VB.2017.00380

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00380

19. Juli 2017Deutsch14 min

(URT.2017.19099)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A, eine 1985 geborene Ausländerin, ersuchte am

8. Juli 2015 um die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung. Der

Gemeinderat X nahm A mit Beschluss vom 13. Juli 2016 unter Vorbehalt der

Zustimmung von Kanton und Bund in das Bürgerrecht der Gemeinde X auf. Am

20. Oktober 2016 teilte das Gemeindeamt des Kantons Zürich A mit, sie

erfülle die Voraussetzungen für eine Einbürgerung aufgrund eines

Strafregistereintrags derzeit nicht, und lud sie ein, das Gesuch zurückzuziehen

oder sich zur Sache zu äussern. A liess am 24. November 2016 die

Fortsetzung des Einbürgerungsverfahrens verlangen und reichte auf Aufforderung

des Gemeindeamts am 10. Januar 2017 den dem Strafregistereintrag

zugrundeliegenden Strafbefehl der Staatsanwaltschaft des Kantons C vom

12. Oktober 2015 zu den Akten.

Mit Verfügung vom 2. Februar 2017 verweigerte das

Gemeindeamt die Erteilung des Kantonsbürgerrechts an A.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 8. Februar 2017 an die Direktion der

Justiz und des Innern liess A im Wesentlichen beantragen, in Aufhebung der

Verfügung vom 2. Februar 2017 sei das Gemeindeamt anzuweisen, ihr das

Kantonsbürgerrecht zu erteilen. Die Direktion der Justiz und des Innern wies

das Rechtsmittel mit Verfügung vom 2. Mai 2017 ab.

III.

A liess am 12. Juni 2017 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, es sei in Aufhebung des Rekursentscheids

sowie unter Entschädigungsfolge das Gemeindeamt anzuweisen, ihr das

Kantonsbürgerrecht zu erteilen, eventualiter die Sache zu neuem Entscheid an

die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und

des Innern verzichteten am 26./27. Juni 2017 auf eine Beschwerdeantwort

bzw. Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft

seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von

Amts wegen. Diese ist betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer

Direktion unter anderem im Bereich des Bürgerrechtserwerbs gegeben (§ 41

in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3

Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44

e contrario VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Schweiz kennt ein dreifaches Bürgerrecht. Jeder Schweizer Bürger und jede

Schweizer Bürgerin gehören drei Gemeinwesen an. Sie haben ein

Gemeindebürgerrecht, ein Kantonsbürgerrecht und das Schweizer Bürgerrecht.

Diese drei Bürgerrechte bilden eine untrennbare Einheit (Art. 37

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

[BV, SR 101]). Der Erwerb des Schweizer Bürgerrechts ist daher

notwendigerweise mit dem Erwerb des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts

verknüpft (vgl. Giovanni Biaggini, BV – Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 37 BV N. 2). Soweit der Erwerb

des Bürgerrechts – wie hier – nicht im Zusammenhang mit der Abstammung, der

Heirat oder der Adoption steht, sind dabei in erster Linie die Kantone für die

Einbürgerung zuständig. Der Bund darf lediglich Mindestvorschriften über die

ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern erlassen

(Art. 38 Abs. 1 f. BV). Diese Mindestvorschriften sind im

Bürgerrechtsgesetz vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0),

insbesondere in den Art. 12–16 BüG, festgehalten. Demnach erfolgt die

ordentliche Einbürgerung auf zwei Stufen. Der Bund prüft im Rahmen des

Einbürgerungsbewilligungsverfahrens, ob die von ihm in Art. 14 und

Art. 15 BüG aufgestellten Mindesterfordernisse für die Erteilung des

Schweizer Bürgerrechts erfüllt sind; Kanton und Gemeinde nehmen aufgrund ihrer

eigenen (zusätzlichen) Voraussetzungen die eigentliche Einbürgerung vor (vgl.

Art. 12 Abs. 2 BüG).

Im Kanton Zürich finden sich die Voraussetzungen für den

Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts gegenw.tig in den

Art. 20 f. der Verfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101),

§§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1)

sowie in der Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV,

LS 141.11) statuiert.

2.2

Gemäss

§ 20 Abs. 1 BüV haben die im Kanton Zürich wohnhaften ausländischen

Personen im Rahmen des Verfahrens um ordentliche Einbürgerung zunächst auf

einem Formular des Bundes ein Gesuch um Erteilung der eidgenössischen

Einbürgerungsbewilligung an die Direktion der Justiz und des Innern bzw. den

Beschwerdegegner zu richten (vgl. Ziff. 1.1 lit. a des Anhangs 3

der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Dieses Gesuch gilt gleichzeitig als

Begehren um Aufnahme in das Kantons- und das Gemeindebürgerrecht (§ 20

Abs. 3 BüV). Die Direktion – respektive der Beschwerdegegner als die ihr

nachgeordnete Verwaltungseinheit – beurteilt in der Folge, ob die Gesuchstellenden

die Wohnsitzerfordernisse des Bundes (vgl. Art. 15 BüG) erfüllen und die

Rechtsordnung beachten (§ 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV).

Sind die Voraussetzungen erfüllt, überweist die Direktion das

Einbürgerungsgesuch an die Wohnsitzgemeinde (§ 26 Abs. 3 BüV), sonst

weist sie das Gesuch ab; vorgängig gibt sie der gesuchstellenden Person

Gelegenheit zur mündlichen oder schriftlichen Stellungnahme (§ 26

Abs. 4 BüV). Die Gemeinde prüft, ob die gesuchstellende Person integriert

ist und über Sprachkenntnisse gemäss § 21b BüV verfügt, für sich und ihre

Familie aufkommen kann und die Wohnsitzerfordernisse gemäss kantonalem Recht

sowie allfällige kommunale Wohnsitzerfordernisse erfüllt (§ 28 BüV). Die

Erteilung des kommunalen Bürgerrechts durch die zuständigen Gemeindeorgane

steht nach § 29 Abs. 3 BüV unter dem Vorbehalt der Erteilung des

Kantonsbürgerrechts und der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Die

Direktion der Justiz und des Innern bzw. der Beschwerdegegner entscheidet, ob

das Kantonsbürgerrecht erteilt oder verweigert wird (§ 32 BüV). Die

Erteilung des Kantonsbürgerrechts setzt unter anderem voraus, dass das

Gemeindebürgerrecht erteilt wurde und allfällige weitere Abklärungen keine

Ablehnungsgründe ergeben haben (vgl. § 33 Abs. 1 BüV).

2.3

Der

Beschwerdegegner verweigerte der Beschwerdeführerin die Erteilung des

Kantonsbürgerrechts, weil Abklärungen nach der Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht

ergeben hätten, dass gegen die Beschwerdeführerin am 12. Oktober 2015

"ein Strafbefehl mit 2 Jahren Probezeit" ergangen sei. Die

Beschwerdeführerin habe damit einen Strafregistereintrag erwirkt und erfülle

daher das Einbürgerungserfordernis der Beachtung der Rechtsordnung im Sinn des

§ 6 BüV nicht. Die von der Beschwerdeführerin angerufene Ausnahmebestimmung

des § 7 BüV gelte nur für Schweizerinnen und Schweizer, weshalb sie daraus

nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermöge. Die Vorinstanz folgt dieser

Auffassung: Erwachsene erfüllten das Erfordernis der Beachtung der

Rechtsordnung gemäss § 6 Abs. 2 lit. a und b BüV nur dann, wenn

ihr Strafregisterauszug für Privatpersonen keinen Eintrag aufweise und kein

Strafverfahren hängig sei. Liege zum Zeitpunkt der Beurteilung ein Strafregistereintrag

vor, sei dies als Nichtbeachtung der Rechtsordnung zu werten und die Erteilung

des Kantonsbürgerrechts ausgeschlossen; eine Berücksichtigung des angeblichen

Bagatellcharakters des begangenen Delikts bzw. der Schwere des dem

Strafregistereintrag zugrundeliegenden Fehlverhaltens sei nicht zulässig,

vielmehr könne bei Ausländerinnen und Ausländern von

Einbürgerungsvoraussetzungen nur gestützt auf § 22a BüV abgewichen werden.

Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, es sei

nicht ersichtlich, weshalb § 7 BüV nur für Schweizerinnen und Schweizer

anwendbar sein solle; jedenfalls bestünden hierfür keine sachlichen Gründe;

auch § 22a BüV schliesse entgegen der Vorinstanz eine Anwendung des

§ 7 BüV auf Fälle wie den vorliegenden nicht aus. Die von ihr begangene

Straftat sei nur mit einer geringen Geldstrafe und einer Busse von

Fr. 300.- geahndet worden und liege "fraglos" noch im Bagatell-

bzw. einem Bereich, in dem ermessensweise vom Einbürgerungserfordernis des

§ 6 BüV abgewichen werden könne.

2.4

Streitig

ist nach dem Gesagten in erster Linie, ob ein ermessensweises Abweichen vom

Einbürgerungserfordernis des Beachtens der Rechtsordnung im Sinn des § 6

BüV bei der Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern gestützt auf

§ 7 BüV zulässig bzw. ob den Vorinstanzen, welche sich als hierzu nicht

befugt erachten, eine Ermessensunterschreitung vorzuwerfen sei.

3.

3.1

Die

Bürgerrechtsverordnung behandelt im ersten Abschnitt A (§§ 1–18 BüV)

die Einbürgerung von Schweizerinnen und Schweizern. Die Voraussetzungen für die

Aufnahme von Personen mit Schweizer Bürgerrecht ins Gemeindebürgerrecht werden

in § 3 BüV in allgemeiner Weise statuiert: Nach Abs. 1 der genannten

Bestimmung wird eine Person mit Schweizer Bürgerrecht ins Gemeindebürgerrecht

aufgenommen, wenn sie seit mindestens zwei Jahren in der Gemeinde wohnt

(lit. a), für sich und ihre Familie aufzukommen vermag (lit. b) und

die Rechtsordnung beachtet (lit. c); für gesuchstellende Personen im Alter

zwischen 16 und 25 Jahren genügt in Abweichung von Abs. 1 lit. a

ein zweijähriger Wohnsitz im Kanton (Abs. 2). Die nachfolgenden

§§ 4–6 BüV regeln die in § 3 BüV genannten

Einbürgerungsvoraussetzungen (Wohnsitz, wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit und

Beachtung der Rechtsordnung) im Einzelnen. Das Erfordernis der Beachtung der

Rechtsordnung ist bei Erwachsenen gemäss § 6 Abs. 2 BüV erfüllt, wenn

der Strafregisterauszug für Privatpersonen keinen Eintrag aufweist

(lit. a) und kein Strafverfahren hängig ist (lit. b). § 7 BüV regelt

die Ausnahmen von den Einbürgerungserfordernissen (vgl. das Marginale): Demnach

kann auf die Erfüllung dieser Voraussetzungen im Einzelfall ganz oder teilweise

verzichtet werden, wobei die Gemeinden diese (Erleichterungs-)Möglichkeit durch

Verordnung einschränken oder ausschliessen können. § 7 BüV lässt mithin

grundsätzlich zu, dass die Gemeinden im Einzelfall von den

Einbürgerungserfordernissen der §§ 3–6 BüV absehen bzw. Personen mit

Schweizer Bürgerrecht auch dann in das Gemeindebürgerrecht aufnehmen, wenn

diese die Einbürgerungsvoraussetzungen nicht (vollständig) erfüllen.

Im nachfolgenden Abschnitt B (§§ 19–34) befasst

sich die Bürgerrechtsverordnung mit der ordentlichen Einbürgerung von

Ausländerinnen und Ausländern: Gemäss § 19 BüV gelten für die ordentliche

Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern die Bestimmungen des ersten

Abschnitts (nur) unter Vorbehalt abweichender und ergänzender Regelungen.

Solche enthält die Bürgerrechtsverordnung zunächst hinsichtlich der

Voraussetzungen für die Erteilung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts an

Ausländerinnen und Ausländer: Diese erfordert, dass die einbürgerungswilligen

ausländischen Personen die Voraussetzungen für die Einbürgerungsbewilligung des

Bundes sowie die Voraussetzungen der §§ 3–6 BüV und allfällige zusätzliche

Anforderungen der Wohnsitzgemeinde gemäss § 22 BüV erfüllen (§ 21

BüV), integriert im Sinn des § 21a BüV sind und damit über

Sprachkenntnisse gemäss § 21b BüV verfügen. § 22a BüV äussert sich

sodann zu den Ausnahmen (vgl. das Marginale): Nach § 22a Abs. 1 BüV

ist bei der Beurteilung der Integration und der wirtschaftlichen

Erhaltungsfähigkeit den Fähigkeiten der gesuchstellenden Person angemessen

Rechnung zu tragen, wenn sie unter einer körperlichen, geistigen oder

psychischen Behinderung oder einer chronischen Krankheit leidet (lit. a)

und als Folge davon die Anforderungen nicht oder nur unter erschwerten

Bedingungen erfüllen kann (lit. b); bei der Beurteilung der Integration

und der Sprachkenntnisse von Kindern, die das 16. Altersjahr noch nicht

vollendet haben, ist dem Alter und Entwicklungsstand Rechnung zu tragen

(Abs. 2).

3.2

Aus dem

Ausgeführten erhellt, dass der Verordnunggeber sowohl hinsichtlich der

Voraussetzungen für die Erteilung des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts an

ausländische Personen als auch mit Blick auf die Gewährung von Erleichterungen bei

den Einbürgerungsvoraussetzungen ergänzende bzw. abweichende Regelungen

getroffen hat: Namentlich hat er mit § 22a BüV eine gegenüber § 7 BüV

einschränkende Ausnahmebestimmung erlassen, welche ein Abweichen nur von

bestimmten Einbürgerungserfordernissen – nämlich jenen der Integration bzw. der

Sprachkenntnisse und der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit – und nur unter

bestimmten Voraussetzungen – nämlich einer behinde-rungs-, krankheits- oder altersbedingten

Unfähigkeit, diese Erfordernisse (vollständig) zu erfüllen – zulässt. Für die

Anwendung des § 7 BüV auf die Erteilung des Kantons- und

Gemeindebürgerrechts an ausländische Personen bleibt angesichts dieser

Sonderregelung kein Raum (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 183 ff.).

3.3

Die

Beschwerdeführerin wendet hiergegen ein, § 22a BüV enthalte gar keine

Ausnahmeregelung, sondern lediglich eine "Auslegungsanweisung, wie die

Einbürgerungsvoraussetzungen 'Integration' und 'wirtschaftliche

Erhaltungsfähigkeit' in den dort erwähnten Fällen zu interpretieren"

seien. Dem kann schon angesichts der detaillierten Regelung der genannten

Erfordernisse nicht gefolgt werden: Nach § 21a BüV erfüllt die

Voraussetzung der Integration, wer in die schweizerischen und örtlichen

Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den Verhältnissen und

Lebensformen in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde vertraut ist

(lit. b), über angemessene mündliche und schriftliche Kenntnisse der

deutschen Sprache verfügt (lit. c) und über Grundkenntnisse der

gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und

in der Gemeinde verfügt (lit. d). Welche Sprachkenntnisse "angemessen"

sind, wird in § 21b BüV unter Verweis auf die Niveaustufen des Gemeinsamen

europäischen Referenzrahmens für Sprachen differenziert festgelegt. § 5

(in Verbindung mit § 21 lit. b) BüV regelt sodann, unter welchen

Voraussetzungen eine ausländische Person das Erfordernis der wirtschaftlichen

Erhaltungsfähigkeit erfüllt bzw. in der Lage ist, für sich und ihre Familie

aufzukommen: So müssen die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen der

gesuchstellenden Person im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs und auf absehbare

Zeit durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sein

(Abs. 2 lit. a BüV), darf das Betreibungsregister für den Zeitraum

von fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs bis zum Abschluss des

Einbürgerungsverfahrens in der Gemeinde keine Verlustscheine, Betreibungen von

öffentlichrechtlichen Körperschaften oder wegen ausstehender Krankenkassenprämien

aufweisen (lit. b) und müssen die Verpflichtungen gegenüber den

Steuerbehörden im selben Zeitraum erfüllt worden sein (lit. c). § 22a

BüV verändert die genannten Kriterien bzw. die Einbürgerungsvoraussetzungen

inhaltlich nicht, sondern hält lediglich fest, unter welchen Umständen davon

abgewichen werden kann bzw. muss.

3.4

Entgegen

der Beschwerde sind andere bzw. strengere Voraussetzungen bei der Einbürgerung

ausländischer Personen als bei der Erteilung des Gemeindebürgerrechts an

Personen mit Schweizer Bürgerrecht sodann ohne Weiteres sachlich

gerechtfertigt, geht es bei Letzteren doch lediglich um die Aufnahme in ein weiteres

Gemeinde- und allenfalls Kantonsbürgerrecht, während es bei der ordentlichen

Einbürgerung ausländischer Personen um die erstmalige Erteilung der

Bürgerrechte geht, welche sodann einen Statuswechsel mit weitreichenden

Folgen namentlich hinsichtlich der politischen Mitbestimmungsrechte und des

Aufenthalts- bzw. Niederlassungsrechts bewirkt; die unterschiedliche Behandlung

inländischer und ausländischer Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller gemäss

§ 7 und § 22a BüV verstösst nicht gegen das Gebot rechtsgleicher

Behandlung des Art. 8 Abs. 1 BV.

3.5

Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass dem Beschwerdegegner bei der Beurteilung der

Einbürgerungsvoraussetzung des Beachtens der Rechtsordnung gestützt auf

§ 21 lit. b in Verbindung mit § 6 BüV kein Ermessenspielraum

zukommt. Zu prüfen bleibt, ob vorliegend ein Einbürgerungshindernis besteht

bzw. es der Beschwerdeführerin an einer Voraussetzung für die Aufnahme in das

Kantonsbürgerrecht gebricht (nachfolgend 3.6).

3.6

Die

Beschwerdeführerin wurde unbestrittenermassen mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft

des Kantons C vom 12. Oktober 2015 wegen Erleichterung der

rechtswidrigen Einreise in die Schweiz im Sinn des Art. 116 Abs. 1

lit. a des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (SR 142.20)

mit 20 Tagessätzen Geldstrafe und Fr. 300.- Busse bestraft, wobei der

Vollzug der Geldstrafe unter Ansetzung einer zweijährigen Probezeit

aufgeschoben wurde; sie machte sich mithin eines Vergehens schuldig (vgl.

Art. 10 Abs. 3 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]). Urteile

wegen Vergehen erscheinen im Privatauszug aus dem Strafregister (vgl.

Art. 371 Abs. 1 Satz 2 StGB); ein Urteil, das eine bedingte oder

teilbedingte Strafe enthält, erscheint nicht mehr im Strafregisterauszug, wenn

sich der oder die Verurteilte bis zu Ablauf der Probezeit bewährt hat (Art. 371

Abs. 3bis StGB). Die Beschwerdeführerin stellt vorliegend zu

Recht nicht in Abrede, dass ihr Auszug aus dem Strafregister für Privatpersonen

zum Zeitpunkt der Ausgangsverfügung einen Eintrag enthielt. Demnach erfüllt(e)

sie die Voraussetzung des (§ 21 lit. b in Verbindung mit) § 6

Abs. 2 lit. a BüV bzw. das Einbürgerungserfordernis des Beachtens der

Rechtsordnung nicht. Der Beschwerdegegner ist sodann wie oben 2.2 erwähnt für

die Beurteilung dieser Voraussetzung nach § 26 Abs. 1 BüV zuständig.

Er hat der Beschwerdeführerin die Erteilung des Kantonsbürgerrechts zu Recht

verweigert.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine Parteientschädigung

ist ihr nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Urteildispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83

lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend

ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der

Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG

N. 48). Der Beschwerdeführerin steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…