Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00527

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2017.00527

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. Oktober 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Dübendorf,

Beschwerdegegner,

betreffend Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 3. Juli 2017 genehmigte der

Gemeinderat Dübendorf (Gemeindeparlament) das Geschäft "Flugplatzrand

Nord: Teilrevision Nutzungsplanung und Teilrevision kommunaler Richtplan".

Der Beschluss wurde am 7. Juli 2017 amtlich publiziert; als mögliche

Rechtsmittel gegen diesen und die gleichzeitig publizierten weiteren Gemeinderatsbeschlüsse

wurden der Stimmrechtsrekurs (§ 151a des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]) und die

(Gemeinde-)Beschwerde gemäss § 151 Abs. 1 GG

an den Bezirksrat sowie der Rekurs gemäss § 338a des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) angegeben.

Erwägungen

II.

Mit als "Verletzung von Vorschriften über die

politischen Rechte und ihre Ausübung (Stimmrechtsrekurs, § 151 Abs. 1Gemeindegesetz)"

betitelter Eingabe vom 12. Juli 2017 beantragte A dem Bezirksrat Uster:

" 1. Der Genehmigungsentscheid

sei aufzuheben

2.

Es sei ein Augenschein

vorzunehmen, damit die Verhältnisse vor Ort in realiter festge- stellt

werden können. […]

3.

Die Baudirektion sei

einzuladen, die Akten des kantonalen Gestaltungsplanes (Stand öffentliche

Mitwirkungsverfahren) sowie die Gutachten der KDK, der NHK und der EDK

über die Schutzwürdigkeit der bestehenden Bauten dem Bezirksrat zur Verfü- gung

zu stellen bzw. dem Bezirksrat entsprechend Bericht zu erstatten.

4.

Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Dübendorf bzw. des Staates."

Mit Präsidialverfügung vom 18. Juli 2017 trat der

Bezirksrat Uster auf das Rechtsmittel nicht ein und überwies die Eingabe

mitsamt Beilagen an das Baurekursgericht. Zur Begründung gab er im Wesentlichen

an, A rüge keine Verletzung politischer Rechte, sondern moniere, die genehmigte

Teilrevision der Nutzungsplanung und des kommunalen Richtplans verletze

planerische und baurechtliche (Verfahrens- und Zuständigkeits-)Bestimmungen,

weshalb der Bezirksrat für die Beurteilung der Streitsache nicht zuständig sei.

III.

Mit Beschwerde vom 17./18. August 2017 ersucht A

beim Verwaltungsgericht um Aufhebung des bezirksrätlichen

Nichteintretensentscheids vom 18. Juli 2017 unter Entschädigungsfolge.

Der Bezirksrat Uster gab am 29. August 2017 Verzicht

auf Vernehmlassung bekannt. Die Stadt Dübendorf liess am 25. September

2017.

auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge schliessen. Der

Beschwerdeführer nahm zur genannten Beschwerdeantwort am 6. Oktober 2017

Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Nach

§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3

Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e

contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]) und § 151a Abs. 1 GG ist das Verwaltungsgericht für

die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche

bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig. Ebenfalls in

die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt die zweitinstanzliche

Behandlung von Gemeindebeschwerden nach § 151 GG und Rekursen gemäss

§ 152 GG (§ 151 Abs. 2 und § 152 GG in Verbindung mit

§§ 41, 19 Abs. 1 lit. a und 19b Abs. 2 lit. c VRG).

1.2

Nimmt eine

Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine

Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so ist die formell

unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg

gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern zur

Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der Vorinstanz

richtet, auf seinen Rekurs vom 12. Juli 2017 nicht einzutreten.

1.3

Da die

übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die Hand

zu nehmen. Sie erweist sich inhaltlich indessen als offensichtlich unbegründet,

weshalb sie – im Gegensatz zu offensichtlich unzulässigen Rechtsmitteln – zwar

in ordentlicher Kammerbesetzung (§§ 38 und 38b Abs. 1 lit. a

VRG), jedoch mit summarischer Begründung zu erledigen ist (§ 65

Abs. 1 Satz 2 VRG). Für weitere Instruktionsmassnahmen oder Anordnungen

im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes, soweit der Beschwerdeführer nachträglich

um solchen ersucht, besteht weder Anlass noch Raum.

2.

Das bei der Vorinstanz eingereichte Rechtsmittel des

Beschwerdeführers richtet sich unmittelbar gegen einen Beschluss des

Beschwerdegegners, mit welchem dieser eine Teilrevision der Nutzungsplanung und

eine solche des kommunalen Richtplans betreffend ein Gebiet im Bereich des

Flugplatzes Dübendorf ("Flugplatzrand Nord") genehmigte. Es steht

ausser Zweifel, dass es sich bei diesem Anfechtungsobjekt materiell um eine

raumplanungsrechtliche Festlegung handelt, deren rechtsmittelweise Beurteilung

nicht in die Zuständigkeit des Bezirksrats fällt, sondern gemäss § 329 PBG

in diejenige des Baurekursgerichts, und zwar auch dann, wenn es sich dabei

nicht um einen (Nachbar-)Rekurs gemäss § 338a Abs. 1 PBG, sondern um eine

Gemeindebeschwerde nach § 151 Abs. 1 GG handeln sollte (vgl. VGr,

9.

Juli 2015, VB.2014.00400, E. 2.6 am Ende, und 21. Mai 2014,

VB.2013.00291, E. 2). Soweit der Rekurs des Beschwerdeführers mithin Rügen

enthält, welche nicht die Verletzung politischer Rechte im eigentlichen Sinn

betreffen, zu deren Beurteilung der Bezirksrat als Stimmrechtsrekursinstanz

einzig zuständig bliebe, ist der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz nicht

zu beanstanden. Das gilt selbst dann, wenn der Auffassung gefolgt würde, wonach

bei planungsrechtlichen Festlegungen der Bezirksrat zum Entscheid über

Gemeindebeschwerden immerhin dann berufen bliebe, wenn einzig Verstösse gegen

das kommunale Verfahrens- oder Organisationsrecht geltend gemacht werden (Jürg

Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 82 bei

Fn. 127), beschränken sich die Rügen des Beschwerdeführers doch nicht

allein auf solche Aspekte, sondern zielen sie zu einem erheblichen Teil auf

eine Verletzung raumplanungs- und baurechtlicher Vorschriften (dazu sogleich 3).

Damit obliegt es auch nach dieser Auffassung dem Baurekursgericht, über jene

Rügen mit zu befinden, welche das kommunale Verfahrens- und Organisationsrecht

betreffen; der Rekurs an das erwähnte Gericht gilt insofern zugleich als

Anwendungsfall von § 151 GG (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19b

N. 82 bei Fn. 128). Vorbehalten bleibt aber – wie erwähnt – in jedem

Fall die Zuständigkeit des Bezirksrats als Stimmrechtsrekursinstanz.

Soweit es dem Bezirksrat an der Zuständigkeit fehlt, ist im

Übrigen auch die Überweisung an das Baurekursgericht nicht zu beanstanden (vgl.

§ 5 Abs. 2 VRG). Ob sich die in Frage stehende planungsrechtliche

Festlegung überhaupt in allen Teilen und zum gegenwärtigen Zeitpunkt materiell

anfechten lässt (vgl. bezüglich Richtplänen Bosshart/Bertschi, § 19

N. 36, bzw. bezüglich Verhältnis zwischen Planfestsetzung und -genehmigung

§ 19 N. 39), hat das Baurekursgericht als sachkompetente Rechtsmittelinstanz

zu beurteilen und brauchte vom Bezirksrat nicht näher ausgeleuchtet zu werden.

Zu prüfen bleibt, ob sich die Rechtsmitteleingabe an den Bezirksrat tatsächlich

allein in Rügen erschöpfte, welche allesamt nicht im Rahmen eines

Stimmrechtsrekurses erhoben werden können.

3.

3.1

Mit

Stimmrechtsrekurs lassen sich nur unmittelbare Verletzungen des Stimm- und

Wahlrechts rügen (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 64 f.). Der

Beschwerdeführer macht in seinem Rekurs wohl Gründe geltend, weshalb die

betreffende planungsrechtliche Festlegung höherstufigem Recht widerspreche,

nicht in die (alleinige oder abschliessende) Kompetenz der Gemeinde falle bzw.

im Widerspruch zu anderen Festlegungen stehe oder es generell an den

Voraussetzungen und Vorbedingungen für eine derartige Festlegung fehle. Dass

die angefochtene Festlegung in die Kompetenz der Stimmberechtigten fallen würde

bzw. in Umgehung entsprechender Referendumsrechte durch das Gemeindeparlament

erfolgt sei, wird hingegen nicht vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. Ebenso

bleibt im Dunkeln, inwieweit die planerische Festlegung in dem Sinn

präjudizierend sein sollte, dass politische Rechte künftig nicht mehr ausgeübt

werden könnten. Insoweit der Beschwerdeführer vorbrachte, es fehle an einer

gesetzlichen Grundlage für finanzielle Aufwendungen auf kommunaler Ebene, worin

die einzig zulässige Rüge liegen könnte, der Gemeindeparlamentsentscheid

missachte dem Volk vorbehaltene Ausgabenkompetenzen, könnte ihm ebenso wenig

gefolgt werden, legt er doch nicht dar und ist auch nicht ersichtlich,

inwieweit durch den angefochtenen Akt unmittelbar über eine Ausgabe entschieden

oder eine Grundlage für künftige gebundene Gemeindeausgaben im erwähnten

Zusammenhang geschaffen würde, welche eine dereinstige Mitsprache des Souveräns

verunmöglichen würde. Soweit der Beschwerdeführer schliesslich geltend machte,

es lägen keine konkreten Angaben unter anderem in finanzieller Hinsicht vor,

verkennt er, dass es vorliegend um einen Parlaments- und keinen Volksentscheid

ging, bei welchem die besonderen Anforderungen an neutrale und vollständige

Abstimmungserläuterungen zum Tragen kämen, um eine unverfälschte Stimmabgabe zu

gewährleisten. Im Übrigen und zu den Vorbringen im Einzelnen lässt sich

ergänzend auf die zutreffenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids verweisen

(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG).

3.2

Was der

Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht vorbringt, eignet sich nicht, den

angefochtenen Nichteintretensentscheid als rechtsverletzend erscheinen zu

lassen. Auch beim Einwand, wonach die in Frage stehende Teilrevision in

Verletzung raumplanungsrechtlicher Planungs- und Mitwirkungspflichten erfolgt

und mangelhaft mit der (angeblich revisionsbedürftigen) ortsplanerischen

Grundordnung und der kantonalen Gestaltungsplanung abgestimmt sei, handelt es

sich um materielle und nicht um Rügen, welche auf die Geltendmachung einer

Verletzung politischer Rechte abzielten. Gleiches gilt für die weiteren

Einwände (fehlender Verkehrsrichtplan, fehlende Erschliessungsplanung,

Auswirkungen hinsichtlich Mehrwertabschöpfungen), deren Bezug zu Stimmrechtsrügen

nicht zu erkennen war. Soweit der Beschwerdeführer diese Bezüge nunmehr erst im

Rahmen seiner Eingabe vom 6. Oktober 2017 nachträglich herzustellen

versucht (unter anderem Verletzung der politischen Rechte dadurch, dass die

streitige Teilrevision im Gegensatz zur einstigen ortsplanerischen Grundordnung

nicht dem Referendum unterstellt wurde und dieser widerspricht, angeblicher

stimmrechtsrelevanter Einnahmenverzicht durch fehlende Regelung eines

Mehrwertausgleichs in der Vorlage), kommen diese Darlegungen zu spät. Entgegen

seiner Meinung wurden die betreffenden Einwendungen – wenn überhaupt – im

Rekurs gerade nicht hinreichend konkret geltend gemacht, um einen Zusammenhang

mit dem Stimmrecht erkennen zu lassen. Jedenfalls das Replikrecht kann nicht

dazu dienen, bereits im vorinstanzlichen Verfahren Versäumtes nachzuholen.

4.

4.1

Nach dem

Gesagten ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in Ermangelung

diesbezüglich zulässiger Vorbringen auf das Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht

eingetreten ist. Die Beschwerde ist infolgedessen abzuweisen.

4.2

Aufgrund

offensichtlicher Aussichtslosigkeit sind dem unterliegenden Beschwerdeführer

Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 4 e contrario VRG).

Gestützt auf § 17 Abs. 2

lit. a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf

Parteientschädigung (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens

des Beschwerdegegners vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint

nicht als aussergewöhnlich.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 1'100.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden dem

Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird

nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…