Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00416

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2017.00416

Urteil

vom 30. November 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Laura Diener.

In Sachen

Stadtrat Uster,

Beschwerdeführer,

gegen

A,

Beschwerdegegner,

betreffend Akteneinsicht,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss

vom 22. März 2016 lehnte der Stadtrat Uster das Gesuch von A um Einsicht in die Baugesuchsakten der Liegenschaft

Kat.-Nr. 01 an der B-Strasse 02 in Uster ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A

am 13. April 2016 Rekurs beim Bezirksrat Uster und ersuchte um die Aufhebung

des angefochtenen Entscheids sowie um Gutheissung seines Akteneinsichtsgesuchs. Der Rekurs wurde mit Beschluss vom 29.

Mai 2017 vom Bezirksrat Uster gutgeheissen und der Beschluss des Stadtrats

Uster vom 22. März 2016 aufgehoben. Sodann wies der Bezirksrat Uster den

Stadtrat Uster an, A Einsicht in die Baugesuchsakten der Liegenschaft

Kat.-Nr. 01 zu gewähren.

III.

Der Stadtrat

Uster erhob gegen diesen Entscheid am 30. Juni 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, den angefochtenen

Entscheid des Bezirksrats Uster vom 29. Mai 2017 aufzuheben und seinen

Beschluss vom 22. März 2016 zu bestätigen. Eventuell sei der angefochtene

Entscheid des Bezirksrats Uster vom 29. Mai 2017 aufzuheben und die Sache

– nach erfolgter Anhörung der betroffenen Parteien – an die Vor­instanz zur

Neubeurteilung zurückzuweisen.

Mit

Vernehmlassung vom 10. Juli 2017 verwies der Bezirksrat Uster auf die Begründung

des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

Am 28. Juli 2017 reichte A Beschwerdeantwort ein und beantragte sinngemäss, die

Beschwerde abzuweisen sowie den Stadtrat Uster zu verpflichten, die von ihm

verlangten Unterlagen

herauszugeben und den Entscheid des Bezirksrats Uster vom 29. Mai 2017 zu

bestätigen.

Im weiteren Schriftenwechsel vom 21. und 25. August

2017.

sowie vom 8. und 14. September 2017 hielten der Stadtrat Uster und A an

den gestellten Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG

sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit

zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson

berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-

oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von

gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt

sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c). Es stellt sich

daher die Frage, ob die Gewährung von Einsicht für Private in die

Baugesuchsakten Dritter in einem bereits rechtskräftigen

Baubewilligungsverfahren ein legitimationsbegründendes kommunales Interesse

darstellt.

1.1

Die Frage

der Legitimation im Rahmen des kantonalen Beschwerdeverfahrens ist unter

Berücksichtigung der bundesrechtlichen Bestimmungen zu prüfen, müssen sich doch

Parteien, die zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sind, am Verfahren

vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht

[BGG]; vgl. zum Ganzen VGr, 25. Juni 2015, VB.2005.00104, E. 1.2;

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102 ff.).

Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind

Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht berechtigt, wenn

sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung

gewährt. Ihre Legitimation kann sich jedoch auch aus der allgemeinen, in erster

Linie auf Privatpersonen zugeschnittenen Klausel von Art. 89 Abs. 1

BGG ergeben, wonach zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine

Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen

Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).

Gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG dürfen

Gemeinwesen indes nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden. Ihre

Legitimation ist dann zu bejahen, wenn sie gleich oder ähnlich wie eine

Privatperson oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer

hoheitlichen Aufgabe betroffen sind sowie ein schutzwürdiges und aktuelles

eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids

haben (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 161 E. 2.1 mit Hinweisen,

138.

II 506 E. 2.1.1; Bertschi, Kommentar VRG, § 21

N. 102 ff.). Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung

hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen

öffentlichen Interessen voraus.

1.2

Der

Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, wie eine Privatperson betroffen

zu sein. Soweit er geltend macht, er sei im Bereich des Planungs- und Baurechts

zur Autonomiebeschwerde befugt, so trifft dies zwar grundsätzlich zu, doch geht

es vorliegend nicht um kommunales Recht, bei dessen Auslegung und Anwendung

sich die Gemeinde auf dem Rechtsmittelweg wehren dürfte, sondern um das

Akteneinsichtsrecht Dritter in Baugesuchsakten gestützt auf das kantonale

Datenschutzgesetz. Zwar verfügte hier der Beschwerdeführer bei der Abwägung

entgegenstehender privater Interessen über einen Ermessenspielraum, doch kann

der Entscheid über kantonal normierte Akteneinsichtsgesuche nicht dem

kommunalen Ermessen überlassen bleiben. Jedenfalls spielen dabei keine

autonomiegeschützten örtlichen Gegebenheiten eine Rolle.

1.3

Die Frage,

wie das in Art. 17 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

(KV) verankerte Öffentlichkeitsprinzip in Bezug auf abgeschlossene

Baubewilligungsverfahren zu verwirklichen ist, berührt hingegen – wie der

Beschwerdeführer zu Recht vorbringt – wichtige öffentliche Interessen in einem

Bereich der hoheitlichen Staatstätigkeit (VGr, 16. Dezember 2015,

VB.2015.00536, E. 1.3.4; BGr, 4. März 2014,1C_780/2013, E. 3

auch zum Folgenden). Die Bejahung der Legitimation setzt allerdings zusätzlich

voraus, dass der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer bei seiner

Aufgabenerfüllung in erheblicher Weise berührt. Die Beurteilung von

Informationszugangsgesuchen als Folge des seit dem 1. Oktober 2008 im

Kanton Zürich für alle öffentlichen Organe geltenden Öffentlichkeitsprinzips

gehört zur Verwaltungstätigkeit des Beschwerdeführers. Zwar genügt das

allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht (BGE 137 IV 269 E. 1.4 mit

weiteren Hinweisen und auch zum Folgenden). Doch hat das Bundesgericht die

Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens in Fällen bejaht, in denen einem Entscheid

präjudizielle Bedeutung zukam. Angesichts der Praxis des Beschwerdeführers,

ohne deren Einwilligung lediglich den verfahrensbetroffenen Personen Einsicht

in die Bauakten zu gewähren, hat die Beantwortung der Frage für hängige und

zukünftige Akteneinsichtsgesuche präjudizierende Wirkung.

1.4

Damit ist

die Legitimation des Beschwerdeführers vorliegend zu bejahen. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden

einzutreten.

2.

2.1

Art. 17 KV

gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht

überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Im dem Gesetz

über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG) setzte

der Kanton Zürich das Öffentlichkeitsprinzip um und vollzog einen Systemwechsel

vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum

Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats

vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [Weisung IDG]; Tobias

Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

4.

A., Zürich etc. 2012, Rz. 1008). Bei öffentlichen Organen

vorhandene Informationen sind nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich,

unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen (§ 20 Abs. 1 IDG; Alain

Griffel, Kommentar VRG, § 9 N. 4; Beat Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat

Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des

Kantons Zürich [Kommentar IDG], Zürich etc. 2012, § 20 N. 12). Die

Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine

rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).

2.2

Strittig ist, ob der beantragten

Akteneinsicht des Beschwerdegegners überwiegende private Interessen der

Baugesuchsteller entgegenstehen. Nach § 23

Abs. 3 IDG liegt ein privates Interesse insbesondere vor, wenn durch die

Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird.

2.2.1

Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, werden im Sinn von § 309

Abs. 1 lit. a und b des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bewilligungspflichtigen

Bauvorhaben nach einer Vorprüfung öffentlich bekannt gemacht und die Baugesuchsunterlagen

für 20 Tage öffentlich aufgelegt (§ 314 PBG). Diese enthalten gemäss

§ 3 Abs. 1 lit. b der Bauverfahrensverordnung vom

3.

Dezember 1997 (BVV) in der Regel die Grundrisse aller Geschosse sowie

die Schnitte samt Höhenknoten, wobei insbesondere auch die Nutzweise und

Zweckbestimmung der Räume eingetragen sein muss. Da diese Unterlagen folglich

bereits während des Baubewilligungsverfahrens öffentlich aufgelegt

wurden, seien daran keine überwiegenden privaten Interessen ersichtlich. An

diesen Erwägungen ist nichts auszusetzen, weshalb vollumfänglich darauf

verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG).

2.2.2

Bereits in einem früheren Entscheid hat das Verwaltungsgericht sodann

bezüglich Schutzinventare, welche ebenfalls zur Einsichtnahme offenstehen (vgl.

§ 203 Abs. 2 Satz 2 PBG), an denjenigen Unterlagen, die

förmlichen Bestandteil des öffentlichen Inventars bilden, ein Einsichtsrecht

grundsätzlich bejaht und für eine allfällige Beschränkung qualifizierte Gründe

verlangt (VGr, 25. August 2005, VB.2005.00255, E. 5). Demgegenüber

schützte es die Verweigerung der Akteneinsicht gestützt auf Art. 4 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979

(RPG) und § 7 PBG, bevor die Pläne öffentlich aufgelegt worden waren (VGr,

25.

August 2005, VB.2005.00255, E. 3).

2.2.3

Der Beschwerdeführer bringt pauschal vor, es könnten darin auch Akten aus

Anzeigeverfahren enthalten sein, bei dem die öffentliche Bekanntmachung gemäss

§ 13 Abs. 2 BVV entfalle und macht an Grundriss- bzw. Kubus- oder

Zweckänderungen überwiegende private Interessen geltend. Doch bringt er weder

vor, dass vorliegend solche Änderungen im Anzeigeverfahren stattgefunden hätten,

noch inwiefern die Einsehbarkeit dieser Pläne – im Gegensatz zu im ordentlichen

Verfahren öffentlich aufgelegten Plänen – die

Privatsphäre der Eigentümer beeinträchtigen würde. Dass nach Erstellung

der bewilligten Bauten eine Parzellierung des Grundstücks stattgefunden hat,

ist dem Beschwerdegegner sodann aus dem öffentlichen Verkaufsinserat bereits

bekannt und ergäbe sich auch ohne Weiteres aus dem ebenfalls öffentlich

einsehbaren Grundbuch (Art. 970 des

Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB]). Aus denselben

Überlegungen wären auch an der Einsicht in abgeänderte Pläne bereits

bewilligter Bauprojekte, welche ebenfalls in einem vereinfachten Verfahren

behandelt werden (§ 325 Abs. 1 PBG), keine entgegenstehenden privaten

Interessen ersichtlich.

2.2.4

Hingegen bringt der Beschwerdeführer zutreffend vor, dass Entscheide

betreffend die Bewilligung von Baugesuchen nur denjenigen Personen zugestellt werden,

welche diesen innerhalb von 20 Tagen seit der öffentlichen Bekanntmachung

des Baugesuchs verlangen (§ 315 Abs. 1 PBG). Ob Baubewilligungen

daher allenfalls von der Einsicht auszunehmen wären, kann indessen

offengelassen werden, da die vorliegend im Jahr 1992 im ordentlichen

Verfahren ergangene Baubewilligung dem Beschwerdegegner bereits bekannt ist.

Zudem hat er weder in diesen noch in allfällige im Anzeige- oder vereinfachten

Verfahren ergangene Entscheide Einsicht verlangt.

2.2.5

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch Art. 13 Abs. 2 BV nicht

tangiert wird, welcher den Einzelnen in Bezug auf jedes staatliche Erheben,

Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben von Angaben, die einen Bezug

zur Privatsphäre einer Person haben vor Missbrauch dieser persönlichen Daten

schützt (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela

Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich 2016, N. 389;

Rainer J. Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller u.a. [Hrsg.], Die schweizerische

Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 13 N. 38).

Seitens des Beschwerdegegners sind keine Missbrauchsabsichten erkennbar und

werden auch keine solchen geltend gemacht.

2.3

Schliesslich

rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe § 26 Abs. 1 IDG

verletzt, indem sie ihn angewiesen habe, Akteneinsicht zu gewähren, ohne dass die

betroffenen Dritten vorgängig Gelegenheit zur Stellungnahme erhielten.

Enthalten Informationen, welche zugänglich gemacht werden

sollen, Personendaten, ist gemäss § 26 Abs. 1 IDG den davon

betroffenen Personen zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Bei

Personendaten handelt es sich um Informationen, die sich auf eine bestimmte

oder bestimmbare Person beziehen (§ 3 Abs. 3 IDG). Der Begriff

"Personendaten" ist weit zu verstehen: Er umfasst jede Information,

welche direkt oder indirekt etwas über eine Person aussagt, sprich, einen auf

eine bestimmte Person bezogenen Informationsgehalt besitzt (Rudin, Kommentar

IDG, § 3 N. 16).

Der Beschwerdegegner hat vorliegend bei der

Beschwerdeführerin Einsicht in die zur Berechnung der Ausnützung relevanten

Unterlagen beantragt. Diese enthalten, wie bereits erwähnt (E. 2.1.1),

Informationen über die Innenaufteilung der Liegenschaft sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Räume. Zudem sind aus

dem Baugesuch in der Regel die Baukosten ersichtlich. Damit enthalten die Baugesuchsakten

indirekt Hinweise auf die Lebensweise sowie die finanziellen Verhältnisse der

Eigentümer und demzufolge Personendaten im Sinn von § 26 Abs. 1 IDG,

weshalb ihnen vor Gewährung der Einsicht Gelegenheit zur Stellungnahme

einzuräumen ist.

2.4

Zusammengefasst

vermochte der Beschwerdeführer nicht darzutun, dass vorliegend ein

überwiegendes privates Interesse besteht, um die Einsichtnahme in die nachgesuchten

Baugesuchsakten zu verweigern. Dem Beschwerdegegner steht grundsätzlich ein Anspruch

auf Einsichtnahme in die Unterlagen zu, welche Bestandteil der förmlichen

Baugesuchsakten bilden. Allerdings sind darin nach dem Gesagten Personendaten

enthalten, weshalb der Beschwerdeführer den davon betroffenen Personen zuvor

Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen hat, bevor die Einsicht – allenfalls

unter Einschränkungen – gewährt werden kann. Demzufolge sind die Ziff. I

und II des Rekursentscheids des Bezirksrates Uster vom 29. Mai 2017 und

der Beschluss des Stadtrates Uster vom 22 März 2016 in teilweiser

Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur Einholung einer

Stellungnahme und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Stadtrat Uster

zurückzuweisen.

3.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens

sind bei diesem Verfahrensausgang, bei dem beide Parteien teilweise

unterliegen, je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bezüglich der Kosten vor der

Rekursbehörde rechtfertigt sich keine Änderung: Mit Blick auf den Rekursantrag und

die nun erfolgte Rückweisung der Sache erscheint der Beschwerdegegner und

damalige Rekurrent als obsiegende Partei. Es rechtfertigt sich daher, die

vorinstanzliche Kostenverteilung zu belassen.

4.

Letztinstanzliche kantonale

Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu

qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).

Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Dispositiv-Ziff. I und II

des Beschlusses des Bezirksrates Uster vom 29. Mai 2017 und der Beschluss

des Stadtrates Uster vom 22. März 2016 aufgehoben. Die Sache wird im Sinn

der Erwägungen an den Stadtrat Uster zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 160.-- Zustellkosten,

Fr. 2'160.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an …