VB.2017.00547

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00547

7. März 2018Deutsch14 min

(URT.2018.19681)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 23. Januar 2017 beschloss der Kantonsrat eine

Änderung des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom

1. April 1962 (LS 852.2). Hiergegen ergriffen 67 Gemeinden,

darunter Dübendorf, das Referendum. Der Regierungsrat setzte die

Volksabstimmung unter anderem über diese Vorlage mit Beschluss vom 7. Juni

2017 auf den 24. September 2017 an.

Mit Beschluss vom 18. Mai 2017 hatte der Stadtrat

Dübendorf auf entsprechendes Ersuchen des Gemeinderats Wallisellen vom

26. April 2017 an alle Gemeinden des Kantons Zürich hin einer finanziellen

Unterstützung des Referendumskomitees mit einem Betrag von maximal

Fr. 4'500.- zugestimmt.

Erwägungen

II.

Mit "Beschwerde"

vom 28. Juni 2017 wandte sich A gegen den (bis dahin unveröffentlichten)

stadträtlichen Beschluss, der ihm auf telefonische Anfrage hin tags zuvor

zugestellt worden war, an den Bezirksrat Uster (der Beschluss wurde am

14.

Juli 2017 veröffentlicht).

Mit Präsidialverfügung vom 30. Juni 2017 trat der

Bezirksrat Uster auf den Stimmrechtsrekurs von A nicht ein und überwies das

Rechtsmittel zuständigkeitshalber der Direktion der Justiz und des Innern, die

es mit Verfügung vom 17. August 2017 abwies.

III.

A erhob am 28. August

2017.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, "dass der

Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern vom 17. August 2017

überprüft (insbesondere Klärung der Frage, ob Dübendorf im vorliegenden Falle

im Unterschied zu anderen Zürcher Gemeinden besonders stark berührt ist) und

korrigiert, bzw an diese Behörde zur Fällung eines korrekten Entscheides

zurückgewiesen wird. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Gegenpartei".

Am 4./5. September 2017 verzichtete die Direktion der

Justiz und des Innern unter Verweis auf die Begründung der Verfügung vom

17.

August 2017 auf Vernehmlassung. Der Stadtrat Dübendorf ersuchte mit

Beschwerdeantwort vom 6. September 2017 in verfahrensrechtlicher Hinsicht

um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde; in der Sache schloss er

auf deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge

zu Lasten von A. Dieser verzichtete auf weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2

lit. b Ziff. 2 sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist es für die

Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche

Rekursentscheide einer Direktion in Stimmrechtssachen des Kantons zuständig

(vgl. hierzu Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19b

N. 62).

1.2

Der

Beschwerdeführer ist in Dübendorf stimmberechtigt und damit ohne zusätzliche

Voraussetzungen zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung

mit § 21a lit. a VRG).

2.

Laut § 25 Abs. 2

lit. b VRG kommt einem vor dem Wahl- oder Abstimmungstag eingereichten Rekurs

in Stimmrechtssachen keine aufschiebende Wirkung zu; gestützt auf § 25

Abs. 3 VRG kann eine gegenteilige Anordnung getroffen werden (vgl. zum

Ganzen Regina Kiener, VRG-Kommentar, § 25 N. 21 und

24.

ff.). Aufgrund der Verweisungsnorm von § 55 VRG gilt für die

Beschwerde beim Verwaltungsgericht sinngemäss dasselbe (vgl. Kiener, § 55

N. 1).

Vorliegend wurde auch die

Beschwerde vor dem Abstimmungstag eingereicht. Das beschwerdegegnerische Gesuch

um Entzug der aufschiebenden Wirkung erweist sich damit als von Beginn weg

gegenstandslos.

3.

Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, die am

18.

Mai 2017 durch den Beschwerdegegner beschlossene finanzielle

Unterstützung des Referendumskomitees im Hinblick auf die Abstimmung vom

24.

September 2017 über die Änderung des Gesetzes über die Jugendheime und

die Pflegekinderfürsorge sei unzulässig. Dem Beschwerdegegner stehe es nicht

zu, sich in den kantonalen Abstimmungskampf "einzumischen": Er sei

durch die Gesetzesänderung nicht besonders und stärker als andere Gemeinden

betroffen, eine Intervention seinerseits dementsprechend nicht zulässig.

3.1

3.1.1

Die in der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) verankerte Garantie der politischen

Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die

unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden

kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der

Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden

kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der

Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe

ermöglichen (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen

Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]).

Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und

Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung

des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird durch Art. 34

Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der

Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder

in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben

Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren

freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre

politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst

freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130

I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509,

E. 2.1 f., und 6. August 2010, VB.2010.00205,

E. 4.2 f.). Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den

demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen

erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 140 I 338

E. 5 Ingress mit Hinweisen).

3.1.2

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der

Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von

Abstimmungen abgeleitet. Im Hinblick auf die zunächst zu beantwortende Frage

der Zulässigkeit einer solchen behördlichen Intervention an sich

ist grundlegend zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der

Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) und

bei solchen in einem anderen (unter-, gleich- oder übergeordneten) Gemeinwesen

(BGE 143 I 78 E. 4.4 Abs. 1 mit Hinweisen).

In Bezug auf Sachabstimmungen im eigenen

Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu, welche

sie insbesondere mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in

anderer Form wahrnehmen (BGE 143 I 78 E. 4.4 Abs. 2 mit Hinweisen).

Interventionen in Abstimmungskämpfe anderer

Gemeinwesen beurteilen sich demgegenüber nach einem anderen Massstab: In

Urteilen betreffend – wie vorliegend – Interventionen von Gemeinden in einem

kantonalen Abstimmungskampf (also "vertikale Interventionen von unten nach

oben" [vgl. dazu Benedikt Pirker, Behördliche Interventionen in

Abstimmungskämpfe, AJP 2017 S. 1366, 1370 f.; ferner Michel Besson,

Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003,

S. 337 ff.)] hat das Bundesgericht festgehalten, dass solche nur

zulässig seien, wenn die Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der

Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes

der übrigen Gemeinden des Kantons bei Weitem übersteigt (BGE 143 I 78

E. 4.4 Abs. 3 mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ein solches

bejahte es etwa im Zusammenhang mit dem Bau einer Umfahrungsstrasse, da das

Projekt keine andere Gemeinde im selben Mass betraf (BGE 105 Ia 243

E. 4; vgl. ferner BGE 108 Ia 155 E. 5a [beide auch zum

Folgenden]); die Frage, ob sich ein Eingreifen einer Gemeinde im Rahmen einer

kantonalen Abstimmung nicht über ein konkretes Projekt, sondern vielmehr über

eine generell-abstrakte Vorlage (Änderung eines kantonalen Gesetzes oder

der Kantonsverfassung) als zulässig erweisen könnte, liess das Bundesgericht

bis vor Kurzem explizit offen (ebenso der Bundesrat [ZBl 108/2007,

S. 326 ff., 327 f.]).

Im erwähnten Entscheid BGE 143 I 78 nun erwog das

Bundesgericht nach einer Wiedergabe verschiedener Lehrmeinungen (E. 4.5),

sofern sich ein Kanton im Zusammenhang mit einer Abstimmung auf Bundesebene in

einer vergleichbaren Lage wie eine zur Intervention in einen kantonalen

Abstimmungskampf berechtigte Gemeinde befinde, bestehe kein Grund, die

Gemeinwesen der beiden Stufen unterschiedlich zu behandeln. Die Zulässigkeit

der Intervention eines Kantons entscheide sich deshalb ebenfalls danach, ob

dieser am Ausgang einer Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse

habe, das jenes der übrigen Kantone deutlich übersteige. Es bejahte sodann im

Grundsatz, dass auch im Fall generell-abstrakter Vorlagen ein solches Interesse

bestehen könne; dessen Vorliegen sei im Einzelfall zu prüfen. Als überzeugend

bezeichnete es weiter die (in der Literatur vertretene) Auffassung, Kantone,

die ein Referendum nach Art. 141 Abs. 1 BV ergriffen hätten, dürften im

Hinblick auf die von ihnen ausgelöste Abstimmung ihren Standpunkt darlegen bzw.

intervenieren (E. 4.6).

3.2

3.2.1

Die Zulässigkeit einer kommunalen Intervention in einem kantonalen

Abstimmungskampf ebenso wie einer kantonalen Intervention in einem

solchen auf Bundesebene setzt nach dem Dargelegten voraus, dass die Gemeinde

bzw. der Kanton am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes,

dasjenige der übrigen gleichartigen Gemeinwesen übersteigendes Interesse hat,

was im Einzelfall zu prüfen ist (und auch bei einer generell-abstrakten Vorlage

gegeben sein kann); sie kann sich aber – im Zusammenhang mit der Abstimmung

über eine solche – auch daraus ergeben, dass die Gemeinde bzw.

der Kanton (mit) ein Referendum ergriffen hat, aufgrund dessen es überhaupt

erst zur Abstimmung kommt (vgl. Art. 141 Abs. 1 BV bzw. Art. 33

Abs. 2 lit. b der Verfassung des Kantons

Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]).

Die Vorinstanz liess entsprechend lediglich – und zulässigerweise

– die Frage unbeantwortet, ob die Gemeinde Dübendorf von der

Gesetzesänderung bzw. vom Ausgang der Abstimmung im Vergleich zu anderen

Gemeinden besonders bzw. wesentlich stärker betroffen sei; die Zulässigkeit

der kommunalen Intervention bejahte sie, und zwar – zu Recht – gestützt auf das

andere der beiden erwähnten Kriterien: Die Gemeinde Dübendorf hatte mit

das Referendum gegen die Gesetzesänderung ergriffen (so auch der

Beschwerdeführer); der Schluss der Vorinstanz, die Gemeinde sei infolgedessen

grundsätzlich dazu berechtigt, ihren Standpunkt in dieser Sache darzulegen, ist

nach dem Gesagten nicht zu beanstanden.

Vor diesem Hintergrund erweist sich entgegen der

Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht als widersprüchlich, sondern

vielmehr als kohärent, wenn die Vorinstanz in einem anderen Verfahren

das Rechtsmittel gegen einen gleichlautenden Beschluss des Stadtrats von

Illnau-Effretikon, das Refendumskomitee mit einem finanziellen Beitrag zu

unterstützen, gutgeheissen hat, hat doch diese Gemeinde – was auch vom

Beschwerdeführer zumindest nicht bestritten wird – das Gemeindereferendum

gerade nicht unterstützt.

3.2.2

Der Beschwerdeführer verneint zwar wie erwähnt das Vorliegen eines

unmittelbaren und besonderen, dasjenige der anderen Gemeinden übersteigenden

Interesses Dübendorfs am Ausgang der Abstimmung, ist jedoch dennoch der

Auffassung, dem Beschwerdegegner, der zulässigerweise mit dazu beigetragen

habe, dass das Gemeindereferendum zustande gekommen sei, solle "nicht

verwehrt werden, dass er nun seinen Standpunkt in geeigneter Weise [...]

darlegt". Weshalb bzw. inwiefern in diesem Zusammenhang die finanzielle

Unterstützung eines Abstimmungskomitees mit Steuergeldern (im Umfang von

vorliegend wie erwähnt höchstens Fr. 4'500.-) "nicht opportun"

sein soll, wie er an jener Stelle weiter ausführt, begründet er im Übrigen

nicht.

3.3

Die

Intervention des Beschwerdegegners erweist sich folglich als im Grundsatz

zulässig.

4.

Hinsichtlich der sich sodann stellenden Frage der

Zulässigkeit der Art und Weise der kommunalen Intervention ergibt sich

Folgendes:

4.1

Schranke

im Hinblick auf die Art und Weise jeder im Grundsatz zulässigen Intervention

ist die Wahl- und Abstimmungsfreiheit bzw., dass die Stimmberechtigten nicht in

unzulässiger Weise beeinflusst werden. Grundsätzlich muss sich die

intervenierende Gemeinde an die (mehr oder weniger streng für alle behördlichen

Interventionen geltenden) Gebote der Sachlichkeit, Transparenz und

Verhältnismässigkeit halten (vgl. auch § 6 Abs. 3 GPR; BGE 140 I

338.

E. 7.1 ff.; Besson, S. 340 ff. sowie 182 ff. [alles

zu diesen Geboten bzw. Grundsätzen im Einzelnen, wobei es sich stets auf

Interventionen im Sinn behördlicher Information bezieht, wohingegen es

vorliegend um eine Intervention im Sinn einer finanziellen Unterstützung eines behördlichen

Komitees geht]).

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf eine zur

Intervention in einen kantonalen Abstimmungskampf berechtigte Gemeinde jene

Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem Abstimmungskampf von den

Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise verwendet werden. Sie ist in

der Art und Weise ihrer Intervention freier als eine Behörde, die im Hinblick

auf eine Sachabstimmung im eigenen Gemeinwesen einen erläuternden Bericht

verfasst, ist aber stets gehalten, die kommunalen Interessen in objektiver und

sachlicher Weise zu vertreten (BGE 143 I 78 E. 4.4 Abs. 3 gegen

Ende, 108 Ia 155 E. 5b f. mit Hinweisen [Letzteres auch zum

Folgenden], 105 Ia 243 E. 5a). Noch weniger als eine Gemeinde in einem

erläuternden Bericht ist sie in einem solchen Fall gehalten, sämtliche für und

gegen die Vorlage sprechenden Gründe darzulegen. Aber des Einsatzes

unverhältnismässig hoher Beträge hat sich die Gemeinde zu enthalten.

4.2

Mit der

Vorinstanz ist festzuhalten, dass vorliegend keine Anhaltspunkte dafür

ersichtlich sind, dass diese Grundsätze mit der (streitgegenständlichen)

Intervention, nämlich der finanziellen Unterstützung des Referendumskomitees,

verletzt worden wären. Auch der Beschwerdeführer macht substanziiert nichts

Derartiges geltend.

4.2.1

Der einzige konkretere Vorwurf des Beschwerdeführers vor

Verwaltungsgericht, es seien im Rahmen des Abstimmungskampfs "von

Gemeindebehörden" unzutreffende Aussagen gemacht worden, erweist sich

zunächst als unsubstanziiert. Hinsichtlich dieser angeblichen Aussagen fehlen

Angaben wie auch Belege zur genauen Urheberschaft sowie zu Umständen,

Hintergründen und Kontext.

Ohnedies kann es aber wie bereits angetönt an dieser

Stelle nur um die mit Rekurs angefochtene beschwerdegegnerische Intervention

gehen, nämlich die am 18. Mai 2017 beschlossene finanzielle Unterstützung

eines Referendumskomitees im Hinblick auf den Abstimmungskampf; diese hat der

Beschwerdeführer als unzulässige behördliche Intervention angefochten. Einzig dieser

Beschluss – und nicht im Rahmen des darauffolgenden Abstimmungskampfs von nicht

näher bezeichneten Gemeindebehörden angeblich gemachte Aussagen – bildet

deshalb den Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. in

diesem Zusammenhang Martin Bertschi, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 44 ff.). Gegen allenfalls für

unzutreffend gehaltene Aussagen im Rahmen des Abstimmungskampfs hätte vielmehr

gesondert Stimmrechtsrekurs erhoben werden können bzw. müssen, worauf auch die

Vorinstanz sinngemäss hinweist.

4.2.2

Was die beschlossene finanzielle Unterstützung anbelangt, so ging es dabei

nicht etwa um eine (unzulässige) behördliche Unterstützung eines privaten

Komitees, in welchem die Behörden nicht vertreten gewesen wären, sodass keine

hinreichende Kontrolle hinsichtlich der Verwendung der öffentlichen Gelder

sowie der Wahrung der gebotenen Sachlichkeit und Zurückhaltung sichergestellt

gewesen wäre (vgl. BGE 132 I 104 E. 5.1 mit Hinweisen; Besson,

S. 203 ff.); vielmehr wurde die Unterstützung eines von Vertretern

der das Gemeindereferendum mittragenden Gemeinden gegründeten und angeführten

Komitees beschlossen.

Von einem unverhältnismässigen Mitteleinsatz (vgl. dazu

BGE 140 I 338 E. 7.4) kann ebenfalls nicht die Rede sein, handelt es

sich doch selbst beim (Maximal-)Betrag von Fr. 4'500.- um einen

bescheidenen Betrag, der zum einen in der Ausgabenkompetenz des

Beschwerdegegners liegt (vgl. Art. 38 der Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf

vom 5. Juni 2005, www.duebendorf.ch > Verwaltung > Reglemente >

Gemeindeordnung) und sich zum andern auch gemessen am geschätzten Budget für

den Abstimmungskampf des Referendumskomitees von Fr. 200'000.- bis

Fr. 250'000.- in einem bescheidenen Rahmen hält. Für die beschlossene Höhe

des Beitrags besteht sodann eine sachliche und nachvollziehbare Begründung: Der

Beschwerdegegner errechnete zunächst den Betrag, der bei den erwähnten

geschätzten Kosten für den Abstimmungskampf auf jeden Einwohner bzw. jede

Einwohnerin des Kantons entfallen würde, und rechnete diesen Pro-Kopf-Betrag auf

die Gemeinde gestützt auf deren Einwohnerzahl um.

Der Beschluss vom 18. Mai 2017 wurde sodann auch

veröffentlicht, die finanzielle Unterstützung des Referendumskomitees als

solche wie auch deren Umfang der Öffentlichkeit mithin bekannt gemacht. Damit

wurde auch das Gebot der Transparenz gewahrt (vgl. hierzu Besson,

S. 200 ff., insbesondere 201).

4.3

Mit der

Vorinstanz ist folglich auf eine auch in der Art und Weise zulässige

Intervention des Beschwerdegegners in den kantonalen Abstimmungskampf im

Hinblick auf die Abstimmung vom 24. September 2017 zu schliessen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden

Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Eine Entschädigung ist dem Beschwerdeführer ausgangsgemäss

nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Von der beantragten Zusprechung einer Parteientschädigung

an den Beschwerdegegner ist vorliegend ebenfalls abzusehen: In der Regel haben

grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung, gehört die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln

doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn

die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand

verbunden ist, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (zum Ganzen vgl. Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17

N. 50 ff.).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)

erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…