Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00489

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2017.00489

Urteil

der 3. Kammer

vom 5. Juli 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführende,

gegen

Gemeinde C,

vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Entscheid vom 12. April 2017 beschloss die

Sozialbehörde der Gemeinde C, B und A ab dem 27. März 2017 im Rahmen des

angefügten Budgets (betreffend die Monate März und April 2017) mit

wirtschaftlicher Hilfe zu unterstützen. Am 12. Mai 2017 rekurrierten B und

A dagegen beim Bezirksrat D und beantragten, die Sozialbehörde sei zu

verpflichten, ihnen bereits ab November 2016 wirtschaftliche Hilfe zu gewähren

(Anspruchsbeginn 14. November 201), die entsprechenden Beträge

nachzuzahlen und monatliche Integrationszulagen von mindestens Fr. 200.-

sowie einen Betrag Fr. 72.- pro Monat für ihr Büro zu vergüten.

Mit Beschluss (Zwischenentscheid) vom 30. Juni

2017 wies der Bezirksrat das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ab

und trat auf das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung nicht ein. Daraufhin

erhoben B und A am 18. Juli 2017 Beschwerde am Verwaltungsgericht und

beantragten die Aufhebung des Beschlusses vom 30. Juni 2017 insofern, als

ihnen die unentgeltliche Rechtsverbeiständung nicht gewährt worden sei. Mit

Urteil vom 28. Juni 2018 wies der Einzelrichter die Beschwerde ab

(Verfahren VB.2017.00469).

Erwägungen

II.

Mit als "Rekurs" betiteltem Schreiben vom

10.

Juli 2017 waren B und A schon zuvor an den Bezirksrat D gelangt und

hatten folgende Anträge gestellt:

"1. Die Rekursgegnerin

sei zu verpflichten, den Rekurrenten gemäss SKOS Budgetberech[h]nung 2013

01.05.2017

– 31.05.2017 den unter Punkt E1 aufgeführten Betrag von

CHF 600.00 (Erwerbseinkommen B diverse Arbeiten ohne Belege. Annahme)

umgehend zu erstatten.

2.

Die Rekursgegnerin sei

zu verpflichten, den Rekurrenten gemäss SKOS Budgetberech[h]nung 2013

01.06.2017

– 30.06.2017, (siehe Seite 2). Den in Abzug gebrachten Betrag

von CHF 135.90 (F) umgehend zu erstatten."

Mit Beschluss vom 24. Juli 2017 trat der Bezirksrat

auf den "Rekurs vom 10. Juli 2017" mangels eines

Anfechtungsobjekts, namentlich eines anfechtbaren Entscheids der Sozialbehörde C,

nicht ein, ohne Verfahrenskosten zu erheben.

III.

A. Am

27.

Juli 2017 gelangten B und A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und beantragten, der Beschluss vom 24. Juli 2017 sei aufzuheben und der

Bezirksrat sei zu verpflichten, auf den Rekurs "einzugehen". Die

Sozialbehörde habe es trotz wiederholter schriftlicher Aufforderung

unterlassen, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, und damit eine

Rechtsverweigerung begangen.

B. Mit

Schreiben vom 14. August 2017 beantragte der Bezirksrat die Abweisung der

Beschwerde. In ihrer Beschwerdeantwort vom 22. August 2017 verwies die

Sozialbehörde auf das beim Bezirksrat hängige Rekursverfahren (vgl. vorn I.),

ihre dort eingereichten Stellungnahmen sowie ihren "nach wie vor

gültigen" Beschluss vom 12. April 2017, ohne einen formellen Antrag

zu stellen. B und A liessen sich zu diesen Eingaben nicht vernehmen.

C. Mit

Schreiben vom 7. September 2017 zeigte Rechtsanwältin E dem

Verwaltungsgericht an, die Vertretung von B und A im Beschwerdeverfahren

übernommen zu haben.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde

die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung

gerügt werden. Dabei folgt der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw.

Rechtsverweigerungsbeschwerde jenem, der auch gegen die aus Sicht der

beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung

stünde (statt vieler VGr, 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 1.1). In

sozialhilferechtlichen Angelegenheiten steht gegen bezirksrätliche

Rekursentscheide die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG). Dieses

ist demzufolge auch für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Bei Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden

ist der Streitwert der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 12).

Aufgrund der mit Schreiben vom 10. Juli 2017 gestellten Anträge (vorn II.)

ist von einem Streitwert unter Fr. 20'000.- auszugehen. Da sich jedoch im

Zusammenhang mit der Anfechtbarkeit monatlicher Unterstützungsbudgets bzw.

Leistungsabrechnungen von Sozialbehörden eine Frage von grundsätzlicher

Bedeutung stellt, ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1

lit. c und Abs. 2 VRG; unten E. 3).

1.2

In ihrer

Beschwerdeantwort vom 22. August 2017 führt die Beschwerdegegnerin aus,

die monatlichen Abrechnungen seien "aufgrund der Fakten" erstellt und

den Beschwerdeführenden zugestellt bzw. ausgehändigt worden. Es bleibe ihr

vorbehalten, neu zu verfügen. Ein neuer bzw. revidierter Beschluss sei in

Prüfung. Das Verwaltungsgericht möge den Entscheid der Vorinstanz abwarten.

Soweit die Beschwerdegegnerin damit ein Gesuch um Sistierung des

Beschwerdeverfahrens stellen wollte, ist diesem nicht zu entsprechen. Es ist

nicht ersichtlich, inwiefern der Ausgang des – soweit bekannt noch hängigen –

Rekursverfahrens, in dessen Rahmen sich die Vorinstanz mit dem Anspruchsbeginn,

der Leistung von Integrationszulagen und der Vergütung von Kosten für das Büro

der Beschwerdeführenden auseinanderzusetzen haben wird (vorn I.), das

vorliegende Verfahren beeinflussen könnte, liegt diesem doch ein anderer,

unabhängig davon zu beurteilender Streitgegenstand zugrunde (vgl. Martin

Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 40).

2.

2.1

Die

Vorinstanz erwog im Beschluss vom 24. Juli 2017, für einen allfälligen

Rekurs fehle es an einem Anfechtungsobjekt, namentlich an einem anfechtbaren

Entscheid der Beschwerdegegnerin. Einen solchen müssten die Beschwerdeführenden

zunächst innert angemessener Frist verlangen. Auf den Rekurs sei demgemäss

nicht einzutreten. Die Beschwerdeführenden machen mit Beschwerde geltend, die

Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 2. und 20. Juni 2017 aufgefordert zu

haben, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Die Beschwerdegegnerin sei

darauf aber nicht eingegangen. Auch im Monat Juli 2017 seien

Sozialhilfeleistungen "trotz Leistungsentscheid ohne anfechtbare

Verfügung" entrichtet worden. Die Erwägungen der Vorinstanz träfen demnach

nicht zu, und diese sei anzuweisen, den Rekurs zu behandeln. In der

Beschwerdevernehmlassung vom 14. August 2017 erwiderte die Vorinstanz,

weder aus den mit Schreiben vom 10. Juli 2017 formulierten Anträgen noch

aus der Begründung hätten sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die

Beschwerdeführenden eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung hätten

geltend machen wollen. Dies würden sie mit der Beschwerde zum ersten Mal

vorbringen.

2.2

Die

Beschwerdeführenden begründeten ihre Rekursanträge vom 10. Juli 2017

damit, dass die Leistungskürzung im Umfang von Fr. 600.- gemäss dem Budget

für den Mai 2017 allein aufgrund einer Annahme und ohne "nochmalige

Prüfung" vorgenommen worden sei. Die Leistungskürzung von Fr. 135.90

gemäss dem Budget für den Juni 2017 sei deshalb nicht gerechtfertigt, weil die

Weisung, eine zumutbare Arbeit anzunehmen, nicht schriftlich angeordnet und auf

die Möglichkeit einer Leistungskürzung nicht schriftlich hingewiesen worden

sei. Zudem ergebe sich aus dem Schreiben des medizinischen Zentrums G, dass ihm

– dem Beschwerdeführer 2 – "diese Arbeit" aus psychischen

Gründen nicht zumutbar sei. Darüber hinaus sei auf sein Anrecht auf Sozialhilfe

"zu diesem Zeitpunkt" noch gar nicht entschieden gewesen. Neben den

Unterstützungsbudgets für die Monate Mai und Juni 2017, wo die

Beschwerdegegnerin die Abzüge jeweils kurz begründete, legten die

Beschwerdeführenden der Eingabe vom 10. Juli 2017 sodann ein von ihnen

verfasstes Schreiben an die Beschwerdegegnerin vom 2. Juni 2017 mit dem

Titel "Leistungsentscheid vom 12. April 2017" bei, womit sie

einen Anspruch auf eine Auszahlung geltend gemacht und die entsprechende

Zahlung auf ihr Konto verlangt hatten, ansonsten eine anfechtbare Verfügung zu

erlassen sei. Beigelegt waren ferner ein automatisch erstelltes E-Mail des

Sozialamts C vom 1. Mai 2017, womit dieses auf die vorübergehende,

ferienbedingte Schliessung hinwies, ein handschriftlicher Beleg betreffend die

Auszahlung von Fr. 300.- für getätigte Renovationsarbeiten,

Lohnabrechnungen des Beschwerdeführers 2 für die Monate April und Mai 2017

sowie ein mit "Abrechnung Material – H" betiteltes Schreiben, das

einen "Verdienst" von Fr. 179.95 ausweist.

2.3

Der

Vorinstanz kann unter diesen Umständen, namentlich angesichts der mit Schreiben

vom 10. Juli 2017 formulierten Anträge, entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführenden nicht vorgeworfen werden, dass sie deren Eingaben nicht als

Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsrekurs erkannte. Erst zusammen mit

der Beschwerdeschrift reichten die Beschwerdeführenden ein E-Mail ihres

damaligen Vertreters vom 20. Juni 2017 an die Beschwerdegegnerin ein, das

darauf hätte schliessen lassen. Dieser hatte beanstandet, der

Beschwerdeführer 1 habe trotz entsprechender Aufforderung noch kein Budget

bzw. eine Überweisung für den Mai 2017 oder sonst eine Mitteilung bzw.

Verfügung erhalten, weshalb er und seine Ehefrau keinen Anspruch mehr auf

Sozialhilfe haben sollten. Falls dies "bis Ende dieser Woche" nicht

nachgeholt werde, müsse mit einem Verfahren wegen Rechtsverweigerung vor dem

Bezirksrat gerechnet werden.

3.

3.1

Die

Vorinstanz scheint davon auszugehen, dass es sich bei den monatlichen

Unterstützungsbudgets bzw. Leistungsabrechnungen von Sozialbehörden – wie namentlich

bei den von den Beschwerdeführenden am 10. Juli 2017 eingereichten – nicht

um anfechtbare Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG

handelt und hilfsbedürftige Personen zuvor jeweils einen anfechtbaren Entscheid

verlangen müssen. Das Verwaltungsgericht hatte diese Frage bis anhin noch nicht

zu beurteilen. Zwar setzen sich die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden

insofern nicht mit dem Beschluss vom 24. Juli 2017 aus­einander. Da sie

jedoch beantragen, dass dieser aufzuheben und die Vorinstanz zu verpflichten

sei, auf den Rekurs einzugehen, und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Rechtsanwendung

von Amtes wegen (§ 7 Abs. 4 VRG), ist der angefochtene Beschluss auch

in Bezug auf die Zulässigkeit des Nichteintretens mangels eines

Anfechtungsobjektes zu überprüfen.

3.2

Gemäss

§ 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit Rekurs Anordnungen angefochten

werden. Der Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich dem

Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

vom 20. Dezember 1968 (VwVG). Im Einklang damit gilt als Verfügung eine

autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnung einer Behörde, die in

Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie

verbindlich und erzwingbar ist (Bertschi/ Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31

N. 18). Verfügungen werden in einer bestimmten Form erlassen. Sie müssen

als solche bezeichnet werden und sind den Adressatinnen und Adressaten,

schriftlich, begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu eröffnen

(Art. 34 f. VwVG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 871). Indes

kann auch eine den Formvorschriften widersprechende Verfügung eine Verfügung

sein. Massgebend ist der tatsächliche materielle Gehalt (Bertschi/Plüss,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 872).

3.3

In

formaler Hinsicht entsprechen die streitgegenständlichen monatlichen

Leistungsabrechnungen nicht den erwähnten Anforderungen. Insbesondere sind sie nicht

als solche bezeichnet und enthalten sie auch keine Rechtsmittelbelehrung. Jedoch

sind sie auch materiell nicht als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1

lit. a VRG zu qualifizieren. Insofern sind sie viel eher vergleichbar mit –

nicht anfechtbaren – periodischen Gebührenrechnungen des Gemeinwesens, die aus

verwaltungsökonomischen Gründen in einem standardisierten Verfahren ergehen und

formlos versandt werden (vgl. Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 7). Das Bundesgericht hielt denn auch in einem Urteil vom

4.

November 2015 fest (2C_444/2015, E. 3.2.3), dass Rechnungsstellungen

oder Zahlungsaufforderungen des Gemeinwesens nicht in jedem Fall

Verfügungscharakter hätten und es namentlich im Bereich der Massenverwaltung

häufig vorkomme, dass das Gemeinwesen zunächst eine Rechnung stelle, ohne damit

einen rechtsverbindlichen Entscheid bzw. einen vollstreckbaren Titel erlassen

zu wollen. Speziell die Sozialbehörden sind darauf angewiesen, ihre monatlichen

Abrechnungen rasch erledigen zu können, um allenfalls unregelmässige, von Monat

zu Monat variierende Erwerbseinkommen und sich jeweils ändernde

situationsbedingen Leistungen berücksichtigen zu können. Würden die monatlichen

Leistungsabrechnungen als anfechtbare Anordnungen qualifiziert, wäre den

hilfeempfangenden Personen in zahlreichen Fällen zuerst das rechtliche Gehör zu

gewähren und müssten die Abrechnungen von dem dafür zuständigen Organ mit

Verfügungskompetenz erlassen werden. Es liegt auf der Hand, dass dies zu

erheblichen Verzögerungen in der Auszahlung der Sozialhilfe und zu einem

ebenfalls erheblichen Mehraufwand führen würde. Überdies würde die Klärung

zahlreicher Einwände in das Rekursverfahren verlagert, was weder den

Sozialbehörden noch den unterstützten Personen dienen würde. Damit sprechen

auch praktische Überlegungen dagegen, in monatlichen Leistungsabrechnungen anfechtbare

Anordnungen zu sehen. Dies hat zur Folge, dass hilfeempfangende Personen ihre

Beanstandungen mitteilen und von den Sozialbehörden eine anfechtbare Verfügung

verlangen müssen, wobei es diesen unbenommen bleibt, in Fällen, wo dies

sinnvoll erscheint, anstelle einer formlosen Abrechnung direkt eine anfechtbare

Anordnung zuzustellen.

Dass die Vorinstanz die eingereichten Leistungsabrechnungen

als nicht anfechtbare Anordnungen qualifizierte und deshalb auf den Rekurs

nicht eintrat, erweist sich somit als korrekt.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer 1

und der Beschwerdeführerin 2 je zur Hälfte aufzuerlegen, je unter

solidarischer Haftung für den gesamten Betrag (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund ihrer angespannten

finanziellen Lage sind die Gerichtskosten massvoll zu bemessen.

Parteientschädigungen wurden keine beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 600.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer 1 und

der Beschwerdeführerin 2 je zur Hälfte auferlegt, je unter solidarischer Haftung

für den gesamten Betrag.

4.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

5.

Mitteilung an …