VB.2017.00579

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00579

23. August 2018Deutsch25 min

(URT.2018.20111)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A bietet unter dem Namen C diverse Dienstleistungen bei

der Unterstützung von Hundehalterinnen und -haltern sowie verschiedene Kurse,

Gruppen- und Einzelunterricht im Zusammenhang mit der Hundehaltung an. Am 14. August

2013 wurde ihm vom Veterinäramt des Kantons Zürich (fortan Veterinäramt) die Bewilligung

zur praktischen Hundeausbildung (Junghunde-/Erziehungskurs) für die Dauer von

vier Jahren erteilt. Nachdem er am 18. Oktober 2015 den Basiskurs bei der Firma

X mit Erfolg bestanden hatte, stellte er am 7. Dezember 2015 das Gesuch,

es sei ihm die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung zu erteilen. In

der Folge entspann sich zwischen ihm und dem Veterinäramt ein umfangreicher

Schriftenwechsel darüber, ob die Absolvierung des Basiskurses derjenigen des

ebenfalls von der Firma X angebotenen Spielgruppenleiterkurses entspreche. Das

Veterinäramt erteilte A schliesslich mit Verfügung vom 19. Dezember 2016

die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung, jedoch unter der innert

eines Jahres nach Erhalt der Bewilligung zu erfüllenden Auflage, mindestens

drei praktische Kursstunden in den Bereichen "Eskalation zwischen Welpen

verhindern", "Vorgehensweise Förderung Beisshemmung" sowie

"Vermittlung wie Welpe an unterschiedliche Menschen, Artgenossen, andere

Tiere gewöhnt wird", zu absolvieren und die Bestätigung dem Veterinäramt

einzureichen. Die Kosten von Fr. 492.50 wurden A auferlegt.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A mit Eingabe vom 17. Januar 2017

Rekurs bei der Gesundheitsdirektion und beantragte, es sei ihm die Bewilligung

zur Durchführung der Welpenförderung ohne Auflagen zu erteilen; ausserdem seien

die von ihm dem Veterinäramt eingereichten Unterlagen der Rekursinstanz zur

Verfügung zu stellen. Mit Verfügung vom 12. Juli 2017 wies die

Gesundheitsdirektion den Rekurs As ab und auferlegte ihm die Kosten von

pauschal Fr. 800.-.

III.

Dagegen liess A, nunmehr anwaltlich vertreten, mit Eingabe

vom 8. September 2017 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und

beantragen, (1.) es sei der angefochtene Entscheid vom 12. Juli 2017

aufzuheben, und (2.) es sei die Verfügung des Veterinäramtes vom 19. Dezember

2016.

insoweit aufzuheben, als darin Auflagen formuliert seien (Absolvieren von

bestimmten weiteren praktischen Kursstunden), und es sei dem Beschwerdeführer

die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung somit ohne Auflagen zu

erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Veterinäramtes.

Das Veterinäramt verzichtete mit Eingabe vom 3. Oktober

2017.

auf Beschwerdeantwort, die Gesundheitsdirektion verzichtete auf

Stellungnahme zur Beschwerde und verwies auf die Begründung des angefochtenen

Entscheids. Der Beschwerdeführer äusserte sich dazu nicht mehr.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Mangels

eines Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1

e contrario).

1.2

Der

Beschwerdegegner als auch die Vorinstanz beriefen sich für ihre Entscheide

wesentlich auf das "Reglement zur praktischen Hundeausbildung",

erlassen von der Gesundheitsdirektion am 1. Mai 2010. Die Hundeverordnung

vom 25. November 2009 (HuV) räumt der Gesundheitsdirektion die Kompetenz

ein, den Inhalt von Ausbildungskursen (§ 7 Abs. 3 HuV), die

Bestätigung von Ausbildungskursen (§ 13 Abs. 2 HuV) sowie die

Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung (§ 15 Abs. 2 HuV) in

einem (separaten) Reglement zu regeln. Zu Recht geht der Beschwerdeführer davon

aus, dass es sich beim "Reglement zur praktischen Hundeausbildung"

(fortan Reglement) um eine Verwaltungsverordnung handle, fehlte es für eine

Rechtsverordnung doch bereits an der Rechtsetzungsdelegation in einem formellen

Gesetz. Überträgt das Gesetz wie vorliegend § 7 des kantonalen

Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG) dem Regierungsrat die Kompetenz,

Ausführungsbestimmungen zu erlassen, so ist es mit Art. 38 Abs. 3 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) nicht vereinbar, dass dieser

eine weitere Rechtsetzungsdelegation vornimmt (Subdelegation). Gemäss

Art. 38 Abs. 3 KV bestimmen nämlich Verfassung und Gesetz, welche

Behörden Verordnungen erlassen können (Matthias Hauser in Isabelle Häner/

Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 40, 43; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 78, 81 f.).

1.3

Soweit der

Beschwerdeführer davon ausgeht, die im Reglement (§ 3) vorgeschriebenen

Kursstunden für die Welpenförderung seien von den gesetzlichen Vorgaben der

Hundeverordnung nicht gedeckt, stellt sich die Frage, ob damit die Bestimmung

von § 3 generell infrage gestellt werden sollte. Eine abstrakte Anfechtung

einer Verwaltungsverordnung verbietet sich aber dort, wo – wie vorliegend – im

durch die Verwaltungsverordnung geregelten Bereich eine Verfügung ergeht, gegen

die sich der Betroffene auf dem üblichen Beschwerdeweg zur Wehr setzen kann

(BGE 128 I 167 E. 4.3; Kira Tanner, Die Verwaltungsweisung – ein Fehler im

System, in Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche

Vorsorge SZS 2018, S. 265 ff., 271).

1.4

Vorliegend

steht die Bewilligung des Beschwerdeführers, die Welpenförderung durchzuführen,

im Streit. Zwar wurde das nationale Hundekursobligatorium per 1. Januar

2017.

aufgehoben, doch schliesst das Bundesrecht nicht aus, dass Kantone

Hundekurse weiterhin vorschreiben (vgl. dazu die Medienmitteilung des

Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen [BLV] vom 25. August

2016, www.blv.admin.ch/ blv/de/home/dokumentation/nsb-news-list.msg-id-64623.html,

besucht am 18. Juli 2018). Allerdings ist auch der Kanton Zürich daran,

das Obligatorium für Hundekurse im Sinn von § 7 Abs. 1 des

Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG) abzuschaffen (dazu NZZ, 15. Januar

2018; www.nzz.ch/zuerich/keine-obligatorischen-hundekurse-mehr-ld.1347807,

besucht am 18. Juli 2018). Dessen ungeachtet erscheint es nach wie vor

sinnvoll und wird empfohlen, Ausbildungs- und Erziehungskurse mit Hunden

bereits im Welpenalter, wenn auch auf freiwilliger Basis, zu besuchen. Insofern

besteht nach wie vor ein rechtserhebliches Interesse des Beschwerdeführers

daran, eine Bewilligung für die Durchführung der Welpenförderung zu erhalten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 73 Abs. 1 der eidgenössischen Tierschutzverordnung vom 23. April

2008.

(TSchV) müssen Aufzucht und Erziehung der Hunde sowie der Umgang mit ihnen

die Sozialisierung gegenüber Artgenossen und Menschen sowie die Gewöhnung an

die Umwelt gewährleisten. Als anerkannte Ausbildungen im Sinn der TSchV gelten

unter anderem nach Art. 192 Abs. 1 TSchV eine vom BLV anerkannte

fachspezifische berufsunabhängige Ausbildung (lit. b) oder eine vom BLV

anerkannte fachspezifische Vermittlung von Kenntnissen oder Fähigkeiten

(lit. c). Wer Tierhalterinnen und Tierhaltern eine Ausbildung nach

Art. 192 Abs. 1 lit. b oder c über die Haltung von Tieren oder

den Umgang mit ihnen vermittelt, muss über eine Ausbildung nach Art. 197

TSchV und über mindestens drei Jahre Erfahrung im Umgang mit der betreffenden

Tierart verfügen. Die Ausbildung ist mit einer Prüfung abzuschliessen

(Art. 203 Abs. 1 TSchV). Nach § 15 Abs. 1 HuV erteilt das Veterinäramt

einer Person auf schriftliches Gesuch hin die Bewilligung zur Durchführung von

Junghunde- und Erziehungskursen, wenn sie die Anforderungen nach Art. 203

Abs. 1 TSchV erfüllt (lit. a) oder über vergleichbare Kenntnisse und

Fähigkeiten oder über einen Beruf mit vergleichbaren Voraussetzungen nach

Art. 199 Abs. 3 TSchV verfügt (lit. b). Die Bewilligung zur

Durchführung der Welpenförderung setzt voraus, dass die Person zusätzlich vertiefte

Kenntnisse über die Welpenentwicklung und über die Durchführung praktischer

Übungslektionen mit Welpen nachweist. Die Gesundheitsdirektion regelt das

Nähere in einem Reglement (§ 15 Abs. 2 HuV).

2.2

Nach § 3

Abs. 2 lit. a HuG erteilt die zuständige Direktion – die

Gesundheitsdirektion – die nach diesem Gesetz notwendigen Bewilligungen,

worunter nach § 15 Abs. 2 HuV auch die Bewilligung zur Durchführung

der Welpenförderung gehört (vgl. auch § 7 Abs. 2 HuV). Diese

Bewilligung setzt voraus, dass die Person zusätzlich vertiefte Kenntnisse über

die Welpenentwicklung und über die Durchführung praktischer Übungslektionen mit

Welpen nachweist.

2.3

Neben der

Erfüllung der Voraussetzungen in § 2 verlangt § 3 des Reglements,

dass für eine Bewilligung als Hundeausbildnerin oder Hundeausbildner für die

Welpenförderung zusätzlich mindestens 15 theoretische und mindestens 25

praktische Kursstunden in den in §§ 9 und 10 des Reglements genannten

Bereichen nachzuweisen sind. Während in § 9 des Reglements vor allem

Kenntnisse über die einzelnen Phasen der Welpenentwicklung vorausgesetzt

werden, bezieht sich § 10 des Reglements auf die Durchführung praktischer

Übungslektionen. So muss die Hundeausbildnerin oder der Hundeausbildner

vertiefte Kenntnisse im Aufbau und in der Durchführung von praktischen

Übungslektionen haben, sodass (a) Eskalationen zwischen Welpen verhindert

werden; (b) die Hunde ausbildende Person in Konfliktsituationen adäquat

eingreifen kann; (c) die Vorgehensweise bei der Förderung der Beisshemmung

vermittelt wird; (d) der Halterin oder dem Halter vermittelt wird, wie der

Welpe an unterschiedliche Menschen, Artgenossen und andere Tiere gewöhnt wird.

Die praktische Hundeausbildung enthält nach § 11 Abs. 1 des Reglements

praktische Übungslektionen und die Aufklärung der Halterinnen und Halter über

ihre Pflichten. Nach § 11 Abs. 2 des Reglements vermittelt sie die in

der Hundeverordnung genannten Lernziele der Welpenförderung, des

Junghundekurses und des Erziehungskurses.

2.4

Die

Lernziele der Welpenförderung sind nach § 8 Abs. 2 HuV (a) der Aufbau

der Bindung des Hundes zur Halterin oder zum Halter; (b) die Förderung von

erwünschtem Verhalten des Welpen; (c) die Sozialisation mit Menschen und

Artgenossen sowie die Gewöhnung an die Umwelt; (d) die Anwendung tiergerechter

Erziehungsmethoden; (e) das Wahrnehmen und Umsetzen der Pflichten als Halterin

oder Halter.

2.5

Soweit der

Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer in der Verfügung vom 16. Dezember

2016.

die Auflage erteilte, praktische Kursstunden im Bereich "Eskalation

zwischen Welpen verhindern" zu absolvieren, handelt es sich dabei nicht um

ein Lernziel der Welpenförderung nach § 8 Abs. 2 HuV, sondern gehört

dies zum Konzept der praktischen Hundeausbildung. Nach § 12 Abs. 2

lit. b des Reglements hat die zur Hundeausbildung bewilligte Person

nämlich unter anderem sicherzustellen, dass in der praktischen Hundeausbildung

bei Spielsequenzen Eskalationen verhindert und für Welpen nicht bewältigbare

Konfliktsituationen frühzeitig beendet werden. Demgegenüber lässt sich den in

den §§ 13–17 des Reglements, welche die Lernziele der Welpenförderung nach

§ 8 Abs. 2 lit. a–e HuV (vorn E. 2.4) näher ausführen,

nicht entnehmen, dass das Verhindern einer Eskalation zwischen Welpen dazu gehörte.

Dies liegt insofern auf der Hand, als es zu den Pflichten einer Hundehalterin

oder eines Hundehalters gehört, überhaupt jede Eskalation zwischen dem eigenen

und anderen Hunden zu vermeiden, nicht nur unter Welpen (vgl. § 15

lit. c des Reglements). Hingegen muss die Hunde haltende Person – wiederum

als Lernziele der Welpenförderung – nach § 13 lit. d des Reglements

die Vorgehensweise kennen, wie die Beisshemmung des Welpen gefördert wird, und

dies umsetzen können. Ebenso muss sie nach § 15 lit. a und d des Reglements

die Vorgehensweise kennen, wie neutrales Verhalten des Welpen gegenüber

Menschen mit unterschiedlichem Erscheinungsbild gefördert wird, und dies

umsetzen können, sowie die Vorgehensweise kennen, wie der Welpe an verschiedene

Tiere gewöhnt werden kann.

3.

3.1

Verwaltungsverordnungen

wie das vorliegende Reglement (zur Benennung von Verwaltungsverordnungen BGE

128.

I 167 E. 4.3) sind generelle Dienstanweisungen einer Behörde an ihre

untergeordneten Behörden (BGE 136 II 415 E. 1.2). Verpflichtende Wirkung

entfalten sie grundsätzlich nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis

zwischen übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit, und sie sind

für Gerichte nicht verbindlich (BGr, 3. September 2015,5A_634/2014,

E. 4.2.2; Tanner, S. 268). Das Gericht berücksichtigt eine

Verwaltungsverordnung bei seiner Entscheidung jedoch insoweit, als sie eine dem

Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der massgebenden

Bestimmung zulässt, weil es nicht ohne Not von einer einheitlichen Praxis der Ver-waltungsbehörden

bzw. von einer überzeugenden Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben

abweichen will (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 81, 83, 87; BVGr, 3. April

2018, A-7248/2016, E. 1.5.3; Tanner, S. 267, 271). Insofern wird die

Hauptfunktion der Verwaltungsverordnung, eine einheitliche, gleichmässige und

sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzuges sicherzustellen, gewährleistet (BGE

139.

V 122 E. 3.3.4; 133 V 587 E. 6.1; 133 II 305 E. 8.1).

3.2

Nach

gefestigter Rechtsprechung dürfen auf dem Weg von Verwaltungsweisungen keine

über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen

Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 132 V 121 E. 4.4; 118 V 26 E. 4b

mit Verweis auf BGE 109 V 169 E. 3b). Richtlinien (als

Verwaltungsanweisungen) dürfen die gesetzlichen Bestimmungen somit nur

konkretisieren, aber nicht verändern (BGr, 20. August 2015,2C_256/2015,

E. 7.3.2; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1; 138 V 475 E. 3.2.2; 133 II

305.

E. 8.1).

3.3

Beim

Erlass von Verfügungen können sich die Verwaltungsbehörden nicht allein auf

Verwaltungsverordnungen stützen; Grundlage der Rechte und Pflichten bleiben die

einschlägigen Gesetze und Verordnungen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 87;

Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 14 Rz. 11, § 41 Rz. 13). Wird eine

Verfügung angefochten, erfolgt lediglich eine Prüfung auf ihre Gesetzmässigkeit

mit den geltenden Gesetzen und Rechtsverordnungen, nicht hingegen, ob sie der

Verwaltungsanweisung entspricht.

4.

4.1

Der

Beschwerdegegner begründete seinen Standpunkt in der Verfügung vom 19. Dezember

2016.

im Wesentlichen damit, dass die Ausbildung der Firma X zum

Spielgruppenleiter sich schwerpunktmässig mit der praktischen Durchführung von

Welpenspielstunden und der Betreuung und Beratung der Hundehalter befasse,

derweil der Fokus des Basiskurses in der Aufarbeitung und der Analyse von

Hundeverhalten und nicht in der praktischen Umsetzung der Welpenförderung

bestehe. Der Beschwerdeführer weise statt der verlangten 25 nur 22 praktische

Kursstunden auf, wobei nicht alle geforderten Lerninhalte im Bereich

"Eskalation zwischen Welpen verhindern"; "Vorgehensweise

Förderung Beisshemmung" sowie "Vermittlung, wie Welpe an

unterschiedliche Menschen, Artgenossen, andere Tiere gewöhnt wird"

abgedeckt seien. Obwohl der Beschwerdeführer auf seine lange praktische

Erfahrung im Umgang mit Hunden und auf die formell allenfalls bestehenden, in

der praktischen Umsetzung aber marginalen Unterschiede zwischen der Ausbildung

zum Spielgruppenleiter und dem Basiskurs hingewiesen hatte, ging der

Beschwerdegegner darauf nicht ein und entschied, wie erwähnt.

4.2

Rekursentscheid vom 12. Juli 2017 bestätigte die Vorinstanz die Haltung

des Beschwerdegegners. Insbesondere seien die spezifischen Voraussetzungen für

eine Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung ausschliesslich an eine

gewisse Anzahl theoretischer und praktischer Kursstunden gebunden;

Berufserfahrung zähle nicht zu diesen formellen Voraussetzungen (E. 3c, 7c).

Zwar erfülle der Beschwerdeführer die Voraussetzungen nach § 2 des Reglements.

Hingegen habe die Firma X eingehend die Unterschiede zwischen der Ausbildung

zum Spielgruppenleiter und dem Basiskurs dargelegt; es würde keinen Sinn

machen, zwei unterschiedliche Lehrgänge anzubieten, die inhaltlich weitgehend

deckungsgleich wären (E. 5b, 6a). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers,

wonach in der praktischen Ausführung nur ein und derselbe Kurs stattgefunden

habe, kam die Vorinstanz zum Schluss, dass im Basiskurs der Schwerpunkt nicht

auf der praktischen Ausbildung, sondern mehr auf Arbeiten in Form von

Studieneinheiten und Analysen zum Thema Verhalten und Wesen gelegt sei. Es gebe

zudem keinen Anlass, an den bloss 22 praktischen Kursstunden (anstelle von 25)

zu zweifeln (E. 6e, f). Die Anordnung erweise sich als recht- und

verhältnismässig (E. 7e, 8a).

5.

5.1

Gemäss der

Aufstellung des Beschwerdegegners vom 20. April 2016 fehlen dem

Beschwerdeführer in der Durchführung praktischer Übungen drei Themenbereiche.

Deshalb wurde der Beschwerdeführer in der Verfügung vom 19. Dezember 2016

verpflichtet, innerhalb eines Jahres "mindestens 3 praktische

Kursstunden" in den Bereichen "Eskalation zwischen Welpen

verhindern", "Vorgehensweise Förderung Beisshemmung" und

"Vermittlung wie Welpe an unterschiedliche Menschen, Artgenossen, andere

Tiere gewöhnt wird", zu absolvieren. Das bedeutet, dass die Absolvierung

von nur drei praktischen Kursstunden in den erwähnten Bereichen genügt, damit

der Beschwerdeführer die Anforderungen für die Durchführung der Welpenförderung

erfüllt. Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass die vom Beschwerdegegner

festgestellten Mängel in der praktischen Ausbildung des Beschwerdeführers nicht

schwer wiegen, wäre ihm doch sonst die Bewilligung auch nicht unter Auflagen

erteilt worden.

5.2

Die Vorinstanz

stützte sich bei ihrem die Verfügung des Beschwerdegegners vom 19. Dezember

2016.

bestätigenden Entscheid darauf, dass der Basiskurs der Firma X keine

praktische Ausbildung zur Lenkung der Verhaltensentwicklung der Welpen in einer

Spielgruppe enthalte und nicht mit einer praktischen Prüfung abgeschlossen

werde, weshalb er sich insofern markant vom Spielgruppenleiterkurs unterscheide.

Gemäss den Angaben der Firma X vom 1. Juni 2016 enthalte der Basiskurs gar

keine praktische Ausbildung und finde im gesamten Verlauf des Basiskurses keine

gezielte praktische Ausbildung zur Lenkung der Verhaltensentwicklung der Welpen

in der Spielgruppe statt (9/5/A-18).

5.2.1

Gemäss den bei den Akten liegenden Unterlagen der Firma X ergibt sich, dass

der Ausbildungsweg zum Spielgruppenleiter wie auch der Basiskurs vorerst je den

Besuch desselben 2-Tages-Intensiv-Seminars "Das Wesen des Hundes"

voraussetzen.

5.2.2

Für den Spielgruppenleiterkurs ist anschliessend an sechs Wochenenden

(Samstag oder Sonntag von ca. 8.15–14.00 Uhr) ein sechsmaliges lernaktives

Begleiten verschiedener Spielgruppen bei den Modell- und

Muster-Prägungsspieltagen in der Stadt D oder speziell autorisierten

Prägungsspieltagen vorgesehen, wobei die Erfüllung praxisorientierter

Aufgaben unter Anleitung, definierte Verhaltensbeobachtungen mit bereitgestellten

Hilfsmitteln sowie das Bearbeiten spezieller Hausaufgaben anfallen. An zwei

weiteren Wochenenden im selben zeitlichen Rahmen soll eine praktische Prüfung

in Form zweimaliger Führung einer Welpenspielgruppe einschliesslich Beteiligung

am Schlussgespräch (Beantwortung von Fragen der Fürsorgegaranten) erfolgen.

Für den Basiskurs ist dagegen an acht Wochenenden (Samstag

oder Sonntag von ca. 8.15–14.00 Uhr) ein achtmaliges lernaktives Begleiten

verschiedener Welpenspielgruppen bei den Modell- und Muster-Prägungsspieltagen

oder speziell autorisierten Prägungsspieltagen vorgesehen. Eine schrittweise

Zunahme definierter Verhaltensbeobachtungen unter Anleitung mit beigestellten

Hilfsmitteln sowie das Bearbeiten spezieller Studieneinheiten ist vorgesehen.

Weiter soll auf die Interaktionen unter Welpen und zwischen Welpen und ihren

Fürsorgegaranten fokussiert und sollen die sozialen Interaktionen und

Lernprozesse analysiert werden. Dabei müssen die wichtigsten Einflussfaktoren auf

das Wesen des heranwachsenden Hundes herausgearbeitet werden.

Es trifft daher grundsätzlich

zu, dass der Spielgruppenleiterkurs – im Unterschied zum Basiskurs – eine praktische

Prüfung vorsieht. Im Übrigen unterscheiden sich die Kurse inhaltlich jedoch kaum.

An den sechs Wochenenden im Spielgruppenleiterkurs wird grundsätzlich dasselbe

instruiert wie an den acht Wochenenden im Basiskurs. Der einzige Unterschied

besteht darin, dass im Spielgruppenleiterkurs gemäss Beschrieb dabei zusätzlich

noch praxisorientierte Aufgaben unter Anleitung zu erfüllen sind.

5.2.3

Der Beschwerdeführer hatte allerdings schon vor dem Beschwerdegegner

vorgebracht, dass die Ausbildungsstunden, Themen und Ziele von

Spielgruppenleiter- und Basiskurs deckungsgleich gewesen seien. Der Beschwerdeführer

verwies dabei auf ins Recht gelegte Videoaufnahmen, wonach zwei darauf

erkennbare Damen mit Schreibblech die Spielgruppenleiterausbildung und er den

Basiskurs absolviert hätten. In der Beschwerde hält der Beschwerdeführer daran

fest, dass die beiden Ausbildungen insbesondere im Hinblick auf die

praxisbezogenen Stunden de facto identisch gewesen seien. Die Ausbildung sei zu

einem grossen Teil von beiden Gruppen gemeinsam absolviert worden. Weder

Vorinstanz noch Beschwerdegegner äusserten sich dazu.

Tatsächlich geht aus verschiedenen Videosequenzen hervor,

dass dem Beschwerdeführer und den von ihm bezeichneten zwei Frauen mit Bezug

auf die praktische Ausbildung keine unterschiedlichen Aufgaben zugewiesen

wurden. Alle drei begleiteten eine jeweils geleitete Gruppe von

Hundehalterinnen und -haltern mit Welpen und schauten dem Treiben ohne eigene

Aktivität zu. Am Welpenspieltag vom 23. August 2015 liefen die Welpen alle

frei herum, während ihre Halterinnen und Halter (genannt Fürsorgegaranten FG)

unter Beobachtung der erwähnten zwei Damen und des Beschwerdeführers einen

grossen Kreis bildeten. Ein Eingreifen zum Verhindern einer Eskalation war

nicht nötig, und praktische Aufgaben wurden den Beobachtenden nicht aufgegeben.

Am 30. August 2015 ging es offensichtlich darum, die freilaufenden Welpen

an eine ungewohnte Umgebung (Gang durch Werkhof) und eine ungewohnte Figur zu

gewöhnen (Halterinnen und Halter im Kreis, Figur nebenan; Sequenzen 30. August

2015, 09.45, 10.08, 10.10 Uhr). Auch hier wie an allen anderen Tagen wurde den

erwähnten Damen keine praxisorientierte Aufgabe zur Erfüllung unter Anleitung

zugewiesen.

5.2.4

In diesem Zusammenhang ist auf die Angaben von E hinzuweisen, der teilweise

zur selben Zeit, wie der Beschwerdeführer den Basiskurs besuchte und die

Ausbildung zum Spielgruppenleiter absolvierte (je geleitete Welpenspielstunden

vom 6. Juli, 9. und 23. August, 11. und 18. Oktober 2015).

Danach bestand in sämtlichen von ihm besuchten Welpenspielstunden eine

Spielgruppenleitung. In der Rückmeldung vom 18. Oktober 2015 hielt E denn

auch fest, es wäre wünschenswert, wenn im Verlauf der Ausbildung die

Kursteilnehmer "mehr als eine Lektion erteilen" dürften. Es gäbe

möglicherweise auch Einschübe, die von Aspiranten gezeigt werden dürften, unter

Aufsicht der Leitung. Dies spricht nicht für eine intensive Erfüllung

praxisorientierter Aufgaben unter Anleitung, wie sie der Beschrieb des

Spielgruppenleiterkurses glauben machen will (vorn E. 5.2.2), und deckt

sich weitgehend mit den Angaben des Beschwerdeführers im Schreiben vom 27. Januar

2016, wonach während der ganzen acht Ausbildungstage kein einziger der

Spielgruppenleiteranwärter je eine Gruppe selbständig geführt habe, auch nicht

unter Anleitung. Es mag aus Sicht der Kursanbieterin verständlich erscheinen,

dass die zahlenden Kunden in den Welpenausbildungskursen nicht von

"Auszubildenden" betreut werden sollten, weshalb die Gruppen immer

von ihren Mitarbeitenden geleitet wurden. Gerade das war aber für die

Auszubildenden recht unbefriedigend, wie der Hinweis von E zeigt, und lässt die

behaupteten Unterschiede in der praktischen Ausbildung der beiden Kurse

verschwimmen.

Aus den Arbeitsblättern von E

geht sodann hervor, dass überwiegend Fragen aus Beobachtungen und Wissen

beantwortet werden mussten, die sich auf die Durchführung einer

Welpenspielstunde und gezeigte Reaktionen von Welpen bezogen, deren

Beantwortung aber nicht ersichtlich Erfahrungen aus aktivem praktischem

Eingreifen voraussetzte.

5.2.5

Der Arbeitshilfe zur Ausbildung im Basiskurs ist zu entnehmen, dass

innerartliches Spielen der Welpen mit möglichen Konfliktreaktionen, allgemeine

Aggressivität, Dominanzstreben, Reaktion auf Fremdpersonen und

Vertrauensbeweise gegenüber Fürsorgegaranten sowie Konfliktreaktionen erläutert

wurden. Die vom Beschwerdeführer zu beantwortenden Fragen betrafen überwiegend

Verhaltenstendenzen eines Hundes oder mehrerer Hunde und ihrer

Fürsorgegaranten, deren Beantwortung vor allem auf Beobachtungen und Analysen

in den Welpenspielstunden beruhte. Diesbezüglich bestätigte E im Wesentlichen,

dass die von ihm bzw. vom Beschwerdeführer besuchten Ausbildungen überwiegend

dieselben Inhalte aufgewiesen hätten.

5.2.6

Beide Vorinstanzen stellten in ihren Entscheiden vor allem auf die

unterschiedliche Beschreibung der beiden Kurse ab. Auch die vom

Beschwerdegegner am 23. Mai 2016 der Firma X gestellten

"Nachfragen" zu den Unterschieden der beiden Ausbildungen waren so

formuliert, dass sie sich weitgehend aus dem Kursbeschrieb hätten beantworten

lassen. Dessen ungeachtet wurden auch im Basiskurs die infrage stehenden drei

Themen tatsächlich auch aufgegriffen, wie der Beschwerdeführer unter Hinweis

auf die verschiedenen Studieneinheiten zu Recht geltend macht. Ausserdem fällt

auf, dass der Basiskurs mehr Wochenenden an lernaktivem Begleiten einer

Welpengruppe umfasst als der Spielgruppenleiterkurs (dort sind die weiteren

zwei Spielgruppenwochenenden für die praktische Prüfung bestimmt), und es wird

darin auf die Interaktionen unter Welpen sowie zwischen Welpen und

Führungsgaranten fokussiert, was mindestens auf die Beurteilung praktischer

Situationen hinweist, wie sie im Ausbildungsprogramm zum Basiskurs ausdrücklich

erwähnt werden.

5.2.7

Aufgrund der Darstellung des Beschwerdeführers bestehen somit berechtigte

Zweifel daran, dass in Bezug auf die praktische Ausbildung tatsächlich derart

prägnante Unterschiede bestehen sollen, wie die Kursbeschreibungen der Firma X

angeben und wovon die Vorinstanzen ausgingen. Nach dem Ausgeführten ist

vielmehr darauf zu schliessen, dass die Unterschiede in der praktischen

Ausbildung der beiden Kurse in der Tat marginal sind und eine unterschiedliche

Beurteilung der Absolventen des Spielgruppenleiter- bzw. des Basiskurses nicht

rechtfertigen.

5.3

Der

Beschwerdeführer beanstandet weiter, dass sein beruflicher Hintergrund und seine

langjährige Erfahrung im Bereich der Welpenausbildung nicht berücksichtigt

worden seien. Sowohl der Rekursgegner als auch die Vorinstanz neigten der

Meinung zu, Berufserfahrung könne nicht berücksichtigt werden, da sie keine

Aus- oder Weiterbildung darstelle.

5.3.1

Die Vorinstanzen haben bei der Prüfung, ob der Beschwerdeführer die

Voraussetzungen für die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung

erfüllt, ausschliesslich auf § 3 des Reglements abgestellt und die

Bewilligung nur deshalb nicht erteilt, weil dem Beschwerdeführer drei

praktische Kursstunden in drei Bereichen fehlen. Sie haben demnach § 15

Abs. 2 HuV, wonach eine Person zur Durchführung der Welpenförderung

zusätzlich vertiefte Kenntnisse über die Durchführung praktischer

Übungslektionen nachweisen muss, allein auf die gemäss § 3 des Reglements

notwendigen 25 praktischen Kursstunden reduziert. Zwar erachtet § 3 des Reglements

25.

praktische Kursstunden offensichtlich als erforderlich, um von vertieften

Kenntnissen über die Durchführung praktischer Übungslektionen – die hier infrage

stehen – auszugehen, was im Rahmen einer Dienstanweisung zur einheitlichen und

sachrichtigen Praxis des Gesetzesvollzugs grundsätzlich nicht zu beanstanden

ist. Das Gericht berücksichtigt eine Verwaltungsverordnung bei seiner

Entscheidung insoweit, als sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht

werdende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulässt (vorn E. 3.1).

Allerdings ist auch für Verwaltungsorgane nicht ausgeschlossen, im Einzelfall

zu prüfen, ob mit ihrem Entscheid die rechtliche Grundlage von § 15

Abs. 2 HuV genügend berücksichtigt wurde, dürfen sich Verwaltungsorgane

bei Erlass einer Verfügung doch nicht ausschliesslich auf eine

Verwaltungsverordnung stützen (vorn E. 3.3).

5.3.2

Eine solche Prüfung hätte sich vorliegend aufgedrängt, weil der

Beschwerdeführer im Diensthundewesen des Grenzwachtkorps von … bis …, davon von

…bis … als technischer Leiter des Diensthundewesens und Instruktor, tätig

gewesen war. Soweit die Vorinstanzen dafürhielten, dass (Berufs-)Erfahrung –

hier im täglichen Umgang mit Hunden – keine Aus- oder Weiterbildung darstelle,

gingen sie von einem sachlich nicht gerechtfertigten formelhaften Begriff der

"Erfahrung" aus. Denn es stellt sich gerade nicht die Frage, ob der

Beschwerdeführer als Folge der genossenen Ausbildung schon Erfahrungen in der

praktischen Durchführung der Welpenförderung sammeln konnte, sondern vielmehr,

ob er solche Erfahrung schon vor der Absolvierung des Basiskurses

bereits mitbrachte und damit die entsprechenden Voraussetzungen bereits

erfüllte. Angesichts der erwähnten beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers

hätten die Vorinstanzen deshalb prüfen müssen, ob spezifische Erfahrungen

vorliegen und wie diese zu würdigen wären und nicht einzig auf der nach § 3

des Reglements erforderlichen Stundenzahl beharren dürfen. Im konkreten Fall

stützten sie sich damit auf eine unzureichende rechtliche Grundlage ab, indem

sie nicht prüften, ob der Beschwerdeführer über anderweitig erbrachte vertiefte

Kenntnisse im Sinn von § 15 Abs. 2 HuV verfüge und damit zumindest

faktisch dem Reglement eine über § 15 Abs. 2 HuV hinausgehende

Einschränkung eines materiellen Rechtsanspruchs zumassen (vorn E. 3.2).

5.3.3

In der Tat verfügt der Beschwerdeführer gerade in den drei Bereichen, in

denen er nach Meinung der Vorinstanzen noch mindestens drei praktische

Kursstunden zu absolvieren hätte, über einen Leistungsausweis, der diese

Auflage als fragwürdig erscheinen lässt. So wies er bereits mit der

Rekurseingabe nach, dass er schon im Mai 2008 eine Welpensozialisierungswoche

mit Angewöhnung der Welpen an andere Hunde, Menschen und Umgebungen

durchgeführt hatte. Gemäss seinem Testatheft besuchte er eine Vielzahl von

Kursen und Weiterbildungen mit (Jung-)Hunden und Welpen. Daran ändert nichts,

dass es sich bei diesen Hunden um sogenannte Nutzhunde (Diensthunde) handelte,

die im Grenzwachtkorps eingesetzt werden sollten (Art. 69 Abs. 2

lit. a und Abs. 3 TSchV). Auch wenn für Nutzhunde Kontakte mit

Menschen und anderen Hunden dem Einsatzzweck anzupassen sind (Art. 70

Abs. 3 TSchV), geht aus den Angaben des Beschwerdegegners jedenfalls nicht

hervor, dass mit Bezug auf die Welpenförderung im Grenzwachtkorps völlig andere

Grundsätze gegolten hätten.

5.3.4

Zu den Aufgaben des Beschwerdeführers als technischer Leiter des

Hundewesens im Grenzwachtkorps gehörten ferner Auswahl und Ankauf von Welpen,

die Ausbildung von mehr als 20 Hundeführern mit den ihnen zugeteilten Welpen,

insbesondere auch Prägung und Sozialisierung der Welpen, die in den Familien

der Hundeführer aufwuchsen. So hätten sich im Laufe der Jahre eine Vielzahl von

Ausbildungsstunden für Hunde vom Welpen bis zum einsatzfähigen Diensthund

angesammelt. Diesbezüglich verfügt der Beschwerdeführer somit bereits über

fundierte praktische Erfahrung. Ausserdem besuchte er bei der Firma X am 14. März

2015.

einen Kurs über die Durchführung von Prägungsspieltagen/Welpenspiel-stunden

als Ergänzungsseminar für die Ausbildung zum Spielgruppenleiter oder zur Spielgruppenleiterin

und den Basiskurs "Wesensgrundlage des Hundes". Insofern liegen entgegen

der Ansicht der Vorinstanz gerade Belege dafür vor, dass sich der

Beschwerdeführer über praktische Belange in der Durchführung von

Prägungsspieltagen für Welpen ausbilden liess. Die Vorinstanzen legten

jedenfalls nicht dar, dass der Kurs über die Durchführung von

Prägungsspieltagen nicht geeignet wäre, das behauptete Manko in der praktischen

Ausbildung im Basiskurs gegenüber dem Spielgruppenleiterkurs auszugleichen.

5.3.5

Insgesamt vermag sich der Beschwerdeführer damit mindestens über genügende,

wenn nicht sogar fundierte Kenntnisse in den drei Bereichen der Auflage

auszuweisen. Selbst wenn sich aber der Spielgruppenleiterkurs und der Basiskurs

mit Bezug auf die praktische Ausbildung so unterscheiden würden, wie die

Vorinstanz annahm, müssten angesichts der Erfahrung des Beschwerdeführers in

Hundebelangen die der Auflage zugrunde gelegten Mängel in der Tat als

unbegründet betrachtet werden.

5.4

Schliesslich

macht der Beschwerdeführer geltend, es sei nicht möglich, drei einzelne

praktische Kursstunden bei einem anerkannten Anbieter zu den drei infrage

stehenden Themen zu besuchen. Vielmehr müsste er dazu nochmals einen kompletten

Ausbildungs- oder Fortbildungsgang besuchen. Damit ist letztlich die Frage der

Verhältnismässigkeit der ausgesprochenen Auflage angesprochen. Die Vorinstanz

beurteilte die Verhältnismässigkeit anscheinend allein anhand der geringen Zahl

von noch fehlenden Kursstunden im Verhältnis zum Gesamterfordernis von 40

Kursstunden. Auch wenn die angeordnete Auflage an sich zur Erreichung des Ziels

als geeignet und erforderlich erscheinen mag, fehlte es im konkreten Fall doch

an der Zumutbarkeit der Auflage. Eine Verwaltungsmassnahme ist nur

gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten

Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt.

Beim bestehenden Leistungsausweis des Beschwerdeführers im Bereich von

Hundeerziehung und -führung erscheint das öffentliche Interesse an der

Massnahme, welche ihm eine zeitaufwendige Fortbildung aufzwingen und damit

tiefgreifende Auswirkungen auf seine Rechtsstellung haben würde, gering,

weshalb auch aus diesem Grund davon abzusehen ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 522 ff.,

556.

ff.).

6.

Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer I

der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 12. Juli 2017 ist aufzuheben;

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer II derselben Verfügung ist insofern abzuändern, als die

Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 800.- dem Beschwerdegegner zu

auferlegen sind. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des

Beschwerdegegners vom 19. Dezember 2016 ist dem Beschwerdeführer die

Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung ohne Auflage zu erteilen.

Dispositiv-Ziffer II ist aufzuheben. Entsprechend der Gutheissung der

Beschwerde sind die Kosten des Verwaltungsgerichtsverfahrens vom

Beschwerdegegner zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG).

Der Beschwerdeführer verlangte die Zusprechung einer

Parteientschädigung, die ihm angesichts seines Obsiegens zusteht (§ 17 Abs. 2

VRG). Da die Tätigkeit seiner Vertreterin sich auf das Jahr 2017 beschränkte,

gilt der Mehrwertsteuersatz von 8 %.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 12. Juli 2017 aufgehoben. Entsprechend wird

Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des Veterinäramtes vom 19. Dezember

2016 aufgehoben und das Veterinäramt angewiesen, dem Beschwerdeführer die

Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung ohne zusätzliche Auflagen zu

erteilen. Dispositiv-Ziffer II derselben Verfügung wird aufgehoben.

2. Die

Kosten des Rekursverfahrens werden in Abänderung von Dispositiv-Ziffer II

der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 12. Juli 2017 dem

Beschwerdegegner auferlegt.

3. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 3'120.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine

Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zuzüglich Fr. 200.- (8 %

Mehrwertsteuer), total Fr. 2'700.-, zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen

ab Rechtskraft dieses Urteils.

6. Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …