Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00506

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2017.00506

Urteil

der 4. Kammer

vom 8. November 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten

durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Schulpflege E,

vertreten durch

RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Klassenzuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Geschäftsleitung der Schulpflege E teilte mit

Beschluss vom 15. Mai 2017 die 2010 geborene F für den Besuch der

1. Primarklasse dem Schulhaus G zu. Eine dagegen erhobene Einsprache

wies der Schulpflegepräsident mit Verfügung vom 12. Juni 2017 ab.

Erwägungen

II.

A und B, die Eltern von F, liessen hiergegen am 25./26. Juni

2017.

beim Bezirksrat I rekurrieren. Dieser wies das Rechtsmittel mit

Beschluss vom 2. August 2017 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die

Verfahrenskosten A und B (Dispositiv-Ziff. II) und verpflichtete die

Schulpflege in Dispositiv-Ziff. III, A und B eine Parteientschädigung von

Fr. 1'000.- zuzüglich Mehrwertsteuer zu bezahlen.

III.

A und B liessen am 9. August 2017 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids aufzuheben und sei F ins

Schulhaus H umzuteilen. Mit Präsidialverfügung vom 14. August 2017

entzog das Verwaltungsgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Die

Schulpflege E schloss mit Beschwerdeantwort vom 17. August 2017 auf

Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge, eventualiter auf hälftige

Belastung des Bezirksrats I bzw. der Staatskasse mit den Kosten des

erstinstanzlichen (recte: des Rekurs-)Verfahrens. Der Bezirksrat verzichtete am

21. August 2017 unter Hinweis auf die Begründung seines Entscheids

grundsätzlich auf Vernehmlassung, merkte jedoch an, dass die Kosten gemäss

Erwägung 4 seines Entscheids und entgegen Dispositiv-Ziff. II von

beiden Parteien je zur Hälfte zu tragen seien. A und B hielten mit Eingabe vom

28. August 2017 an ihren Anträgen fest. Der Bezirksrat und die Schulpflege

verzichteten am 31. August bzw. 5. September 2017 je auf eine weitere

Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa

betreffend Schulhauszuteilung nach § 75 des Volksschulgesetzes vom

7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit

§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b

Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie die

unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der

Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG). In Ermessensentscheide kann das

Verwaltungsgericht deshalb nur eingreifen, wenn ein qualifizierter

Ermessensfehler vorliegt, insbesondere wenn der Entscheid sich von sachfremden

Motiven leiten lässt (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 50 N. 25 ff.).

3.

3.1 Nach

Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen

ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Der

Unterricht muss entsprechend den individuellen Bedürfnissen des einzelnen

Kindes angemessen und geeignet sein und genügen, um die Schüler angemessen auf

ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 133

I 156 E. 3.1, 129 I 35 E. 7.3).

Aus der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich

unter anderem auch ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren

Schulweg (vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1; VGr, 21. Januar 2009,

VB.2008.00537, E. 3.1). Die Zumutbarkeit eines Schulwegs richtet sich nach

den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge, Höhendifferenz

und Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die

Gesundheit des jeweils betroffenen Kindes (vgl. BGr, 27. März 2008,

2C_495/2007, E. 2.2, und 14. Oktober 2004,2P.101/2004, E. 4.1

mit Hinweisen; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern

2003, S. 226 ff.; Regula Kägi-Diener, St. Galler Kommentar zur

Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 19 N. 52 ff. mit

zahlreichen Hinweisen). In diesem Sinn ist bei der Zuteilung von Schülerinnen

und Schülern zu den Schulhäusern unter anderem auf die Länge und Gefährlichkeit

des Schulwegs zu achten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 der

Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Dabei steht

der Schulpflege jedoch ein Ermessensspielraum zu, den die Rechtsmittelbehörden

zu beachten haben.

3.2 Die

Beschwerdegegnerin hat die Zuteilung zu den einzelnen Schulhäusern nach

geografischen Kriterien vorgenommen, wobei sie dem Umstand Rechnung tragen

musste, dass viele Kinder in der Nähe des Schulhauses H wohnen, weshalb im

Vergleich zu früheren Jahren die geografische Zuteilung angepasst wurde. Eine

Zuteilung weiterer Schülerinnen und Schüler zum Schulhaus H lehnt die

Beschwerdegegnerin ab, weil die entsprechende Klasse schon jetzt

25 Schülerinnen und Schüler aufweise. Die Einteilung nach geografischen

Kriterien unter zusätzlicher Berücksichtigung der sich dadurch ergebenden

Klassengrössen entspricht den Vorgaben des übergeordneten Rechts. Dass die

Zuteilungsgebiete in der Gemeinde E nicht jedes Jahr gleich sind, sondern an

die jeweiligen Gegebenheiten angepasst werden müssen, um eine gleichmässige

Verteilung der Schülerinnen und Schüler auf die einzelnen Klassen zu erreichen,

liegt in der Natur der Sache.

Einklassige Klassen der Primarstufe dürfen in der Regel nicht

mehr als 25 Schülerinnen und Schüler aufweisen (§ 21 Abs. 1

lit. b Ziff. 1 VSV). Es bräuchte deshalb besondere Gründe, um die

Tochter der Beschwerdeführerin dennoch der schon 25 Schülerinnen und

Schüler aufweisenden Klasse im Schulhaus H zuzuteilen. Wie sich sogleich zeigt,

sind solche besonderen Gründe hier nicht ersichtlich.

3.3 F wurde

dem Schulhaus G zugeteilt. Der Weg dorthin beträgt 1,1 km. Dass der

Schulweg gefährlich wäre, machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und

ergibt sich auch nicht aus den Akten. Hingegen rügen die Beschwerdeführenden

sinngemäss, der Schulweg sei zu lang, weil es sich bei F um ein verträumtes

Mädchen handle, das für den Schulweg 30 Minuten benötige. Bei Schülerinnen

und Schülern der ersten Klasse der Primarstufe ist grundsätzlich von einer

Gehgeschwindigkeit von 3 bis 3,5 km/h auszugehen (VGr, 21. Dezember

2011, VB.2011.00395, E. 7.2, und 29. August 2017, VB.2017.00044,

E. 3.3.3 Abs. 2 mit weiteren Hinweisen). Demnach dauert der Schulweg

zwischen 19 und 22 Minuten und ist damit zumutbar. Selbst wenn man mit den

Beschwerdeführenden davon ausginge, dass F für den Schulweg 30 Minuten

benötige, läge die Dauer damit noch im zumutbaren Rahmen (vgl. VGr,

21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 7.2). Daran vermag im Übrigen

auch der Umstand, dass ein in der Nachbarschaft wohnender Schüler der gleichen

Klasse Ende Jahr umziehen soll, nichts zu ändern.

3.4 Weiter

machen die Beschwerdeführenden geltend, sie müssten aufgrund ihrer

Arbeitstätigkeit beide das Haus früh (zwischen 6 und 7 Uhr) verlassen,

weshalb sie F für den Frühstückstisch im Schulhaus H angemeldet hätten; im

Schulhaus G gebe es kein solches Angebot und werde erst um 8 Uhr eine

Betreuung angeboten.

Gemäss § 26 Abs. 3 Satz 1 VSV dauern die

Unterrichts- und Betreuungszeiten am Vormittag von 8 bis 12 Uhr. Die

Beschwerdegegnerin ist somit nicht verpflichtet, vor 8 Uhr

Betreuungsmöglichkeiten anzubieten. Aus dem Umstand, dass die

Beschwerdeführenden F für den Frühstückstisch im Schulhaus H angemeldet

haben, können sie sodann nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es ist zunächst

unbestritten, dass F und ihre grössere Schwester den Frühstückstisch bisher

nicht besuchten und die Beschwerdegegnerin demnach auch nicht gehalten war,

diesen Umstand bei der Zuteilung zu berücksichtigen. Im Übrigen meldeten die

Beschwerdeführenden F erst am 14. Juli 2017 – während des Rekursverfahrens

– für den Frühstückstisch an. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist

schliesslich die Frage, ob die Beschwerdegegnerin Massnahmen getroffen habe

oder treffen müsste, um auch Schülerinnen und Schülern den Besuch eines

Frühstückstischs zu ermöglichen, die einem Schulhaus zugeteilt sind, in dem

kein solches Angebot existiert.

3.5 Nicht

stichhaltig ist sodann das Argument, die Beschwerdeführenden hätten nach Treu

und Glauben davon ausgehen dürfen, dass F dem Schulhaus H zugeteilt werde,

nachdem sie dort den Kindergarten besucht habe und ihre ältere Schwester

ebenfalls diesem Schulhaus zugeteilt worden sei. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern

sich aus diesen Umständen ein Vertrauenstatbestand ergeben sollte, zumal die

Schulhauszuteilung für jeden Jahrgang wieder von Neuem vorgenommen werden muss,

weil die Schülerinnen und Schüler sich nie genau gleich über das Gemeindegebiet

verteilen. Die Beschwerdegegnerin weist denn auch darauf hin, dass die ältere

Schwester von F einen zur Schuleinheit G gehörenden Kindergarten besuchte,

beim Übertritt in die Primarstufe aber dem Schulhaus H zugeteilt wurde.

Den Beschwerdeführenden musste demnach bewusst sein, dass F nicht allein

deshalb dem Schulhaus H zugeteilt werde, weil sie einen Kindergarten

dieser Schuleinheit besuchte.

Soweit die Beschwerdeführenden sodann rügen, die

Beschwerdegegnerin habe über die "Änderung" der Zuteilungsgrenzen

nicht vorgängig informiert, verkennen sie, dass es sich beim entsprechenden

Dokument um ein verwaltungsinternes Hilfsmittel handelt. Zu den darin

enthaltenen Zuteilungskriterien musste den Eltern kein rechtliches Gehör

gewährt werden; eine Überprüfung derselben erfolgt vielmehr erst im Rahmen der

Anfechtung einer konkreten Schul- und Klassenzuteilung. Dass die Zuteilung zu

den Schuleinheiten nach sachfremden Kriterien erfolgt wäre, machen die

Beschwerdeführenden im Übrigen (zu Recht) nicht geltend.

Die Zuteilung zu einer Primarklasse im Schulhaus G ist

demnach jedenfalls nicht rechtsverletzend.

4.

4.1 Die

Beschwerdeführenden rügen weiter, der Bezirksrat habe ihnen im Dispositiv die

gesamten Kosten des Rekursverfahrens auferlegt, obwohl er in seiner Begründung

zum Schluss gekommen sei, die Kosten seien wegen einer Gehörsverletzung zur

Hälfte der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Der Bezirksrat führt hierzu in

seiner Vernehmlassung vom 21. August 2017 aus: "Zu Dispo.-Ziff. 2

ist anzumerken, dass die Kosten entgegen dem Wortlaut nicht vollständig von den

Rekurrenten, sondern entsprechend Ziff. 4 der Erwägungen von den Parteien

je hälftig zu tragen sind." Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin – die

keine selbständige Beschwerde eingereicht hat – ist die Kostenfolge des

vorinstanzlichen Entscheids durch das Verwaltungsgericht vollständig neu zu

beurteilen, weil einzig das Dispositiv des Rekursentscheids massgebend sei und

die Beschwerdegegnerin deshalb keine Veranlassung gehabt habe, die zu ihren

Gunsten lautende Kostenverteilung anzufechten.

4.2 Es ist

unbestritten, dass die Erwägungen des Rekursentscheids und dessen

Dispositiv-Ziff. II insofern im Widerspruch zueinander stehen, als die

Kosten gemäss Erwägung 4 den Parteien je hälftig hätten auferlegt werden

sollen, im Dispositiv indes vollständig den Beschwerdeführenden auferlegt

wurden. Dieser offenkundige Widerspruch hätte grundsätzlich auf dem Weg der

Erläuterung durch die Vorinstanz korrigiert werden können, womit eine neue

Rechtsmittelfrist zu laufen begonnen hätte (vgl. Martin Bertschi,

VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 24 ff.). Die

Beschwerdeführenden wählten – zulässigerweise – nicht diesen Weg, sondern

fechten die Kostenverlegung gemäss Dispositiv beim Verwaltungsgericht an. Vor

Verwaltungsgericht ist damit nicht eine Erläuterung Verfahrensgegenstand,

sondern die Frage, ob die Kosten des Rekursverfahrens im Dispositiv zu Recht

den Beschwerdeführenden auferlegt wurden. Diese Frage prüft das

Verwaltungsgericht frei, das heisst, ohne an die Begründung der Vorinstanz gebunden

zu sein. Es kann damit die Kostenauflage zu Lasten der Beschwerdeführenden ohne

Verstoss gegen das Verbot der reformatio in peius (§ 63 Abs. 2 VRG)

auch schützen, falls es der im Rekursentscheid für eine hälftige Kostenauflage

angeführten Begründung nicht beitritt. Wie die Beschwerdegegnerin nämlich zu

Recht geltend macht, war dieser bis anhin gar nicht möglich, den

Rekursentscheid im Kostenpunkt anzufechten, weil das Dispositiv zu ihren

Gunsten lautet und allein die Begründung eines Entscheids nicht Gegenstand

eines Rechtsmittelverfahrens sein kann. Insofern kann der Beschwerdegegnerin

auch nicht entgegengehalten werden, sie hätte selber Beschwerde erheben müssen,

wenn sie mit der für sie nachteiligen Begründung der Vorinstanz nicht

einverstanden gewesen wäre.

4.3 Die

Vorinstanz begründete die hälftige Kostenauflage damit, dass die

Beschwerdegegnerin die Ausgangsverfügung nicht hinreichend begründet habe.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 BV fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass

eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und

ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen.

Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen,

prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler

Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54

E. 2b, 124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde,

ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit

allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst

sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben

und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.

In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von

denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt

(BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).

Die Beschwerdegegnerin

führte in der Ausgangsverfügung aus, die Wohnadresse der Beschwerdeführenden

liege im Einzugsgebiet des Schulhauses G. Bei der Festlegung der Einzugsgebiete

werde eine möglichst gleichmässige Verteilung der Schülerinnen und Schüler auf

die einzelnen Klassen angestrebt. Die 1. Primarklasse im Schulhaus H weise

bereits 25 Schülerinnen und Schüler auf. Es hätten deshalb auch andere Umteilungsgesuche

abgewiesen werden müssen. Die in der Einsprache geltend gemachten Gründe

(Besuch des Kindergartens H, die ältere Schwester im gleichen Schulhaus, Aufbau

eines Beziehungsnetzes zu Eltern anderer Kinder, Mitwirkung im Elternrat,

Probleme bei der Kinderbetreuung) stellten keine Zuteilungskriterien dar. Zudem

sei ein Knabe aus der unmittelbaren Nachbarschaft der gleichen Klasse zugeteilt

worden. Aus dieser Begründung ergibt sich ohne Weiteres, weshalb F dem

Schulhaus G zugeteilt wurde und eine Umteilung aus Sicht der Beschwerdegegnerin

nicht möglich ist. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz hat die

Beschwerdegegnerin deshalb die Begründungspflicht nicht verletzt. Daran vermag

auch der Umstand, dass die Grundlage des kantonalen Rechts für die Schulhauszuteilung

– die ohnehin sehr allgemein gehalten ist – nicht genannt wurde, nichts zu

ändern.

Damit fehlte es im

Rekursverfahren an einer Grundlage, um der obsiegenden Beschwerdegegnerin

gestützt auf das Verursacherprinzip einen Teil der Verfahrenskosten

aufzuerlegen. Im Ergebnis ist die Kostenauflage an die Beschwerdeführenden

deshalb nicht zu beanstanden.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen abzuweisen.

6.

6.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kaspar

Plüss, VRG-Kommentar, § 14 N. 11); eine Parteientschädigung ist ihnen

nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.2 Die

Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem

Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben

und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört

und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen

(RB 2008 Nr. 2). Entsprechend ist auch der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung

zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zur Hälfte auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…