Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00391

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2017.00391

Urteil

vom 22. November 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Hütten,

vertreten durch

RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Rechtsverweigerung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ersuchte die Gemeinde Hütten am 12. Juli 2015

um Einsicht in die E-Mail-Korrespondenz zwischen dem Geschäftsführer der D AG

und der Bauvorständin betreffend eine Schlusskontrolle vom 18. März 2014

sowie in einen handgeschriebenen Brief, in dem sich verschiedene Einwohnerinnen

und Einwohner Hüttens und Schönenbergs über ihn (A) beschwert hätten. Am

21. Juli 2015 antwortete der Rechtsvertreter der Gemeinde, dass als

Beilage eine maschinelle Abschrift des Schreibens ausgehändigt werde, die

Gemeinde im Übrigen aber der Auffassung sei, es bestehe kein Anspruch auf

Akteneinsicht bzw. die behauptete E-Mail-Korrespondenz existiere gar nicht. Mit

an den Gemeinderat gerichtetem Schreiben vom 24. Juli 2015 hielt A an

seinem Akteneinsichtsgesuch fest. In einem erneut vom Rechtsvertreter

verfassten Brief vom 2. September 2015 wurde eingeräumt, dass die

fragliche E-Mail tatsächlich vorhanden sei, jedoch im Übrigen sinngemäss an der

Verweigerung der Akteneinsicht festgehalten; schliesslich wurde A darauf

hingewiesen, er könne "eine anfechtbare Verfügung der Gemeinde

verlangen". In einer an den Rechtsvertreter gerichteten E-Mail vom

16. September 2015 hielt A fest, "[d]er aufwändige und kostspielige

Weg einer anfechtbaren Verfügung mit anschliessendem Rekurs und Weiterzug ans

Verwaltungsgericht" halte er für unnötig und erwarte deshalb "eine

beglaubigte Kopie des Mailtextes in den nächsten Tagen". Mit an die

Gemeindepräsidentin gerichtetem Schreiben vom 3. November 2015 verlangte A

unter anderem betreffend den Brief verschiedener Einwohner und die Antwort der

Gemeinde darauf erneut Akteneinsicht, die ihm innert zehn Tagen zu gewähren

sei. Mit Schreiben vom 17. November 2015 lehnte der Rechtsvertreter unter

anderem das Akteneinsichtsgesuch namens der Gemeinde sinngemäss ab. Mit

weiteren Schreiben an die Gemeinde vom 18. Dezember 2015 und

24. April 2016 hielt A am Akteneinsichtsgesuch fest und verlangte eine

anfechtbare Verfügung.

Erwägungen

II.

Mit Schreiben vom 22. Juli 2016 erstattete A bei der

Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs, in der

er unter anderem geltend machte, ihm werde zu Unrecht Einsicht in Akten

verwehrt. Die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis überwies das Schreiben am

10.

Oktober 2016 als Aufsichtsanzeige an das Statthalteramt Horgen,

welches die Angelegenheit mit Verfügung vom 11. Oktober 2016 an den Bezirksrat

Horgen überwies. Dieser eröffnete dafür das Geschäft GE.2016.148.

Am 25. Oktober 2016 erhob A sodann

"Beschwerde" beim Bezirksrat Horgen, weil ihm zu Unrecht Einsicht in

Akten verweigert bzw. darüber zu Unrecht nicht verfügt werde. Daraufhin

eröffnete der Bezirksrat das Geschäft US.2016.12.

Mit Beschluss vom 1. Juni 2017 vereinigte der

Bezirksrat beide Verfahren, schrieb das Geschäft GE.2016.148 als dadurch

erledigt ab (Dispositiv-Ziff. I), wies den Rekurs vom 25. Oktober

2016.

ab (Dispositiv-Ziff. II), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 1'090.-

A (Dispositiv-Ziff. III) und sprach in Dispositiv-Ziff. IV keine

Parteientschädigungen zu.

III.

A führte dagegen am 16./19. Juni 2016 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei sein Rekurs

vom 25. März 2016 gutzuheissen; zudem sei der Bezirksrat anzuweisen,

"genau zu benennen um welches angebliche Verfahren es sich bei Geschäfts-Nr. GE.2016.148

handelt […]", und ihm seien die Dokumente dieses Geschäfts vorzulegen;

schliesslich sei der Bezirksrat zu verpflichten, "die ihm gesetzlich

obliegende Aufsichtspflicht wahrzunehmen und gemäss § 142 GGZ zu

handeln". Der Bezirksrat verzichtete am 26./27. Juni 2017 unter

Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung; die Gemeinde

Hütten liess mit Beschwerdeantwort vom 24. August 2017 auf Abweisung der

Beschwerde schliessen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter

Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom

24.

/25. September 2017 und der Gemeinde Hütten vom 5. Oktober 2017

wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht

prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

von Amts wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

betreffend unrechtmässiges Verweigern einer Anordnung etwa über den Anspruch

auf Akteneinsicht bei einer Gemeinde ist das Verwaltungsgericht nach § 41

in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 Satz 1,

19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG

zuständig.

Der Beschwerdeführer verlangt darüber hinaus, der

Bezirksrat sei anzuweisen, seinen aufsichtsrechtlichen Pflichten gegenüber der

Beschwerdegegnerin nachzukommen. Dabei handelt es sich um eine Aufsichtsanzeige

gegen den Bezirksrat, für deren Behandlung nicht das Verwaltungsgericht,

sondern der Regierungsrat zuständig ist (vgl. § 45 Abs. 1 des

Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen

Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]). Insofern ist deshalb auf die

Beschwerde nicht einzutreten. Weil Aufsichtsanzeigen an keine Frist gebunden

sind, kann auf eine Überweisung an den Regierungsrat verzichtet werden (vgl.

Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar],

§ 5 N. 48 mit Hinweisen).

Da die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde im Übrigen

einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss eine Verletzung des

rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz, weil nicht klar sei, worum es sich

beim Geschäft GE.2016.148 handle. Wie sich bereits aus der vorstehenden

Sachverhaltsdarstellung ergibt, handelt es sich dabei um die ursprünglich bei

der Staatsanwaltschaft eingereichte und über das Statthalteramt an den

Bezirksrat überwiesene Eingabe vom 22. Juli 2016. Der Beschwerdeführer

wurde sowohl über die Überweisung an das Statthalteramt als auch über die

Überweisung an den Bezirksrat in Kenntnis gesetzt. Sodann lässt sich der

Sachverhaltsdarstellung des Bezirksrats entnehmen, dass dieses Geschäft die

Bezeichnung GE.2016.148 trägt. Das fragliche Dossier enthält neben den

Überweisungsverfügungen und einer Aktennotiz betreffend Vereinigung nur die vom

Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen; es bestand deshalb keine

Veranlassung, ihn über den Inhalt des Dossiers von Amts wegen in Kenntnis zu

setzen. Die Vorinstanz hat damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf

rechtliches Gehör nicht verletzt. Sollte der Beschwerdeführer weiterhin

Einsicht in diese Akten nehmen wollen, steht ihm frei, dies während der

Beschwerdefrist ans Bundesgericht nach Voranmeldung in den Räumlichkeiten des

Verwaltungsgerichts zu tun.

3.

3.1

In der

Sache rügt der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin habe über seinen

Anspruch auf Akteneinsicht zu Unrecht keine Verfügung erlassen und damit eine

Rechtsverweigerung begangen.

3.2

Gemäss

Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und

Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung innert

angemessener Frist. Daraus leitet sich ein Verbot formeller Rechtsverweigerung

ab, welche unter anderem gegeben ist, wenn eine erstinstanzliche Behörde in

einem ordnungsgemäss eingeleiteten Verfahren keine Verfügung erlässt, obwohl

Anspruch auf eine solche besteht (vgl. Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,

2015, Art. 29 BV N. 23; Gerold Steinman, St. Galler Kommentar

zur Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 18 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).

Eine Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein Anspruch der Privaten

auf Behandlung ihrer Begehren besteht (BGE 135 II 60 E. 3.1.2). Die

Weigerung der Behörde kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (Jürg

Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 46).

3.3

Ausgangspunkt

der vorliegenden Streitigkeit sind mehrere Gesuche des Beschwerdeführers um

Akteneinsicht, die nicht im Zusammenhang mit einem bei der Beschwerde­gegnerin

hängigen Verfahren stehen. §§ 24 ff. des Gesetzes über die

Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4)

verschaffen dem Einzelnen einen ausdrücklichen Anspruch auf Behandlung solcher

Gesuche. Nach § 27 Abs. 1 und § 28 IDG ist die Behörde verpflichtet,

innert 30 Tagen seit dem Eingang des Gesuchs Zugang zur Information zu

gewähren oder eine Verfügung über die Beschränkung des Zugangsrechts zu

erlassen; kann diese Frist nicht eingehalten werden, ist der gesuchstellenden

Person vor Fristablauf unter Angabe der Gründe mitzuteilen, wann der Entscheid

über das Gesuch vorliegen wird.

3.4

Der

Beschwerdeführer hat demnach Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin ihm

innert 30 Tagen Einsicht in die fraglichen Akten gewährt oder über die

Verweigerung der Akteneinsicht eine Anordnung erlässt. Indem die

Beschwerdegegnerin bis heute weder das eine noch das andere getan hat, begeht

sie eine Rechtsverweigerung. Daran vermögen die von der Beschwerdegegnerin im

vorliegenden Verfahren vorgebrachten Gründe für eine Verweigerung der

Akteneinsicht nichts zu ändern; diese hätten vielmehr in einer anfechtbaren

Anordnung festgehalten werden müssen. Sodann können die verschiedenen Schreiben

des Rechtsvertreters die notwendige Verfügung schon deshalb nicht ersetzen,

weil ein von der Gemeinde mandatierter Rechtsanwalt mangels Behördenfunktion

offenkundig nicht zuständig ist für den Erlass von Verfügungen.

3.5

Beschwerdegegnerin

und Vorinstanz werfen dem Beschwerdeführer allerdings ein widersprüchliches

Verhalten vor, weil er ausdrücklich auf eine anfechtbare Verfügung verzichtet

habe. Dem lässt sich nicht folgen. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer

in seiner E-Mail vom 16. September 2015 dem Rechtsvertreter der

Beschwerdegegnerin schrieb, er halte den Erlass einer (negativen) Verfügung mit

anschliessendem Rechtsmittelverfahren für unnötig. Aus dem Kontext des

Schreibens ergibt sich aber klar, dass er damit einzig meinte, die

Beschwerdegegnerin solle seinem Gesuch nachkommen, statt eine Verfügung zu

erlassen. In diesem Sinn führte er bereits im nächsten Satz aus, er erwarte

"eine beglaubigte Kopie des Mailtextes in den nächsten Tagen". Mit

weiterem Schreiben vom 3. November 2015 verlangte der Beschwerdeführer

erneut Akteneinsicht und setzte hierfür eine Frist von zehn Tagen. Sodann

verlangte er mit Schreiben vom 18. Dezember 2015 sowie 24. April 2016

ausdrücklich eine anfechtbare Verfügung betreffend sein Akteneinsichtsgesuch.

Die Beschwerdegegnerin führt zu diesen Schreiben aus, es sei "nicht mehr

rekonstruierbar, ob sie diese je erhalten hat und was mit ihnen geschehen

ist". Die Vorinstanz kommt zum Schluss, es fehle an einer Unterschrift auf

diesen Schreiben sowie einem Zustellnachweis. Was Letzteres betrifft, ist diese

Feststellung aktenwidrig. Der Beschwerdeführer reichte bereits im

Rekursverfahren eine Empfangsbestätigung der Gemeinde Hütten für das Schreiben

vom 18. Dezember 2015 und eine Aufgabebestätigung vom 25. April 2016

für das Schreiben vom 24. April 2015 ein. Weshalb die Beschwerdegegnerin

von beiden Schreiben keine Kenntnis haben will, ist deshalb unverständlich. Es

kann sodann offenbleiben, ob die eingereichten Schreiben im Original eine

Unterschrift aufwiesen, weil es sich bei einer fehlenden Unterschrift um einen

verbesserungsfähigen Mangel handelte. Soweit die Beschwerdegegnerin sodann

geltend macht, der Beschwerdeführer habe diese Schreiben nicht an den

Rechtsvertreter gesandt, obwohl er vom Vertretungsverhältnis gewusst habe, ist

ihr entgegenzuhalten, dass sie für Eingaben Privater auch bei einem bestehenden

Vertretungsverhältnis weiterhin empfangspflichtig bleibt. Der Beschwerdeführer

war deshalb selbstredend nicht verpflichtet, seine Eingaben an den

Rechtsvertreter zu senden, zumal dieser – wie bereits ausgeführt – die

anbegehrte Verfügung ohnehin nicht hätte erlassen können.

3.6

Demnach

hat die Beschwerdegegnerin das Rechtsverweigerungsverbot verletzt. Es gilt,

dies im Dispositiv festzustellen und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, das

Akteneinsichtsgesuch zu behandeln und darüber innert einer Frist von 30 Tagen

eine Anordnung zu erlassen (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 53).

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit

darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziff. II und IV des Rekursentscheids

sind aufzuheben; es ist festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin das

Rechtsverweigerungsverbot verletzt hat, und sie ist anzuweisen, das

Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers zu behandeln und darüber innert

30.

Tagen eine Anordnung zu erlassen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des

Rekursentscheids sind die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.

5.1

Betreffend

die am falschen Ort eingereichte Aufsichtsanzeige ist auf eine Kostenauflage zu

verzichten (vgl. Plüss, § 13 N. 23). Im Übrigen sind die Kosten der

unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.2

Weil die

Beschwerde offensichtlich begründet war, ist dem Beschwerdeführer für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von

Fr. 500.- zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. b VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II und IV im Beschluss des Bezirksrats Horgen vom

1. Juni 2017 werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die

Beschwerdegegnerin das Rechtsverweigerungsverbot verletzt hat, indem sie über

den Anspruch des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht keine Verfügung erlassen

hat. Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, das Akteneinsichtsgesuch des

Beschwerdeführers zu behandeln und darüber innert 30 Tagen ab Rechtskraft

dieses Urteils eine Anordnung zu erlassen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Bezirksrats Horgen

vom 1. Juni 2017 werden die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren gesamthaft eine Parteientschädigung von Fr. 500.-

zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…