VB.2017.00432

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00432

11. Januar 2018Deutsch21 min

(URT.2018.19546)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Gemeindeversammlung C beschloss am 16. März

1999 eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung. Diese bestand unter

anderem aus der Einzonung des Gebiets E (südöstlicher Teil von alt Kat.-Nr. 01;

heute Kat.-Nr. 02) von der Landwirtschaftszone in die Wohn- und

Gewerbezone 2.

Der Regierungsrat sistierte am 1. September 1999 die

hierfür erforderliche Genehmigung. Denn im betreffenden Bereich waren sowohl

der Planungswert als auch der Immissionsgrenzwert der Empfindlichkeitsstufe III

durch den Betrieb des Flughafens Zürich überschritten, was die Neueinzonung und

Neuerschliessung von Bauzonen nicht zuliess. Am 2. Dezember 2015

beantragte der Gemeinderat C die Genehmigung der Einzonung E, weil

dieser nach zwischenzeitlich revidiertem Lärmschutzrecht nichts mehr

entgegenstehe. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 verweigerte die

Baudirektion die Genehmigung.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben sowohl die Politische Gemeinde C

als auch der Grundeigentümer A Rekurs beim Baurekursgericht. Dieses führte

einen doppelten Schriftenwechsel durch und wies daraufhin den Rekurs am 1. Juni

2017.

ab.

III.

Mit Beschwerde vom 5. Juli 2017 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Es

seien die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 25. Oktober 2016

und das Urteil des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 1. Juni 2017

aufzuheben;

2.

sei die Beschwerdegegnerin einzuladen, die nachgesuchte Genehmigung zu

erteilen;

3.

Es sei ein Augenschein durchzuführen.

4.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der

Beschwerdegegnerin."

In seiner Vernehmlassung vom 21. August 2017 schloss

das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die

Baudirektion in ihrer Beschwerdeantwort vom 8. September 2017. Der

Gemeinderat C als Mitbeteiligter liess am 12. September 2017 die

Gutheissung des Rechtsmittels beantragen. Mit Replikschriften vom 25. September

2017.

bzw. 12. Oktober 2017 hielten der Grundeigentümer und der Gemeinderat C

an ihren Anträgen fest.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung der gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde

zuständig. Als Eigentümer des von der Nichtgenehmigungsverfügung

betroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 02 ist A zur Beschwerde gegen den auf

Abweisung lautenden Rekursentscheid legitimert (§ 338a des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Auf das frist- und formgerecht

eingereichte Rechtsmittel ist daher einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer sowie

der Mitbeteiligte rügen, dass der vom Baurekursgericht erklärte Verzicht auf

einen Augenschein eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle. Im Weiteren

beantragen sie einen Lokaltermin durch das Verwaltungsgericht.

Nach zutreffender Würdigung

durch die Vorinstanz ist der Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich,

weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist (RB 1995

Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Der Beschwerdeführer vermag

nicht näher darzutun, inwiefern das Baurekursgericht "in Unkenntnis

sämtlicher wesentlicher Faktoren" entschieden habe. Wie in E. 6.4

nachfolgend darzulegen ist, brauchte sich die Vorinstanz über die Eignung des

Grundstücks Kat.-Nr. 02 für die bauliche Nutzung und dessen Erschliessung

deswegen kein genaueres Bild zu machen, weil diese Umstände einerseits

unbestritten und anderseits gar nicht ausschlaggebend sind. Mit Bezug auf die

massgebende Frage, in welchem Umfang die Gemeinde C über Nutzungsreserven im

weitgehend überbauten Gebiet verfügt, hätte ein Augenschein keine weiteren

Erkenntnisse geliefert, als sie der im Internet publizierten Geoinformation des

kantonalen Amts für Raumentwicklung entnommen werden können.

Ebenso wenig bedarf es sonstiger

Untersuchungshandlungen des Verwaltungsgerichts. Das Verfahren ist daher

spruchreif.

3.

3.1

Der

streitbetroffene südöstliche Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 02 (früher Kat.-Nr. 01)

wurde im Jahr 1990 in die Landwirtschaftszone ausgezont. Anlässlich von

Verhandlungen betreffend Ansprüche aus materieller Enteignung kamen der

Beschwerdeführer und die Gemeinde C überein, dass die Hälfte des Areals

wieder eingezont werden sollte. Daraufhin beschloss die Gemeindeversammlung am

16.

März 1999, die Parzelle der Wohn- und Gewerbezone 2 zuzuweisen.

Nachdem sich im Folgenden herausgestellt hatte, dass der Planungswert der

massgebenden Empfindlichkeitsstufe ES III gemäss Art. 43 der

Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) überschritten war,

sistierte die Baudirektion den Entscheid über die Genehmigung der Einzonung am

1.

September 1999.

3.2

Im Jahr

2008.

reichten Umweltverbände die Initiative "Raum für Mensch und Natur

(Landschaftsinitiative)" ein. Diese führte zu einem indirekten

Gegenvorschlag auf Gesetzesebene, und zwar am 15. Juni 2012 in Form einer

Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979

(RPG), die auf den 1. Mai 2014 in Kraft trat (Heinz Aemisegger/Samuel

Kissling in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016,

Art. 15 N. 1).

Unter dem Randtitel "Bauzonen" hält der

revidierte Art. 15 RPG fest:

"1 Die

Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für

15.

Jahre entsprechen.

2.

Überdimensionierte

Bauzonen sind zu reduzieren.

3.

Lage

und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei

sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind

die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.

4.

Land

kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:

a. es sich für die Überbauung eignet:

b. es

auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in

den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt,

erschlossen und überbaut wird;

c. Kulturland damit nicht

zerstückelt wird;

d. seine Verfügbarkeit rechtlich

sichergestellt ist; und

e. damit die Vorgaben des

Richtplans umgesetzt werden.

5.

Bund

und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von

Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

3.3

Am 28. November

2014.

wurde Art. 31a LSV ("Besondere Bestimmungen bei Flughäfen mit

Verkehr von Grossflugzeugen") eingefügt, der auf den 1. Februar 2015

in Kraft trat (AS 2014, 4501). Weil aufgrund dieser Revision die fragliche

Einzonung nicht mehr aus lärmschutzrechtlichen Gründen verweigert werden

konnte, ersuchte die Gemeinde C die Baudirektion am 27. April 2015 um

Vorprüfung der Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung.

3.4

Zuvor

hatte der Kantonsrat am 18. März 2014 den kantonalen Richtplan revidiert

(https://are.zh.ch), den der Bundesrat am 29. April 2015 genehmigte.

Entsprechend den Vorgaben des revidierten Raumplanungsgesetzes hält der Richtplantext

in Ziffer 1 (Raumordnungskonzept; im Folgenden ROK) fest, dass der

Richtplan das Ergebnis einer Grundsatzdiskussion über die Raumordnungspolitik

sei und den strategischen Orientierungsrahmen für die Koordination der

raumwirksamen Tätigkeiten auf verschiedenen Massstabsebenen bilde. Ziffer 1.3

unterscheidet folgende Handlungsräume: Stadtlandschaft, urbane Wohnlandschaft,

Landschaft unter Druck, Kulturlandschaft und Naturlandschaft. In der

Kulturlandschaft, zu der die Gemeinde C zählt, soll deren Charakter

erhalten werden, wobei sich insbesondere folgender Handlungsbedarf ergibt (Ziffer 1.3.4):

"- Raumverträglichkeit

des Strukturwandels in der Landwirtschaft sicherstellen

- Nutzung

brachliegender Gebäude, besonders in den Ortskernen und mit Rücksicht auf

kulturgeschichtliche Objekte ermöglichen

- Noch

verbliebene unverbaute Landschaftskammern erhalten und ausgeräumte Landschaften

aufwerten

- Entwicklungsperspektiven

konkretisieren, attraktive Ortszentren schaffen und Ortsdurchfahrten gestalten

- Auf

eine weitergehende Steigerung der Erschliessungsqualität verzichten

- Möglichkeiten

für die interkommunale Zusammenarbeit stärken

- Zusammenhängende

Landwirtschafts-, Erholungs- und Naturräume sichern"

3.5

Am 27. August

2015.

teilte die Baudirektion, Amt für Raumentwicklung, dem Gemeinderat C

mit, dass sie die Einzonung des Gebiets E als nicht genehmigungsfähig

beurteile. Zwar bilde die Überschreitung des Planungswerts Fluglärm in der

Nacht nach der jüngsten Revision der Lärmschutz-Verordnung keinen

Hinderungsgrund für eine Einzonung mehr. Indessen stellten das revidierte

Raumplanungsgesetz und der kantonale Richtplan sehr hohe Anforderungen an

Einzonungen. Die übergeordneten Vorgaben machten deutlich, dass künftig die

Siedlungsentwicklung nach innen anzustreben sei. Neben dem Kanton und der

Region seien auch die Gemeinden dafür verantwortlich, dass dieses Ziel erreicht

werde. Dabei gebe das kantonale Raumordnungskonzept vor, dass das

Bevölkerungswachstum vor allem in den städtischen Handlungsräumen aufgenommen

werde. Einzonungen stellten daher heute die Ausnahme dar. Die Ausscheidung von

Siedlungsgebiet im kantonalen Richtplan genüge nicht. Künftig könne Land

regelmässig nur noch dann einer Bauzone zugewiesen werden, wenn dies auch bei

konsequenter Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven als gerechtfertigt

erscheine.

Wie das Kreisschreiben der

Baudirektion vom 4. Mai 2015 (https://are.zh.ch) festhalte, verpflichte Ziffer 2.2.3c

Abs. 5 des kantonalen Richtplans die Gemeinden, die Möglichkeiten einer

Siedlungsentwicklung nach innen wie folgt zu prüfen:

"Diese

umfassen insbesondere das Ausschöpfen des Potenzials, das in den überbauten

Bauzonen gemäss Bau- und Zonenordnung theoretisch noch möglich wäre, sowie die

Erhöhung der Dichte in bestehenden Bauzonen, beispielsweise durch Aufzonung an

gut erschlossenen Lagen. Sie achten dabei auf eine hohe Qualität der Bauten und

der Aussenräume. Sie entwickeln orts- bzw. städtebauliche Konzepte für

Neubaugebiete sowie insbesondere auch für Gebiete, die umgenutzt, erneuert oder

verdichtet werden sollen. Sie achten dabei auf den Erhalt geeigneter Flächen

für das produzierende Gewerbe, auf die Sicherung der Nahversorgung und auf ein

ausgewogenes Wohnungsangebot, das auch preisgünstigen Wohnraum umfasst."

Das ROK lege fest, dass

künftig 80 % des erwarteten Bevölkerungswachstums in den Handlungsräumen

Stadtlandschaften und urbane Wohnlandschaften aufgefangen werden solle.

Einzonungen und substanzielle Aufzonungen hätten daher vornehmlich in diesen

Räumen stattzufinden. In den anderen seien dagegen die bestehenden Reserven zu

nutzen; Ein- und substanzielle Aufzonungen kämen nur "in gut begründeten

Einzelfällen" infrage.

Der Ausbaugrad (gebaute

Geschossfläche in % der zulässigen Geschossfläche) der Gemeinde C

habe 2013 mit etwa 58 % weit unterhalb des kantonalen Mittels von knapp 70 %

sowie unterhalb des Mittels der Region Unterland gelegen. In den Bauzonen

(unüberbaut und überbaut) gemäss geltender Bau- und Zonenordnung könnten rund

1'100 zusätzliche Einwohner untergebracht werden. Die revidierte

Nutzungsplanung weise gemäss Erläuterungsbericht bei gleichem Ausbaugrad und

gleichen Wohnanteilen eine Einwohnerkapazität von rund 5'460 Einwohnern

auf, also rund 200 mehr als nach bisherigem Recht.

3.6

Gestützt

auf Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV)

erstattete der Gemeinderat C der Baudirektion am 12. November 2015

Bericht. Unter dem Randtitel "Nutzungsreserven im weitgehend überbauten

Gebiet" hielt dieser in Ziffer 6.6 fest:

"Mit der

Umzonung der Fläche in die Wohn- und Gewerbezone WG2 werden gemäss interner

Berechnung bei einem angenommenen hohen Wohnanteil von 80% Kapazitäten für ca.

95.

Einwohner geschaffen, was einer Einwohnerzunahme von knapp 2% gegenüber

2014.

entspricht (4'824 Einwohner). Gemäss Gesamtschau der Nutzungsreserven

im rechtsgültigen Baugebiet verfügt C noch über ausreichend theoretische

Reserven für ein moderates Wachstum in den nächsten 10 bis 15 Jahren.

Jedoch gibt es nur noch wenige grössere zusammenhängende unüberbaute Flächen.

Die grosse noch unüberbaute Parzelle mit Kat.-Nr. 04 in der Wohnzone W2B

an der Mettelitobelstrasse, die sich in Gemeindebesitz befindet, liegt

innerhalb der AGL [Abgrenzungslinie] und ist daher kaum mit Wohnbauten in einer

angemessenen Dichte zu überbauen. Bei den übrigen Reserven handelt es sich um

Einzelparzellen, die erfahrungsgemäss nicht mit der gleichen Dynamik und Dichte

überbaut werden. Die Gemeinde hat kaum Instrumente zur Baulandverflüssigung zur

Verfügung. Darum unterstützt sie die Genehmigung der Umzonung."

4.

4.1

Art. 15

RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012) gibt die Kriterien vor, gemäss

denen Land einer Bauzone zugeordnet werden kann (Aemisegger/Kissling,

Art. 15 N. 44 und 86). Nach der ursprünglichen Fassung dieser

Bestimmung vom 22. Juni 1979 umfassten Bauzonen Land, das sich für die

Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a) oder

voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b).

Die Ausscheidung von Bauzonen hat sich primär an Art. 75 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 zu orientieren, wonach die Raumplanung

der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten

Besiedlung des Landes zu dienen hat.

4.2

Abs. 5 von

Art. 15 RPG verpflichtet Bund und Kantone zur Erarbeitung von technischen

Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich für die

Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. Diese Richtlinien werden ergänzt durch

Art. 30a RPV (eingefügt am 2. April 2014, in Kraft seit 1. Mai

2014), der die wichtigsten Eckwerte zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton

konkretisiert (Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 126). Damit soll im

Verhältnis zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der

Methode zur Bedarfsrechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimensionierung für die

massgebliche Planungsperiode erfolgen, was in vielen Fällen eine Abkehr von der

bis anhin weit verbreiteten Trendmethode in ihrer bisherigen Form zur Folge

haben wird (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 51 und 119; http://www.are.admin.ch/rpg 1

[Technische Richtlinien Bauzonen]).

5.

5.1

Im Rekurs-

und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit

Rekurs können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich

Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung, b.

unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit

der angefochtenen Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können

hingegen grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a

und b VRG erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der

Unangemessenheit ist bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50

Abs. 2 VRG).

5.2

Nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die Rekursbehörden grundsätzlich

verpflichtet, ihre umfassende Überprüfungsbefugnis nach § 20 Abs. 1

VRG voll auszuschöpfen und angefochtene Entscheide demnach auch auf

Unangemessenheit zu überprüfen (vgl. VGr, 21. September 2015,

VB.2014.00480, E. 2.3). Demgegenüber ist es dem Verwaltungsgericht

verwehrt, das Ermessen des Baurekursgerichts zu hinterfragen. Mangels

abweichender spezialgesetzlicher Grundlage kann das Gericht den angefochtenen

Entscheid nur auf eigentliche Rechtsfehler, nicht aber auf Unangemessenheit,

überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). Etwas anderes ergibt sich auch nicht

aus Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, denn bereits das Rekursverfahren

gewährleistet die volle Überprüfung durch wenigstens eine Rechtsmittelinstanz

(vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33

N. 75).

6.

6.1

Das

Baurekursgericht erwog, dass der Gemeinderat im Hinblick auf die Wiederaufnahme

des Genehmigungsverfahrens den von Art. 47 RPV geforderten Planungsbericht

erstellt habe. Dieser lege zwar dar, von welchen Reserven auszugehen sei. Zur

Frage, ob diese genügten, fänden sich jedoch nur pauschale, auf Vermutungen

basierende Angaben. Wie viel Bauland für die nächsten 15 Jahre benötigt

werde, erfordere eine fundierte Prognose unter Einbezug aller relevanten

Faktoren. Dazu gehörten einerseits die inneren und äusseren Nutzungsreserven

und anderseits die demografische und wirtschaftliche Entwicklung. Faktoren für

die Bedarfsberechnung seien ebenso der Stand und die Entwicklung der

Verkehrsinfrastruktur, insbesondere des öffentlichen Verkehrsnetzes, sowie die

finanziellen und technischen Möglichkeiten der Gemeinde zur Sicherstellung der

erweiterten Siedlungsinfrastruktur wie Schulen, Verwaltungen und

soziokulturellen Einrichtungen. Die Berücksichtigung dieser Faktoren bedinge

eine gewisse Konkretisierung; die Planungsträger dürften sich nicht darauf

beschränken, den Bedarf mit allgemeinen Behauptungen zu rechtfertigen. Zu den

inneren Nutzungsreserven zählten neben den unüberbauten auch bereits überbaute

Gebiete, in denen eine dichtere bzw. bessere Nutzung zulässig sei. Der Bericht

äussere sich einzig zu den unüberbauten Flächen, nicht aber zum Ausbaugrad der

bereits überbauten Grundstücke und zu deren Verdichtungspotenzial. Hinsichtlich

der durch das Gemeindegebiet führenden AGL Flughafen seien zwar gewisse

Einschränkungen in Betracht zu ziehen, doch seien die diesbezüglichen

Ausführungen im Planungsbericht allzu pauschal und nicht überprüfbar. Inwiefern

die bauliche Nutzung deswegen eingeschränkt sei und ein zusätzlicher Bedarf

nach Bauland daher als gerechtfertigt erscheine, verlange nach einer vertieften

Untersuchung. Dieser Verpflichtung sei die Gemeinde C als Planungsträgerin

nicht nachgekommen. Weil der Bericht nicht nur der Genehmigungsbehörde erlaube,

den Planungsentscheid nachzuvollziehen, sondern auch als Grundlage für die

Rechtsmittelinstanzen diene, rechtfertige sich ein strenger Massstab. Der

Einwand der Gemeinde, dass "kaum Instrumente für eine

Baulandverflüssigung" bestünden, schlage nicht durch. Weil solche gemäss

Planungs- und Baugesetz infrage kämen, tue es nichts zur Sache, ob überdies die

Massnahmen im Sinn von Art. 15a RPG zur Förderung der Verfügbarkeit von

Bauland und Bekämpfung der Baulandhortung ergriffen werden könnten. Ein

zusätzlicher Baulandbedarf, der die Einzonung kraft Art. 15 Abs. 4 lit. b

RPG rechtfertigen würde, sei vorliegend nicht ausgewiesen, weshalb die Baudirektion

die Genehmigung zu Recht verweigert habe. Daran ändere die Tatsache, dass das

streitbetroffene Grundstück im Siedlungsgebiet liege und bereits erschlossen

sei, ebenso wenig wie dessen Beschaffenheit als minderwertiges

Landwirtschaftsland.

6.2

Der Grundeigentümer

macht zur Beschwerdebegründung geltend, dass der Planungsbericht sehr wohl den

Baulandbedarf für die nächsten 15 Jahre ausweise. Die Einzonung des

streitbetroffenen Grundstücks würde lediglich die durchschnittliche

Wachstumsrate für ein Jahr decken. Das Baurekursgericht lasse ausser Acht, dass

das Grundstück RPG-konform eingezont gewesen, erst nachträglich wieder

ausgezont worden sei und damit die Voraussetzungen für eine Wiedereinzonung

grundsätzlich erfülle. Das streitbetroffene Gebiet sei vollständig erschlossen.

Die Einzonung erweitere die bestehende Überbauung nach Südosten, runde das

Siedlungsbild ab und erlaube eine zweckmässige Zuordnung von Wohn- und

Arbeitsgebieten. Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG verlange nicht, dass

alle Nutzungsreserven mobilisiert würden; vielmehr genüge eine konsequente

Mobilisierung. Davon sei auszugehen, wenn innerhalb von 15 Jahren

mindestens ein Drittel verbraucht werde. Im Zusammenhang mit dieser Bestimmung

sei Art. 15a RPG von zentraler Bedeutung. Im Kanton Zürich fehle die

nötige gesetzliche Grundlage zur Sicherstellung der Mobilisierung der

Nutzungsreserven, was der Genehmigungsentscheid ausblende. Weil eine solche

Bauverpflichtung fehle, habe das Baurekursgericht neben den unüberbauten

Grundstücken zu Unrecht auch die schon überbauten zu den inneren

Nutzungsreserven gerechnet. Daher könne dem Bericht nach Art. 47 RPV kein

Mangel vorgeworfen werden. Gemäss geltendem Recht sei die theoretisch zur

Verfügung stehende Fläche eine rein abstrakte Grösse, weil ihre bauliche

Nutzung nicht durchgesetzt werden könne. Die Vorinstanzen hätten somit ausser

Acht gelassen, wie viel der angeblichen Reserven in C tatsächlich hätten

mobilisiert werden können. Trotz vorhandener Baulandreserven verfüge die

Gemeinde über kein vergleichbares Gebiet, das sich für eine grössere Überbauung

eigne. Entgegen der Auffassung des Baurekursgerichts habe sich die Gemeinde

sehr wohl mit der AGL befasst und sei zum Schluss gekommen, dass sich das

Gebiet E für eine "gesamtheitliche" Überbauung am besten eigne.

In C gebe es nur noch wenige zusammenhängende unüberbaute Flächen, die sich in

einer angemessenen Dichte überbauen liessen. So liege das der Gemeinde

gehörende Grundstück Kat.-Nr. 04 zwar im Baugebiet, jedoch innerhalb der

AGL und könne daher nicht dicht überbaut werden. – In der Replik hält der

Beschwerdeführer an seinen Vorbringen fest. Solange der Kanton Zürich über kein

genügendes Instrumentarium verfüge, das die Mobilisierung der Nutzungsreserven

tatsächlich durchsetzen könne, blieben angebliche Nutzungsreserven

hypothetisch.

Die Ausführungen des mitbeteiligten Gemeinderats C

decken sich weitestgehend mit jenen des Beschwerdeführers. Er führt aus, dass

ungeachtet von inneren Verdichtungsmöglichkeiten und effektiv mobilisierbaren

Nutzungsreserven der besondere Umstand zu berücksichtigen sei, dass das

Grundstück Kat.-Nr. 02 vormals RPG-konform eingezont gewesen sei. Die nach

Art. 2 und 3 RPV vorzunehmende Interessenabwägung spreche hier klar für

eine bauliche Nutzung. In seiner Replik betont er das Interesse der Gemeinde an

rasch mobilisierbarem Bauland. Der Kritik des Baurekursgerichts am Bericht nach

Art. 47 RPV sei entgegenzuhalten, dass Prognosen stets mit Unsicherheiten

behaftet seien. Gleichwohl gehe der Einzonungsbedarf daraus schlüssig hervor.

Entgegen der Auffassung der Baudirektion fehle im Kanton Zürich eine griffige

Rechtsgrundlage, um Bauzonen der vorgesehenen Nutzung zuzuführen. Wenn die

Amtsstelle solche nicht für nötig erachte, argumentiere sie an der Realität

vorbei.

6.3

Die

Baudirektion verweist in ihrer Beschwerdeantwort im Wesentlichen auf die im

Rekursverfahren abgegebenen Stellungnahmen. Entgegen der Auffassung des

Beschwerdeführers handle es sich nicht um eine Wiedereinzonung, sondern um eine

Neueinzonung, die alle Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfüllen müsse.

Weil die Baulandhortung im Kanton Zürich unbedeutend sei, erachte die Direktion

zusätzliche Massnahmen zur Förderung der Verfügbarkeit von Bauland nicht als

notwendig. Aufgrund der Vorgaben des kantonalen Richtplans müssten die

Gemeinden einen allfälligen Einzonungsbedarf anhand einer kommunalen

Gesamtschau ihrer zukünftigen räumlichen Entwicklung darlegen. Vorliegend habe

die Gemeinde C die mögliche Mobilisierung ihrer Nutzungsreserven nicht

umfassend untersucht. Gemäss Faktenblatt verfüge sie in den Bauzonen über Geschossflächenreserven

von rund 41 ha. Von diesen entfielen 34 % bzw. knapp 14 ha auf

Mischzonen wie die vorliegend geplante Wohn- und Gewerbezone 2. In den

letzten Jahren habe die Bevölkerung in C überdurchschnittlich zugenommen. Unter

Berücksichtigung des Handlungsraums "Kulturlandschaft" und dessen

Zielsetzungen "Charakter erhalten" dürfe ein solches Wachstum nicht

durch neue Einzonungen gefördert werden.

6.4

6.4.1

Die Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Einzonung des südöstlichen

Teils des Grundstücks Kat.-Nr. 02 richtet sich nach dem heute geltenden

Recht, insbesondere nach Art. 15 RPG in der auf 1. Mai 2014 in Kraft

getretenen Fassung vom 15. Juni 2012. Für diese Beurteilung tut die –

wechselvolle – Planungsgeschichte ebenso wenig etwas zur Sache, wie es damit

allenfalls verbundene Ansprüche des Grundeigentümers gegen die Gemeinde C

aus materieller Enteignung täten.

6.4.2

Es steht fest, dass der kantonale wie der regionale Richtplan der

fraglichen Einzonung nicht grundsätzlich entgegenstehen und Art. 15

Abs. 4 lit. e RPG somit keinen Hinderungsgrund darstellt. Sodann ist

unbestritten, dass mit dem Inkrafttreten von Art. 31a LSV die

immissionsrechtlichen Hinderungsgründe dahingefallen sind. Das mit der Revision

des kantonalen Richtplans erlassene ROK (vorne E. 3.4) schliesst

Einzonungen im Handlungsraum "Kulturlandschaft", zu dem die Gemeinde C

zählt, zwar nicht grundsätzlich aus, rechtfertigt jedoch nach zutreffender

Würdigung durch die Vorinstanzen einen besonders strengen Massstab.

6.4.3

Von den weiteren Voraussetzungen des Art. 15 Abs. 4 RPG ist die

Eignung des Grundstücks Kat.-Nr. 02 ausgewiesen (lit. a). Sodann kann

aufgrund der Akten angenommen werden, dass das Areal rechtsgenügend erschlossen

ist. Die Erfordernisse, dass die Einzonung keine Zerstückelung von Kulturland

bewirkt (lit. c) und die Verfügbarkeit des Grundstücks rechtlich

sichergestellt ist (lit. d), sind ebenso unstreitig erfüllt.

6.4.4

Als kritische Voraussetzung, derentwegen die Einzonung nach Auffassung der

Vor-instanzen zum Scheitern verurteilt ist, verbleibt das Erfordernis von

Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG, wonach die Einzonung trotz

Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen

voraussichtlich innerhalb der nächsten 15 Jahre benötigt wird.

6.4.4.1

Bei der Beurteilung dieser Frage ist den Vorinstanzen beizupflichten, dass

für die Ermittlung der Nutzungsreserven im Sinn einer Gesamtsicht nicht nur die

unüberbauten, sondern auch die zwar überbauten, aber Nutzungsreserven

aufweisenden Grundstücke zu berücksichtigen sind (Aemisegger/Kissling,

Art. 15 N. 98, unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien). Die

gegenteilige Auffassung liefe den in Art. 1 und 3 RPG verankerten

zentralen Zielen und Grundsätzen der Raumplanung, nämlich der haushälterischen

Nutzung des Bodens, der Schonung der Landschaft und der Begrenzung des

Siedlungsgebiets offensichtlich zuwider.

6.4.4.2

Dem Gesagten steht nicht entgegen, dass der Kanton Zürich bislang keine

Massnahmen im Sinn von Art. 15a RPG zur Verflüssigung von Bauland

getroffen hat. Ob sich solche aufdrängen – was die Baudirektion unter Hinweis

darauf verneint, dass kaum Bauland gehortet werde –, kann hier offenbleiben.

Jedenfalls hat das Baurekursgericht zu Recht festgestellt, dass schon das

Planungs- und Baugesetz verschiedene Instrumente enthält, welche die

Mobilisierung von Bauland fördern. Nach allgemeiner Erfahrung darf davon

ausgegangen werden, dass sich zumindest ein Teil der Grundeigentümer

wirtschaftlich verhält und Ausnützungsreserven tatsächlich ausschöpft. Dies

gilt insbesondere dann, wenn eine Liegenschaft ihre (technische oder auch nur

wirtschaftliche) Abbruchreife (zum Begriff vgl. VGr, 26. August 2009,

Dispositiv

SB.2009.00016, E. 2.5) erreicht hat. Sodann verfügt auch der nicht

bauwillige Grundeigentümer mit dem Instrument der Ausnützungsübertragung an

einen Nachbarn (vgl. dazu Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht, 3. A.,

Zürich 2017, S. 178 f.) über eine einfache und attraktive

Möglichkeit, den Bodenwert zu realisieren.

6.4.4.3

Wie die Baudirektion schon im Rahmen der Vorprüfung festgehalten hat, lag

der Ausbaugrad (gebaute Geschossfläche im Verhältnis zur zulässigen) der

Gemeinde C im Jahr 2013 mit rund 58 % klar unterhalb des Mittels von

Kanton und Region Unterland. Der Beschwerdeführer und der Mitbeteiligte

bestreiten weder diese aus dem Faktenblatt für die Gemeinde C ersichtliche

Tatsache (https://are.zh.ch), noch machen sie geltend, dass sich dieses

Verhältnis seither wesentlich verändert habe.

6.4.4.4

Selbst wenn für den geltend gemachten Einzonungsbedarf nur auf die

unüberbauten Parzellen abgestellt würde, ist deren seitens des

Beschwerdeführers wie des Mitbeteiligten geltend gemachte fehlende Eignung bzw.

geringere "Dynamik" nicht näher belegt und auch nicht schlüssig.

Jedenfalls vermag der pauschale und nicht näher substanziierte Hinweis auf die

fehlende Überbauungsabsicht der jeweiligen Grundeigentümer nicht zu genügen.

Bis heute unklar geblieben ist auch, in welcher Weise die Lage der

gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 04 im G teilweise innerhalb der AGL die

bauliche Nutzung beeinträchtigt.

6.4.4.5

Im Licht dieser Ausführungen erweist sich der Planungsbericht der Gemeinde C

nach Art. 47 RPV tatsächlich als klar unvollständig, weshalb sich daraus

kein Einzonungsbedarf ableiten lässt. Hinsichtlich der zentralen Frage nach den

bestehenden Nutzungsreserven beschränkt er sich in Ziffer 6.6 (vorne

E. 3.6) auf Gemeinplätze, die nicht näher vertieft und belegt werden.

Diese Erwägungen führen zur

Abweisung der Beschwerde.

Bei diesem Prozessausgang sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdeführer und dem Mitbeteiligten, welcher sich am Schriftenwechsel

beteiligte und sich vollständig dem Standpunkt des Beschwerdeführers anschloss,

je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG) Dem Beschwerdeführer steht von vornherein keine Parteientschädigung

zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der Bemessung der Gerichtsgebühr ist dem

sehr hohen Streitwert Rechnung zu tragen, wobei bei dessen Berechnung die

betroffene Fläche von rund 13'000 m2 und die Bodenpreisstatistik (www.statistik.zh.ch

– Preise für Wohnbauland), welche zeigt, dass der Verkehrswert für die Wohn-

und Gewerbezone 2 im Bereich von Fr. 500.-/m2 liegt, zu

berücksichtigen sind.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 50'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 250.-- Zustellkosten,

Fr. 50'250.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Mitbeteiligten je zur Hälfte

auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …