des

Siedlungsverbunds Sihlfeld von hohem städtebaulichem Wert. Sie nehme das

Blockrandmuster auf der gegenüberliegenden Seite des Seebahneinschnitts wieder

auf, interpretiere dieses Thema aber neu, unter Berücksichtigung der damaligen

modernen wohnhygienischen Vorstellungen der Ausrichtung und des

genossenschaftlichen Elements von weniger Dichte. Das Zurückweichen von der

Baulinie auf der stadtabgewandten Seite und die Torbauten an den Ecken

verwiesen auf die aufgelockerte offene Bebauungsweise. Im Werk Pietro Giuminis

sei dies das reifste Werk, das moderne Architekturelemente mit der

vorgeschriebenen Blockrandbebauung verschmelze und damit unkonventionelle Lösungen

präsentiere.

5.3

Das

gartendenkmalpflegerische Gutachten hält fest, die durchgrünten und klar

eingefriedeten Vorgärten und bepflanzten Hofflächen der Siedlungen

Kanzleistrasse und Seebahn seien als wichtige städtebauliche Zeitzeugen in

ihrer Ausdehnung schutzwürdig, nicht aber die heutige Gestaltung der Flächen.

Der Baumbestand des Hofs der Seebahn-Siedlung bilde in seiner Gesamtheit eine

ruhige parkähnliche Atmosphäre von hoher Qualität. Die einzelnen Bäume seien

historisch und konzeptionell eher zufällig, aber erhaltenswert. In seiner Gesamtheit

sei der Baumbestand schutzwürdig.

5.4

Der

Beschwerdegegner stützt sich massgeblich auf diese Gutachten und übernahm deren

Wertung, indem er festhielt, dass die Siedlung Seebahn sowohl städtebaulich als

auch baukünstlerisch von grosser Bedeutung sei. Auch innerhalb des

Siedlungsverbunds Sihlfeld sei sie von städtebaulichem Wert.

Die Vorinstanz ging von einer mittleren Schutzwürdigkeit

der Wohnsiedlung inklusive der Aussenräume aus. Demgegenüber hält der

Beschwerdeführer dafür, dass von einer hohen Schutzwürdigkeit auszugehen sei

und ein besonders schutzwürdiges Ortsbild vorliege, das massgeblich von der

Siedlung Seebahn mitgetragen werde.

5.5

Entgegen

der Ausfassung des Beschwerdeführers ist die gutachterlich attestierte städtebaulich

und baukünstlerisch grosse Bedeutung nicht per se mit einer hohen

Schutzwürdigkeit gleichzusetzen. Ohne eine erhöhte Bedeutung wäre vorliegend

gar kein Schutzobjekt vorhanden. Was das Ausmass der Schutzwürdigkeit angeht,

ergeben sich aus dem Gutachten verschiedene Aspekte, die nicht auf eine hohe

oder sehr hohe Schutzwürdigkeit schliessen lassen. So wird der Eigenwert

dadurch relativiert, dass es sich nicht um eine singuläre, sondern um eine in

jener Zeit typische Siedlung handelt. Innerhalb der Stadt Zürich sind von

Pietro Giumini zwei grossformatige Siedlungen (Siedlung Letten 1.–3. Etappe

und der "Rote Block") bereits geschützt, sechs weitere (neben der

Siedlung Seebahn) sind inventarisiert. Auch wenn es sich vorliegend um das

modernste oder reifste Werk Giuminis handelt, erscheint es zulässig,

hinsichtlich des Eigenwerts nicht von einer hohen, sondern lediglich von einer

mittleren Schutzwürdigkeit auszugehen.

Hinsichtlich des Situationswerts fällt insbesondere die

Ensemblewirkung der drei Wohnsiedlungen in Betracht. Der Beschwerdeführer

erachtet diese als einzigartig. Die drei Siedlungen liegen am Seebahnbogen und

folgen diesem. Die primär die Ensemblewirkung begründenden drei konkaven

Fassaden sind also massgeblich auf diese Lage und Topografie zurückzuführen.

Gleiches gilt für die Ortsbildwirkung. Eine darüber hinausgehende besonders

wertvolle bauliche Ensemblegestaltung ergibt sich weder aus dem Gutachten noch

aus dem Augenschein. Damit durfte die Vorinstanz ohne Rechtsverletzung von einer

nur mittleren schützenswerten Ensemblewirkung ausgehen. Im Übrigen wird ein

Neubauprojekt insbesondere auf der Seite Seebahnstrasse die Anliegen des

Ortsbildschutzes zu wahren haben.

5.6

Angesichts

des ISOS-Eintrags ist klarerweise von einem schützenswerten Ortsbild

auszugehen. Ebenso klar trägt die Siedlung Seebahn wegen ihrer Lage und Grösse

erheblich dazu bei. Die Bedeutung des Eintrags mit dem Erhaltungsziel A erfährt

aber im Hinblick auf die Frage der Erhaltung einer einzelnen Baute oder

Baugruppe vorliegend insoweit eine Relativierung, als die Siedlung im Gebiet

Hard, Quartierbereich zwischen Seebahnabschnitt und Hardau liegt und das

gesamte über 256'000 m2 umfassende Gebiet mit dem

Erhaltungsziel A versehen ist. Ebenfalls mit dem Erhaltungsziel A

eingetragen sind das südlich anschliessende Lochergut und die nordwestlich

anschliessende Hardau-Überbauung. Weiter sind auch die südlich liegenden

Wiediker Teile des Sihlfeldquartiers (ISOS Wiedikon, Gebiete 1 und 2,

zusammen über 275'000 m2) mit dem gleichen Erhaltungsziel A

eingetragen. Zudem sind sich noch weitere Teile Aussersihls mit dem

Erhaltungsziel A eingetragen.

Das vorliegende Gebiet Hard wird beschrieben als "geschlossene

Bebauungsstruktur geprägt durch die in der Diagonale verlaufende Sihlfeldstrasse,

dem ehem. sogenannten Schrägweg; die meisten Strassen mit Alleen; grosszügige,

einheitliche Hofrandbebauungen wie Erismann- und Bullingerhof; Kindergärten und

Spielwiesen in den Höfen, 1920/30er-Jahre; mehrheitlich erstellt durch die

Stadt und Baugenossenschaften, eindrückliche Beispiele für die städt.

Massnahmen gegen die Wohnungsnot der Zwischenkriegsjahre". Eine besondere

Erwähnung oder Bemerkung zur Siedlung Seebahn findet sich nicht.

Aus dem ISOS-Eintrag lässt sich damit nicht auf einen

hohen oder sehr hohen Stellenwert der Siedlung Seebahn innerhalb des

schützenswerten Ortsbildes schliessen und es ergibt sich auch unter diesem

Aspekt nicht mehr als eine mittlere Schutzwürdigkeit des Objekts.

Zwar hat die Vorinstanz ihre Erwägungen in Zusammenhang

mit dem Ortsbildschutz und dem Situationswert relativ knapp gefasst. Es geht

aber klar hervor, dass sie die städtebauliche Einordnung und insbesondere die

Ensemblewirkung berücksichtigt und erwähnt hat. Eine Verletzung der

Begründungs- oder Prüfungspflicht liegt damit entgegen der Auffassung des

Beschwerdeführers nicht vor. Wenn die Vorinstanz dem ISOS-Eintrag eine

geringere Bedeutung zumisst und sich dementsprechend dazu nicht ausführlicher

äusserte, so betrifft dies nicht die Begründungspflicht, sondern die Frage nach

der richtigen Rechtsanwendung.

5.7

Das Haupt-

und das gartendenkmalpflegerische Gutachten sowie die weiteren vorliegenden

Akten beschreiben das Schutzobjekt umfassend und erlauben eine fundierte und

vollständig nachvollziehbare Einschätzung von dessen Schutzwürdigkeit. Es ist

nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Aspekte sich aus einem Gutachten der

Kantonalen Denkmalpflegekommission noch ergeben sollten, weshalb ein solches

nicht einzuholen ist. Weiter durfte die Vorinstanz im Rahmen ihrer Kognition

zum Schluss gelangen, es liege eine mittlere Schutzwürdigkeit vor, und sie hat

dies auch genügend begründet.

6.

6.1

Der

Beschwerdeführer bringt weiter vor, aufgrund der Grösse der beiden betroffenen

Siedlungen Kanzleistrasse und Seebahn und deren Bedeutung im Siedlungsverbund

und im Quartier liege eine planungsrechtliche Dimension vor, bei welcher das

ISOS nicht nur als einzelnes Interesse zu berücksichtigen sei, sondern als

Folge der Koordinationspflicht als verbindliche planungsrechtliche Grundlage.

So seien im Inventarentlassungsverfahren und beim nachfolgenden Gestaltungsplan

die gleichen Fragen zu beantworten, nämlich die Fragen des Ortsbildschutzes

respektive wie sich der Wegfall der Siedlungen auf das Ortsbild auswirken

würde.

6.2

Die

Inventarentlassung erfolgt vorliegend nicht bedingungslos, sondern suspensiv

bedingt auf den Zeitpunkt der Baufreigabe eines rechtskräftig bewilligten

Ersatzneubaus. Angesichts des ISOS-Eintrags ist nur ein Ersatzneubau

bewilligungsfähig, der das schützenswerte Ortsbild wahrt. Mit anderen Worten

erfolgt die Inventarentlassung erst und nur, wenn ein Neubauprojekt vorliegt,

dass die vorliegend hohen Anforderungen des Ortsbildschutzes zu erfüllen

vermag. Andernfalls bleibt die bestehende Siedlung inventarisiert. Die durch

den Wegfall der Siedlung Seebahn entstehende Beeinträchtigung des Ortsbilds

muss in dem Sinn kompensiert werden, dass sich der Ersatzneubau in das

schützenswerte Ortsbild einfügt und dieses gewahrt wird. Damit ist eine

hinreichende Koordination gegeben.

7.

7.1

Dem öffentlichen

Interesse an der Erhaltung eines Denkmalschutzobjekts mittleren Schutzgrades

stehen verschiedene Interessen gegenüber, die gegeneinander abzuwägen sind.

Der Beschwerdeführer rügt dazu, die Vorinstanz habe hier

lediglich die Auffassung der Ausgangsverfügung übernommen und ihr Ermessen

nicht ausgeschöpft. Die Vorinstanz hat die Erwägungen des Beschwerdegegners

umfassend wiedergegeben. Aus ihren Ausführungen ergibt sich, dass sie diesen

vorbehaltlos zustimmt und sie diese übernimmt. Damit hat sie entgegen der

Formulierung in der Einleitung zu Erwägung 8.2, die vom Beschwerdegegner

vorgenommene Interessenabwägung sei vollständig, nachvollziehbar und zudem mit

der notwendigen Dichte begründet, ihre Kognition ausgeschöpft.

7.2

Die

Siedlung weist unbestrittenermassen eine Lärmproblematik auf. Die Liegenschaften

Seebahnstrasse 221–231, Teile der Kanzleistrasse 160 und Stauffacherstrasse 195

liegen in der Empfindlichkeitsstufe III, die übrigen in der Stufe II.

Gemäss dem Lärmgutachten weisen im Bestand 71 von 113 Wohnungen und

147.

Räume eine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts auf. Für das

Ersatzneubauprojekt betragen diese Werte noch 34 von 140 Wohnungen und

36.

Räume.

Diese Verbesserungen sind massgeblich auf die

Neuausrichtung der Grundrisse zurückzuführen. Die Wohnräume der bestehenden

Bauten entlang der Seebahnstrasse sind grossmehrheitlich auf diese

ausgerichtet. Dies zeigt, dass die Lärmproblematik offensichtlich ohne radikale

Grundrissänderungen nicht behoben werden kann. Der Beschwerdeführer legte denn

auch weder im Rekursverfahren noch vorliegend substanziiert dar, welche

alternativen Sanierungen möglich wären, sodass für die Vorinstanz auch keine

Veranlassung bestand, hier weitere Erwägungen anzustellen. Sie durfte damit

davon ausgehen, dass im Bestand eine Lärmsanierung äusserst schwierig und aufwendig

wäre.

7.3

Bezüglich

der Kosten einer umfassenden Sanierung und eines Neubaus bringt der

Beschwerdeführer vor, er habe vor Vorinstanz verschiedene Punkte gerügt, die

aber nicht behandelt worden seien. So habe er den fehlenden Kostenvergleich

zwischen Neubau und Sanierung, die Nichtberücksichtigung der Planungs-,

Rückbau- und Entsorgungskosten sowie den Umstand, dass die Kosten für das

geplante Neubauprojekt ausdrücklich 7–13 % über dem Benchmark lägen, vorgebracht.

Vor der Vorinstanz hat die Mitbeteiligte eine Darstellung

der Kosten und Mieten im Variationenvergleich eingereicht. Bezüglich einer

umfassenden Sanierung stellte sie dabei auf die tiefgreifende Sanierung und

Erweiterung der vergleichbaren Siedlung Sihlfeld I/II der Baugenossenschaft B

ab. Davon ist auch die Vorinstanz ausgegangen. Es ist nicht ersichtlich,

weshalb nicht auf diese Zahlen hätte abgestellt werden dürfen. Angesichts der

vorliegend im Vergleich zur umfassend renovierten und geschützten Siedlung

Sihlfeld erheblich grösseren Lärmproblematik und der dadurch notwendigen

umfassenden Grundrissänderungen dürfte sogar angenommen werden, dass die

Sanierungskosten vorliegend noch höher lägen. Richtig ist, dass die Vorinstanz

auf die anderen beiden Rügen nicht näher eingegangen ist. Allerdings fallen

sowohl bei einer Sanierung wie auch bei einem Abbruch und Ersatzneubau

Planungs-, Rückbau- und Entsorgungskosten an, sodass sich deren

Nichtberücksichtigung nicht massgeblich auf das Ergebnis des Variantenvergleichs

auswirkt. Zudem sind in der Kalkulation bei der Neubauvariante (nicht aber bei

den Sanierungsvarianten) sehr wohl Abbruch- und Entsorgungskosten angeführt.

Dem Umstand, dass das Siegerprojekt mit Erstellungskosten über dem Benchmark

liege, kommt keine entscheidende Bedeutung zu, handelt es sich doch erst um

eine erste Schätzung. Demgegenüber verwendete die Mitbeteiligte für den

Variantenvergleich ihre aktuellen Neubauprojekte und verfügt damit über eine

breite Grundlage. Mithin erweist sich die Begründung der Vorinstanz als

ausreichend.

7.4

Das

Siegerprojekt für den Ersatzneubau sieht 146 Wohnungen anstelle der

bestehenden 113 Wohnungen vor. Da zudem mehr grössere Wohnungen erstellt werden

sollen, wird für etwa 200 Personen zusätzlich Wohnraum geschaffen werden.

Auch wenn in den bestehenden Wohnungen die Belegung noch geringfügig erhöht

werden könnte, ist offensichtlich, dass hier eine erhebliche, im öffentlichen

Interesse liegende Verdichtung erzielt werden kann.

7.5

Auch wenn

es richtig sein mag, dass ein Abbruch und Neubau ökologisch nicht per se

günstiger ist, ist vorliegend zu beachten, dass bei einer umfassenden Sanierung

mit radikalen Grundrissänderungen viel der ursprünglichen Bausubstanz verlorenginge.

Es ist deshalb nicht rechtsverletzend, gewisse ökologische Vorteile eines

Neubaus mitzuberücksichtigen.

7.6

Schliesslich

würde auch eine Beschränkung der Inventarentlassung auf die am stärksten

lärmbelasteten Häuser entlang der Seebahnstrasse verbunden mit dem Schutz des

Rests das Ortsbild verändern, da damit die für die Ensemblewirkung wichtige

seebahnseitige bisherige Fassadenabfolge verändert würde.

7.7

Wie

erwähnt sind zwei Siedlungen Pietro Giuminis denkmalgeschützt, sechs bleiben

inventarisiert. Zudem ist im Quartier die Siedlung Sihlfeld I/II seit 2012

denkmalgeschützt, der Bullingerhof und der Erismannhof bleiben inventarisiert.

Auch unter diesem Aspekt erweist sich die Inventarentlassung als

verhältnismässig.

7.8

Zusammenfassend

ist festzuhalten, die Unterschutzstellung der Siedlung die Erstellung von

erheblich mehr und insbesondere in umweltrechtlicher Hinsicht stark

verbessertem preiswertem Wohnraum verunmöglichte. Demgegenüber wären die

Wohnungen bei einer umfassenden Sanierung geringfügig teurer und eine

Bereitstellung von mehr Wohnraum wäre kaum möglich.

Somit durfte die Vorinstanz die sehr grossen Interessen an

einer Neubaumöglichkeit stärker gewichten als das grosse Interesse an der

Erhaltung einer in mittlerem Grad schutzwürdigen Wohnsiedlung. Eine

Unterschutzstellung erweist sich als unverhältnismässig und die verfügte

Inventarentlassung als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde in

diesem Punkt.

8.

8.1

Der

Beschwerdeführer beanstandet schliesslich die von der Vorinstanz festgesetzte

Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 16'000.-, wovon ihm Fr. 12'000.-

auferlegt worden sind. Dies beachte nicht, dass zwei parallele Rekurs

eingereicht worden waren, und verletze das Kostendeckungsprinzip.

8.2

Gemäss § 338

PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach

der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-

bis Fr. 50'000.-.

Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August

2010.

(GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1

Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr).

Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich die Gerichtsgebühr in Verfahren mit

bestimmbarem Streitwert nach diesem, wobei Abs. 1 eine Tabelle enthält, welche

der Streitwerthöhe, abgestuft in neuen Klassen, einen

"Regel-Gerichtsgebühren-Rahmen" (Marginalie: Grundgebühr) zuordnet.

In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr gemäss § 3

Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-.

Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gerichtsgebühr in besonders

aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht verdoppelt werden. Wird ohne

materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf einen

Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Wird der Entscheid

nicht schriftlich oder nur summarisch begründet, kann die Gebühr bis auf die

Hälfte herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 3 GebV VGr).

Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im

Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 25 mit Hinweisen; vgl. auch

VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1).

8.3

Die

Bestimmung des tatsächlichen Streitinteresses ist in Bausachen regelmässig

schwierig. Dem trägt § 3 Abs. 3 GebV VGr durch den Verzicht auf eine

Abs. 1 entsprechende Abstufung Rechnung. Dies ändert aber nichts daran,

dass zunächst das tatsächliche Streitinteresse zu ermitteln und danach die

Gerichtsgebühr festzusetzen ist. Zwar spricht der Wortlaut von § 2 GebV

VGr, welche Bestimmung die für die Bemessung der Gerichtsgebühr massgeblichen

Faktoren nennt, für deren Gleichwertigkeit. Aus § 3 Abs. 1 GebV VGr

ergibt sich jedoch, dass bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert zunächst

allein aufgrund desselben ein Gebührenrahmen zu ermitteln und den übrigen

Faktoren in der Regel nur innerhalb dieses Rahmens Rechnung zu tragen ist. Der

Tragweite eines Entscheids bzw. einer Streitsache kommt mithin zentrale

Bedeutung für die Festsetzung der Gerichtsgebühr zu. Dies muss auch bei den

Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert gelten. Ungeachtet der Schwierigkeiten,

welche die Ermittlung des tatsächlichen Streitinteresses mit sich bringen kann,

hat die festgesetzte Gerichtsgebühr dazu in einem angemessenen Verhältnis zu

stehen (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.5.2).

8.4

Auch wenn

es vorliegend nur um die Inventarentlassung und nicht um ein Bauvorhaben geht,

ist von einem sehr grossen tatsächlichen Streitinteresse auszugehen.

Unter Berücksichtigung des erheblichen Streitinteresses

ist die Vorinstanz von einer Gerichtsgebühr von Fr. 16'000.- ausgegangen.

Zugunsten des Beschwerdeführers hat sie berücksichtigt, dass eine Fr. 12'000.-

übersteigende Gerichtsgebühr die Ausübung des ideellen Verbandsbeschwerderechts

übermässig erschweren würde und ihm dementsprechend (nebst Zustellkosten von Fr. 150.-)

Gerichtsgebühren nur im Umfang von Fr. 12'000.- auferlegt. Diese Gebühr

wäre grundsätzlich nicht zu beanstanden. Hingegen lässt die Vorinstanz

gänzlich ausser Acht, dass sich im Parallelverfahren betreffend Inventarentlassung

der Siedlung Kanzleistrasse praktisch durchwegs die gleichen Sachverhalts- und

Rechtsfragen stellten. So wurden auch die beiden Augenscheine zusammengelegt

und die Entscheide sind inhaltlich praktisch deckungsgleich ausgefallen.

Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr ist somit in teilweiser

Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und durch das Verwaltungsgericht neu

festzusetzen. Als angemessen für beide Rekursverfahren erscheinen total Fr. 20'000.-

als dem Beschwerdeführer aufzuerlegende Gerichtsgebühren, sodass sich für das vorliegende

Rekursverfahren Gerichtskosten von insgesamt Fr. 10'150.- ergeben.

Die Parteientschädigung bleibt unverändert bei Fr. 3'000.-.

9.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten trotz seines

marginalen Obsiegens in einem Nebenpunkt dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Er ist zudem zu verpflichten, der

anwaltlich vertretenen privaten Mitbeteiligten eine angemessene

Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- zu bezahlen (§ 17

Abs. 2 und 3 VRG). Praxisgemäss hat die Gemeinde in der vorliegenden

Konstellation, wo sich private Parteien mit gegensätzlichen Begehren

gegenüberstehen, keinen Entschädigungsanspruch (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 100).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

teilweiser Gutheissung der Beschwerde und Änderung von Dispositiv-Ziffer II

des Entscheids des Baurekursgerichts vom 5. Mai 2017 wird die

Gerichtsgebühr auf Fr. 10'000.- festgesetzt und die Rekurskosten von Fr. 10'150.-

werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten,

Fr. 8'110.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Mitbeteiligten für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …