VB.2017.00562

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00562

7. März 2019Deutsch23 min

(URT.2019.20636)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Der

Kantonsrat setzte am 18. März 2014 den kantonalen Richtplan fest, der als

Grundlage für die Gesamtrevision der regionalen Richtpläne dient. Am

29. April 2015 erteilte der Bundesrat hierzu seine Genehmigung.

B. Der

regionale Richtplan der Stadt Zürich stammt aus dem Jahr 2000 (RRB

Nr. 894/2000). Am 6. April 2016 verabschiedete der Gemeinderat der

Stadt Zürich dessen Gesamtüberarbeitung zuhanden des Regierungsrates zur

Festsetzung. Gegen diesen Beschluss wurden keine Rechtsmittel eingelegt und die

Frist für die Ergreifung eines Referendums lief unbenutzt ab.

C. Mit

Beschluss vom 21. Juni 2017 (RRB 576/2017) setzte der Regierungsrat den

revidierten regionalen Richtplan fest (Dispositiv Ziffer I). Dabei änderte

er die Vorlage des Gemeinderates in zahlreichen Punkten (Dispositiv

Ziffer II).

Erwägungen

II.

Mit Beschwerde vom 4. September 2017 liess der

Gemeinderat der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht – unter Zusprechung einer

Parteientschädigung – beantragen:

"Ziff. II des Beschlusses sei teilweise aufzuheben

und es sei der Regierungsrat anzuweisen, folgende Kapitel im Wortlaut gemäss

Verabschiedung des Gemeinderats vom 6. April 2016 zuhanden des

Regierungsrats wie folgt festzusetzen: …"

Namens

des Regierungsrats beantragte die Baudirektion unter Hinweis auf einen

Mitbericht des Amts für Raumentwicklung am 3. Oktober 2017 die Abweisung

der Beschwerde.

III.

Mit Eingabe vom 25. Januar 2019 liess der

Regierungsrat beantragen:

"1. Es sei durch das Verwaltungsgericht

festzustellen, dass die Festlegung des regionalen Richtplans Stadt Zürich,

Kap. 4.3.2, Öffentlicher Verkehr, Karteneinträge, Tab. 4.11,

Seilbahnvorhaben Objekt Nr. 65, Seilbahn/Gondelbahn; Bereich

Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn, wie sie mit RRB 576/2017 vom

21.

Juni 2017 durch den Regierungsrat festgesetzt wurde, unangefochten in

Rechtskraft erwachsen ist.

2.

Es sei der Regierungsrat bzw. die

verwaltungsintern zuständige Baudirektion einzuladen, die Teilinkraftsetzung in

den gesetzlich vorgesehenen Publikationsorganen zu publizieren."

Die

Stadt Zürich beantragte am 28. Februar 2019 die Abweisung dieser Anträge.

Auf

die Erwägungen des Regierungsratsbeschlusses und die Parteivorbringen ist,

soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückzukommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 (PBG) setzt der Regierungsrat die regionalen

Richtpläne fest. Sein Beschluss vom 21. Juni 2017 bildet einen Akt im Sinn

von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar

nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist.

1.2

Die Beschwerdeberechtigung stellt eine Prozessvoraussetzung

dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, [Kommentar VRG], § 21 N. 7). Nach

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben

(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

Richtpläne

sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden verbindlich. Zur

Anfechtung sind daher nur betroffene Gemeinden, nicht aber Private berechtigt

(Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 4453). Die Beschwerdeführerin

macht vorliegend geltend, sie sei durch die Richtplanfestsetzung gemäss dem

Beschluss des Beschwerdegegners in ihrer durch Art. 50 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung

vom 27. Februar 2005 (KV) garantierten Gemeindeautonomie in

Planungsangelegenheiten verletzt worden. Ihre Legitimation zur

Beschwerdeerhebung ist folglich gestützt auf § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zu bejahen (vgl. VGr, 3. April 2014,

VB.2012.00713, E. 1.2.1, mit Hinweis). Für das Eintreten auf das

Rechtsmittel ist einzig entscheidend, dass das beschwerdeführende

Gemeinwesen durch einen Akt in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher

Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die

beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des

Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 265 E. 1.3, mit

Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2; VGr, 22. August 2013, VB.2013.00150,

E. 1.3).

1.3

Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um eine

verfahrensabschliessende Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG. Diese ist einem Endentscheid

gleichzustellen.

2.

2.1

Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50 VRG.

Mit Beschwerde können grundsätzlich nur Rechtsverletzungen (einschliesslich

Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und Ermessensunterschreitung) sowie die

unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts

gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b). Die Überprüfung der Angemessenheit eines Verwaltungsaktes

ist dem Verwaltungsgericht demgegenüber nur dann erlaubt, wenn ein Gesetz dies

vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG).

2.2

Art. 29a BV garantiert den Zugang zu einem unabhängigen

Gericht, das jede Rechts- und Sachverhaltsfrage umfassend überprüfen kann (BBl

1997.

I 523). Nicht vorgeschrieben ist, dass darüber hinaus auch die Möglichkeit

besteht, Verwaltungsakte auf Unangemessenheit hin zu beurteilen (René

Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, Rz. 434). Auch

gemäss Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)

haben die Kantone, soweit sie nach diesem Gesetz als letzte kantonale Instanz

ein Gericht einzusetzen haben, zu gewährleisten, dass dieses Gericht oder eine

vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft und

das massgebende Recht von Amtes wegen anwendet. Diese Bestimmung verlangt indes

ebenfalls keine Angemessenheitskontrolle. Den Kantonen ist es jedoch

unbenommen, eine solche vorzusehen, und freilich kann sich auch aus

Spezialgesetzen eine Verpflichtung zur Ermessensüberprüfung ergeben (VGr,

17.

Mai 2011, VB.2011.00266, E. 2.2; Bernhard Ehrenzeller in: Marcel

Alexander Niggli/Peter Übersax/Hans Wiprächtiger/Lorenz Kneubühler, Basler

Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. A. 2017, Art. 110 N. 15;

Hansjörg Seiler in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich/Niklaus

Oberholzer, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 110

N. 18).

2.3

Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, der die volle

Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorsieht, ist als

verfahrensrechtliche Mindestanforderung nur auf Verfügungen und Nutzungspläne

anwendbar, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen

Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 17).

Bundesrechtlich nicht vorgesehen ist demgegenüber die Möglichkeit, Richtpläne

wie den vorliegend umstrittenen mit einem kantonalen Rechtsmittel anzufechten

(Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre

Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über

die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 33 N. 49; vgl. VGr,

27.

März 2013 VB.2012.00794, E. 2.6). Das Verwaltungsgericht hat

vorliegend somit bloss eine Rechtskontrolle vorzunehmen und kann nicht

überprüfen, ob der Entscheid des Beschwerdegegners unangemessen ist (ebenso

VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 2.3).

3.

3.1

Gemeinden sind in

einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend

ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und

ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der

geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener

kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum

bei der Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Rechts

beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in

einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der

Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395

E. 3.2.1).

3.2

Art. 85 KV sieht

bezüglich des vorliegend zu beurteilenden Falls keine Schranken bei der

Umschreibung der Gemeindeautonomie vor. Die Autonomie der Beschwerdeführerin

reicht vorliegend deshalb so weit, wie es das PBG zulässt (vgl. BGE 136 I 395

E. 3.2.2).

3.3

Nach Art. 9

Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG ist der regionale Richtplan für

die Beschwerdeführerin verbindlich (vorn E. 1.2). Die Planungen unterer

Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und

Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Gemeinden

ist es deshalb verwehrt, richt- oder nutzungsplanerische Massnahmen oder Entscheide

zu treffen, die den Vorgaben eines übergeordneten Richtplans entgegenstehen.

Der angefochtene Beschluss vom 21. Juni 2017 tangiert deshalb die

Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen (vgl. BGE 119 Ia 285

E. 4a). § 16 Abs. 2 PBG sieht zwar vor, dass Abweichungen der

unteren von der oberen Planungsstufe zulässig sind, wenn sie sachlich

gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind. Den Gemeinden verbleibt

somit im Allgemeinen auch unter der Herrschaft eines übergeordneten Richtplans

eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und daher grundsätzlich auch Autonomie.

Indessen kann ein übergeordneter Richtplan auch absolute Schranken enthalten,

die den Gemeinden die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen gänzlich

entziehen (BGE 111 Ia 129 E. 5b, betreffend § 47 Abs. 1 PBG).

Generell haben die Gemeinden in der Richtplanung nur einen relativ geringen

Spielraum (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und

Baurecht, Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 109). Im Rahmen der

Nutzungsplanung kommt ihnen demgegenüber aufgrund der §§ 2 lit. c und

45.

ff. PBG Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2, 119 Ia 285 E. 4b;

Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85

N. 11).

4.

Von den verschiedenen

Änderungen, die der Regierungsrat an dem vom Gemeinderat am 6. April 2016

verabschiedeten Antrag zum Richtplantext vorgenommen hat, ist die Mehrheit

unangefochten geblieben. Im Streit liegen daher nur die nachfolgend aufgeführten,

von den Beschwerdeanträgen betroffenen Passagen (die nachfolgend aufgeführten

Titel, Systematik und Seitenzahlen entsprechen dem Richtplantext des

Gemeinderats).

5.

Ziele für die räumliche Entwicklung/stadtverträgliche Mobilität

(Ziffer 1.3.1, S. 19)

5.1

Der

Regierungsrat änderte diesen Eintrag im Festsetzungsbeschluss vom 21. Juni

2017.

wie folgt (unterstrichen = Version Festsetzungsbeschluss

Regierungsrat; durchgestrichen = Version Richtplantext Gemeinderat):

"…Das durch die

Bevölkerungszunahme ausgelöste Mobilitätswachstum ist möglichst vollumfänglich

mit dem öffentlichen sowie mit dem Velo- und Fussverkehr zu bewältigen und

wird durch Sharing-Konzepte optimiert."

Hierzu erwog er, dass der Antrag des Gemeinderats zu einer

Plafonierung des motorisierten Individualverkehrs (MIV) führen würde, was als

unrealistisch erscheine. Deshalb sei dieses Ziel im Einklang mit dem kantonalen

Richtplan zu relativieren. Ferner gebe es Alternativen zu Sharing-Konzepten,

weshalb deren Erwähnung im regionalen Richtplan weder vollständig noch

stufengerecht wäre. In der Beschwerdeantwort hält er an seinem Standpunkt fest.

5.2

Die

Beschwerdeführerin beantragt, der Richtplantext sei in der vom Gemeinderat

verabschiedeten Fassung festzusetzen. Zur Begründung macht sie geltend, dass

die Entwicklung der Siedlungsstruktur gemäss kantonalem Richtplan

schwerpunktmässig auf den öffentlichen Verkehr auszurichten sei, dieser also

mindestens die Hälfte des nicht auf Fussgänger und Velos entfallenden

Mobilitätszuwachses zu übernehmen habe. Wenn der kantonale Richtplan verlange,

dass die Zentrumsgebiete einen wesentlichen Beitrag hierzu leisten müssten,

hätten sich urbane Zentren die Plafonierung des MIV zum Ziel zu setzen. Sodann

sei die Stadt Zürich laut Art. 2quinquies ihrer Gemeindeordnung vom 26. April

1970.

(GO) verpflichtet, Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor den negativen

Auswirkungen des Verkehrs zu treffen. Schliesslich hätten die Stimmberechtigten

der Stadt Zürich im September 2011 die Städteinitiative angenommen, die eine Reduktion

des MIV um 10 % verlange.

5.3

Der

kantonale Richtplan hält in Ziffer 4.1.1 lit. b fest, dass der

öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des nicht auf die Fussgänger und

Velos entfallenden Zuwachses zu übernehmen habe. In den Stadtlandschaften

Zürich, Winterthur, Glatt- und Limmattal sowie zwischen den Zentren sei auf

einen besonders hohen Anteil des öffentlichen Verkehrs hinzuwirken. Wie diese

Formulierung zeigt, soll in den genannten Gebieten der MIV zwar eingedämmt,

nicht aber gänzlich plafoniert werden. Ob das von der Beschwerdeführerin

verfochtene Ziel überhaupt realisierbar wäre oder übergeordnetem Recht

zuwiderliefe, kann offenbleiben. Soweit sich die Beschwerdeführerin aber auf

Art. 2quinquies ihrer Gemeindeordnung als übergeordnetes Recht

beruft, kann ihr nicht gefolgt werden. Das kommunale Recht ist dem regionalen

Richtplan nicht übergeordnet, vielmehr hat die Gemeinde die entsprechenden

Zielsetzungen und Handlungsaufträge in ihrer Gemeindeordnung im Rahmen des

übergeordneten Rechts und der übergeordneten Planung u. a. im Rahmen der kommunalen Planung

umzusetzen. Jedenfalls erweist sich die vom Regierungsrat vorgenommene

Korrektur als sachgerecht. Dasselbe gilt für die Streichung des Passus

betreffend die Sharing-Konzepte als in einem regionalen Richtplan nicht

stufengerechte Festlegung. Zudem ist nicht ersichtlich, wie solche Konzepte in

der kommunalen Richtplanung konkretisiert und in der Nutzungsplanung umgesetzt

werden sollen.

6.

Differenzierung der Stadtstruktur/kompakter Stadtkörper

(Ziffer 2.1.2, Tab. 2.1, S. 26)

6.1

Der

Regierungsrat ordnete im angefochtenen Festsetzungsbeschluss folgende Anpassung

an:

"…Die Sicherung des Frei-

und Grünraumbedarfs ist parallel zur angestrebten Dichte gewährleistet. Neben

Erholungsraum und Aufenthaltsqualität von Strassenräumen, öffentlichen Plätzen,

Parks und halbprivaten Innenhöfen sichern Pocket-Parks, vertikale Begrünungen

und ökologische Vernetzungskorridore Kühlung und einen gut durchlüfteten

Stadtkörper. Öffentliche Plätze und Pärke sowie halbprivate Innenhöfe bis

hin zu kleinräumigen Grünvolumen bieten Erholungs- und

Aufenthaltsmöglichkeiten. Sie tragen zusammen mit angemessenen Grünvolumen

und hohen gestalterischen Qualitäten der Strassenräume zur Kühlung und zu einem

gut durchlüfteten Stadtkörper und letztlich zu einer guten Siedlungsqualität

bei."

Dazu führte er aus, dass im Unterschied zum Grünbereich im

kompakten Stadtkörper andere Anforderungen an die Begrünung zu stellen seien

und diese die angestrebte Entwicklung nicht unterwandern dürfe. Zugleich gelte

es jedoch, eine hohe Siedlungsqualität zu sichern. Laut Beschwerdeantwort

verkennt er die Notwendigkeit nicht, auch in dicht bebauten Gebieten Freiräume

zu schaffen und ein gutes Stadtklima anzustreben. Die angefochtene Version sei

umfassender und klarer als jene des Stadtrats. Für das Postulat der vertikalen

Begrünung fehle eine gesetzliche Grundlage, die dessen Umsetzung in der

Nutzungsplanung oder einem baurechtlichen Verfahren ermöglichen würde.

6.2

Auch in

diesem Punkt verlangt die Beschwerdeführerin, der Richtplantext sei in der von

ihr beantragten Form festzulegen. Dazu führt sie aus, dass die Zielsetzungen

der Siedlungsentwicklung und Qualitätssicherung untrennbar miteinander

verbunden seien. Der Gemeinderat habe hierzu eine Lösung präsentiert, die der

Regierungsrat ohne ersichtlichen Grund verwässert habe. Die ökologischen

Vernetzungskorridore, die vertikale Begrünung und der angestrebte Grünraum

seien im Zusammenhang mit der Durchlüftung und dem Stadtklima zentral. Zur

Sicherung von öffentlichem Grünraum verpflichte sie auch Art. 2octies

GO. Wenn die Baudirektion eine Erhöhung der Nutzungsdichte ohne Einbussen bei

der Siedlungsqualität anstrebe, müssten diese Elemente, insbesondere der

Grünraum, schon auf der Ebene der regionalen Richtplanung spezifisch ausgestaltet

werden. Schliesslich sei die Formulierung des Frei- und Grünraumbedarfs

Gegenstand der öffentlichen Planauflage gewesen; eine allfällige Änderung würde

daher nach § 7 Abs. 2 PBG eine erneute Auflage dieses Richtplanteils

erfordern.

6.3

Beide

Parteien sind sich darin einig, dass insbesondere in Bereichen mit dichter

baulicher Nutzung begrünte Freiräume zu schaffen sind, die wiederum die

Belüftung begünstigen und so die Siedlungsqualität fördern. Inwiefern sich

dieses Ziel mit der vom Gemeinderat verabschiedeten Fassung des Richtplans

besser verwirklichen lasse als mit jener des Regierungsrats, ist nicht

ersichtlich; jedenfalls erscheint letztere nicht als rechtsverletzend. Ohnehin

ist fraglich, ob sich auf der Stufe eines regionalen Richtplans enthaltene

Festlegungen wie "Pocket-Parks", "vertikale Begrünungen"

sowie ökologische Vernetzungskorridore auf der Ebene der Nutzungsplanung und

damit grundeigentümerverbindlich durchsetzen lassen. Die in § 7 PBG

normierte Verpflichtung zur Anhörung und öffentlichen Auflage richtet sich an

die Planungsträger und bezieht sich auf die Aufstellung und Änderung von Richt-

und Nutzungsplänen. Keine entsprechende Verpflichtung statuieren §§ 2, 5

und 7 PBG bei der Festsetzung von solchen Plänen durch die Baudirektion bzw. den

Regierungsrat. Eine solche Anhörungspflicht ergibt sich auch nicht aus dem RPG.

7.

Massnahmen (Ziffer 2.1.3 lit. a, b und d, S. 30)

7.1

Der

Regierungsrat nahm folgende Änderung von lit. a vor, weil diese

Formulierung im regionalen Richtplan nicht stufengerecht sei und die Auflistung

eine zufällige und damit unvollständige Auswahl der auf Stufe Nutzungsplanung

zu beachtenden Aspekte darstelle:

"Verdichtungsreserven

aktivieren und ausschöpfen: Die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich weist

umfangreiche bauliche Reserven aus, deren Aktivierung grosse Bedeutung zukommt.

Die Stadt fördert mit geeigneten Massnahmen die Nutzung der Reserven. unter

gebietsweiser Berücksichtigung von:

ausreichender Versorgung mit Grün- und Freiräumen

ausreichender Erschliessung

Möglichkeit zum Abwickeln des Mehrverkehrs

angemessener Schaffung von preisgünstigem Wohnraum."

Diese Begründung des Regierungsrats überzeugt. Weshalb die

Rahmenbedingungen für die vorzunehmende Verdichtung in der von ihr beantragten

Weise schon auf regionaler Stufe festzulegen sei, vermag die Beschwerdeführerin

nicht darzutun.

7.2

Sodann

änderte der Regierungsrat deswegen folgende Formulierung des letzten Absatzes

von lit. b, weil erst das vorgesehene Mehrwertausgleichsgesetz eine gesetzliche

Grundlage für den Ausgleich von Planungsvorteilen schaffe:

"…Für

Planungsvorteile, die durch die Schaffung zusätzlicher Verdichtungspotenziale

entstehen, ist ein angemessener Ausgleich anzustreben sind angemessen

auszugleichen."

Nach zutreffender Auffassung des Regierungsrats muss der

in Art. 5 Abs. 1 RPG verankerte bundesrechtliche Gesetzgebungsauftrag

in einem kantonalen Erlass umgesetzt werden (Waldmann/Hänni, Art. 5

N. 8). Weil dies im Kanton Zürich bis heute nicht geschehen ist und erst

teilweise mit der Grundstückgewinnsteuer erfolgt, trägt die Formulierung des

Regierungsrats der aktuellen Rechtslage Rechnung und wäre die von der

Beschwerdeführerin verfochtene missverständlich.

7.3

Sodann

akzeptierte der Regierungsrat in lit. d zwar den ersten Absatz betreffend

Erhöhung des Anteils von preisgünstigen Wohnungen und solchen im Eigentum von

gemeinnützigen Wohnbauträgern, strich indessen folgenden zweiten Absatz:

"Bei Neubauten,

Ersatzneubauten und Baurechten von gemeinnützigen Bauträgern wirkt die Stadt

mit geeigneten Massnahmen darauf hin, dass ein Mindestanteil der erstellten

Wohnungen subventioniert werden."

Die Beschwerdeführerin, welche sich für die Beibehaltung

dieses Passus wehrt, vermag die Feststellung des Regierungsrats nicht zu

entkräften, dass keine gesetzliche Grundlage besteht, wonach in der

Nutzungsplanung eine Quote von subventionierten Wohnungen vorgeschrieben werden

kann. Jedenfalls kann der Kanton, der den regionalen Richtplan festsetzt, die

Beschwerdeführerin nicht dazu verpflichten. Mithin kann eine entsprechende

Regelung auch nicht Inhalt eines regionalen Richtplans bilden.

8.

Massnahmen (Ziffer 2.4.1, S. 45)

8.1

Der

Regierungsrat erachtete die besondere Hervorhebung von Frei- und Grünflächen

für unnötig und nahm daher folgende Änderung vor:

"a)

Erhaltung des baulichen Grundmusters der Jahrhundertwende

In den an die Innenstadt angrenzenden Gebieten mit ihrer urbanen Nutzweise und

zumeist hohen Dichte wird das bauliche städtebauliche Grundmuster

inklusive der Frei- und Grünflächen (namentlich Parkanlagen, Innenhöfe,

Vorgärten) so erhalten, wie es in der Zeit der grossen Stadtentwicklung im

späten 19. und frühen 20. Jahrhundert entstanden ist."

In der Beschwerdeantwort führte er dazu aus, es seien

keine besonderen Gründe ersichtlich, weshalb die öffentlichen Interessen an Frei-

und Grünflächen in diesem Zusammenhang und im Verhältnis zu weiteren

öffentlichen Interessen im Sinn einer vorstrukturierten Interessenabwägung

besonders gewichtet werden sollten.

8.2

Die

Beschwerdeführerin hält dem entgegen, es sei dem Gemeinderat ein Anliegen

gewesen, die Erhaltung der Innenhöfe und Vorgärten deswegen besonders zu

betonen, weil diese unter Druck ständen und öfter aus dem Inventar entlassen

würden. Die Streichung des Begriffs "Parkanlagen" werde akzeptiert,

nicht aber der Begriffe "Innenhöfe, Vorgärten". Der Regierungsrat

habe hier zu Unrecht in die Autonomie der Gemeinde eingegriffen.

8.3

Die

Parteien stimmen darin überein, dass das gewachsene städtebauliche Grundmuster

erhalten bleiben soll. Im Streit liegt einzig die Frage, ob dieses Muster im

Sinn des Beschwerdeantrags einer zusätzlichen Präzisierung bedürfe oder nicht.

Wenn der Regierungsrat eine solche für unnötig befunden hat, liegt dies in

seinem Ermessen als Festsetzungsinstanz und ist darin somit keine

Rechtsverletzung zu erblicken. Zumal die Beschwerdeführerin nicht darlegt, ob

überhaupt und wie sich die Änderung auf die Nutzungsplanung konkret auszuwirken

vermag, kann von einer Missachtung der Gemeindeautonomie keine Rede sein.

9.

Öffentlicher Verkehr/Karteneinträge/Tramstrecken (Ziffer 4.3.2,

Tab. 4.6, S. 118, Nr. 2)

9.1

Der

angefochtene Festsetzungsbeschluss enthält folgende Änderung:

"Das

Tramnetz ist wie folgt zu bereinigen:

2; Tram Vulkanstrasse; Anbindung geplantes Eisstadion; Tramverlängerung

Vulkanplatz - Vulkanstrasse - Eisstadion; kurzfristig

12; Tram Altstetter-/Rautistrasse; Erschliessung Freilager-Areal;

Tramverbindung Bahnhof Altstetten - Altstetterstrasse - Rautistrasse; Nachfragepotenzial

und Linienführung prüfen; langfristig

ergänzen: 2; Tram Altstetterstrasse; Anbindung regionaler ÖV an

Grobverteiler; Tramnetzergänzung Lindenplatz - Bahnhof Altstetten; langfristig"

Hierzu hielt der Regierungsrat fest, dass die Entwicklung

der Traminfrastruktur in der Stadt Zürich in der Studie "züri-linie

2030" vertieft untersucht worden sei. Das Objekt "Tram

Vulkanstrasse" sei nicht Bestandteil des in der Studie enthaltenen

Zielbildes. Für diese Tramlinie fehlten die planerischen Grundlagen und der

Nachweis des Bedarfs bzw. der Wirtschaftlichkeit. In der Beschwerdeantwort

führte er ergänzend aus, dass die Grundlagen grösstenteils durch die städtische

Verwaltung erarbeitet worden seien. Die Einträge im Richtplan hätten sich auf

sachkundig erarbeitete Untersuchungen abzustützen.

9.2

Die

Beschwerdeführerin rügt, dass der Regierungsrat in Willkür verfalle, wenn er

allein auf die Bedarfs- und Wirtschaftlichkeitsplanung durch den ZVV auf

kantonaler bzw. die VBZ auf städtischer Ebene abstelle und so die in der

Richtplanung vorzunehmende Raumsicherung vereitle. Dass die Auffassung von ZVV

und VBZ nicht verbindlich sei, zeige sich am Beispiel der Verbindung

ETH-Hönggerberg, wo der Kantonsrat zu einer abweichenden Beurteilung gelangt

sei. Daher müssten aufgrund eines Richtplaneintrags die Machbarkeit und das

Nachfragepotenzial geprüft werden und nicht umgekehrt. Das "Tram

Vulkanstrasse" sei aufgrund des bewilligten Eisstadions notwendig.

9.3

Auch wenn

die Beschwerdeführerin in der Festlegung von Verkehrsverbindungen im Rahmen des

Gesetzes und der übergeordneten Planung frei ist, macht es Sinn, diese auf

sachkundig durchgeführte Erhebungen abzustützen. Insoweit erscheint die

Argumentation des Regierungsrats als einleuchtend. Zwar mag das vorgesehene

Eisstadion für eine Anbindung an das Tramnetz sprechen; weil dessen

Realisierung mangels rechtskräftig erteilter Baubewilligung aber noch einige

Zeit in Anspruch nimmt, besteht kein Anlass für eine kurzfristige Erweiterung,

sondern bleibt genügend Zeit für weitere Abklärungen. Aufgrund deren kann das

Anliegen der Beschwerdeführerin in einer nachfolgenden Richtplanrevision

geprüft werden.

10.

ÖV/Karteneinträge/Busstrecken (Ziffer 4.3.2, Tab. 4.9,

S. 122, Nrn. 47, 48 und 50)

10.1

Laut

Festsetzungsbeschluss sind folgende geplante Busverbindungen zu streichen, dies

mit der Begründung, dass deren Notwendigkeit nicht nachgewiesen sei:

"47;

Busverbindung Altstetter-/Rautistrasse; Vorlaufbetrieb für Tram

Altstetter-/Rautistrasse; Busverbindung Bahnhof Altstetten - Altstetterstrasse

- Rautistrasse - Flurstrasse - Freilagerstrasse - Albisriederstrasse -

Rautistrasse; kurzfristig

48; Busverbindung Hauptbahnhof - Rütihof; Anbindung Rütihof via Am Wasser;

Busverbindung Hauptbahnhof - Am Wasser - Rütihof; kurzfristig

50; Busverbindung Witikon - Bahnhof Stettbach; Bustangentiale; Linienführung

grenzüberschreitend mit der Region Glattal festlegen; kurzfristig"

10.2

Dagegen

führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen die gleichen Argumente wie im

Zusammenhang mit dem Tramnetz ins Feld. Mit Bezug auf die Objekte 47, 48

und 50 macht sie geltend, dass es sich schon heute bzw. in naher Zukunft um

dicht besiedelte Gebiete mit unzureichender Anbindung an den öffentlichen

Verkehr handle.

10.3

Entsprechend

dem in E. 9.3 zum Tramnetz Gesagten ist dem Regierungsrat keine

Rechtsverletzung vorzuwerfen, wenn er sich im Festsetzungsentscheid auf die

Planungsgrundlagen der Beschwerdeführerin abgestützt und aufgrund der aktuellen

Daten die streitbetroffenen Verbindungen für überflüssig befunden hat. Sollten

zusätzliche Abklärungen zu einem anderen Schluss führen, wäre der regionale

Richtplan entsprechend zu revidieren. Von einer Missachtung der

Gemeindeautonomie kann unter diesen Umständen nicht die Rede sein.

11.

ÖV/Karteneinträge/Seilbahnen (Ziffer 4.3.2, Tab. 4.11,

S. 123, Nrn. 61–63)

11.1

In diesem

Punkt hat der Regierungsrat – mangels planerischer Grundlage und

Bedarfsnachweises – folgende, von der Beschwerdeführerin angefochtene

Änderungen vorgenommen:

"61;

Verl.gerung Standseilbahn Rigiblick; Standseilbahn - Zentrumsverbindung;

unterirdisch zum Stampfenbachplatz; langfristig

62; Seilbahn Altstetten - ETH Hönggerberg; Seilbahntangentiale

Seilbahnverbindung Bahnhof Altstetten - ETH Hönggerberg; langfristig

63; Seilbahn Hönggerberg - Affoltern; Seilbahntangentiale Seilbahnverbindung

Affoltern - Hönggerberg; langfristig"

11.2

Die

Beschwerdeführerin betont, dass es sich bei den drei Seilbahnen um Anliegen des

Gemeinderats handle. Der Regierungsrat vermöge nicht zu begründen, weshalb für

die Verbindung Tiefenbrunnen/Lengg/Balgrist eine Prüfung von Nachfragepotenzial

und Linienführung vorgenommen werden könne, nicht aber für die drei streitbetroffenen

anderen. Dass der Regierungsrat willkürlich handle, zeige auch der Vergleich

mit dem Objekt Nr. 65 (Seilbahn Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn),

das er trotz fehlenden Bedarfsnachweises wegen der Privatfinanzierung befristet

auf fünf Jahre zulasse.

11.3

Diese

Einwendungen ändern nichts an der berechtigten Forderung des Regierungsrats

nach einer weiteren Klärung der Planungsgrundlagen und des Bedarfs. Wenn die

Beschwerdeführerin eine ungerechtfertigte Bevorzugung der genannten beiden

anderen Seilbahnverbindungen erblickt, wären allenfalls diese zu hinterfragen

gewesen. Hingegen lässt sich aus deren richtplanerischen Behandlung nichts

zugunsten der drei streitbetroffenen Einträge ableiten.

11.4

Mit Bezug

auf das Seilbahnvorhaben Objekt Nr. 65 enthält der Festsetzungsbeschluss

folgende Präzisierung:

"65;

Seilbahn/Gondelbahn; Bahnhof Tiefenbrunnen bis Wollishofen; Bereich Landiwiese/Belvoirpark

bis Zürichhorn; Seilbahntangentiale; auf max. 5 Jahre befristete

Seilbahnverbindung vom Bereich Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn Bahnhof

Wollishofen - Bahnhof Tiefenbrunnen über den See; langfristig kurzfristig"

Diese Änderung – wie die

meisten anderen Korrekturen – hat die Beschwerdeführerin nicht angefochten. Für

den vom Beschwerdegegner mit Eingabe vom 23. Januar 2019 diesbezüglich

beantragten Feststellungsentscheid besteht kein Rechtsschutzinteresse, umso

weniger, als nunmehr der Endentscheid ergeht.

12.

Veloverkehr/Ziele und Karteneinträge (Ziffern 4.5.1 und 4.5.2,

S. 133 ff.)

12.1

Der

Regierungsrat verzichtete auf alle Aussagen zu Velostrassen und veränderte den

Antrag des Gemeinderates u. a.

wie folgt:

"b)

Velostrassen

Velostrassen sind längere und durchgängige Routen, auf welchen der

Veloverkehr möglichst störungsfrei und ungehindert (genügende Breite,

kreuzungsarm) vorankommt. In Gebieten, wo keine separaten Trassen möglich sind,

können diese Routen örtlich auf wenig befahrenen Strassen – vortrittsberechtigt

gegenüber einmündenden Strassen – geführt werden. Die Nachfrage ist hoch und

deshalb muss auf längeren Abschnitten ein Kreuzen und Überholen gleichzeitig

möglich sein. Der Anschluss an Velostrassen in der Umgebung der Stadt Zürich

ist anzustreben.

…

104;

Baslerstrasse - Bullingerstrasse - Stauffacherstrasse (bis Feldstrasse);

Velostrasse Aus-/Neubau einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig

105; Sonneggstrasse - Scheuchzerstrasse - Irchel; Velostrasse Aus-/Neubau

einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig

106; Bachmannweg - Riedhaldenstrasse - Binzmühlestrasse - Zelglistrasse -

Affolternstrasse - Regensbergstrasse; Velostrasse Aus-/Neubau einzelner

Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig

107; Mühlebachstrasse - Zollikerstrasse; Velostrasse Aus-/Neubau einzelner

Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig"

Dazu hielt er fest, dass das Velowegnetz in der Stadt

Zürich in Haupt- und Komfortrouten aufgeteilt sei. Wie die konkrete Umsetzung

in einem Verkehrsregime zu erfolgen habe, sei in nachgelagerten Verfahren zu

prüfen und nicht Gegenstand eines Richtplans. Das Bundesamt für Strassen prüfe

derzeit die für das Regime "Velostrasse" nötigen gesetzlichen

Änderungen. Zur Vermeidung von Missverständnissen seien in den regionalen

Richtplänen einheitliche Begriffe zu verwenden.

12.2

Die

Beschwerdeführerin bringt vor, dass es sich bei den Objekten 105, 106 und 107

um bestehende regionale Radwege handle, bei denen einzelne Abschnitte ausgebaut

oder neu gebaut werden sollten. Der Gemeinderat beabsichtige diesbezüglich,

einen bestimmten Qualitäts- und Ausbaustandard der Velorouten festzusetzen. Er

sei damit einverstanden, dass der Begriff "Velostrasse" durch

"Veloschnellroute" ersetzt werde, nicht aber mit der umfassenden

Streichung der Festlegung. Der Regierungsrat bleibe eine schlüssige Begründung

dafür schuldig, dass der Richtplan nicht das geeignete Instrument für die

Verankerung eines Regimes zu Breite, Vortrittsberechtigung,

Überholmöglichkeiten und Kreuzungen sei. Im Gegenteil erscheine es im Hinblick

auf die Gesetzgebungsabsichten des Bundes für die Stadt Zürich wünschbar, die

Stossrichtung für ein solches Regime im Richtplan zu verankern.

12.3

Das

Bestreben des Regierungsrats, den Veloverkehr in allen regionalen Richtplänen

einheitlich zu regeln, wird von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht

bestritten. Ebenso wenig stellt sie in Abrede, dass derzeit auf Bundesebene

Rechtsgrundlagen zu Velostrassen geschaffen werden sollen. Unter diesen

Umständen kann dem Regierungsrat keine Ermessensunterschreitung oder

anderweitige Rechtsverletzung vorgeworfen werden, wenn er – derzeit – nähere

Aussagen zu Velostrassen nicht in einem regionalen Richtplan verankert haben

will. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin macht es keinen Sinn, wenn

eine einzelne Planungsregion mit dem einer allfälligen späteren

gesamtschweizerischen Lösung widersprechenden Regime vorpreschen würde.

13.

Diese Erwägungen führen zur

Abweisung der Beschwerde. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Der unterliegenden Beschwerdeführerin muss entsprechend

eine Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 VRG von vornherein

versagt bleiben.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 5'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …