VB.2017.00580

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00580

7. März 2018Deutsch26 min

(URT.2018.19683)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 27. November 2016 stimmten die Stimmberechtigten

der Verbandsgemeinden des Zweckverbands Spital Uster über die Genehmigung einer

einmaligen Ausgabe von Fr. 349 Mio. für den Umbau bzw. die bauliche

Erweiterung des Spitals Uster sowie die Ausrüstung der Neubauteile ab; die

Vorlage fand eine Mehrheit von 27'320 Ja gegen 5'735 Nein. Das

Abstimmungsergebnis wurde am 30. November 2016 im Anzeiger von Uster sowie

am 8. Dezember 2016 in den Nachrichten aus Greifensee amtlich publiziert.

Erwägungen

II.

Am 12. Dezember 2016 liessen A, B, C, D sowie E

"Beschwerde / Rekurs gemäss §151 bzw. 151a Gemeindegesetz" beim Bezirksrat Uster erheben, welcher mit Beschluss vom 25. Juli 2017 auf den Stimmrechtsrekurs

nicht eintrat (Dispositiv-Ziff. I) und die Gemeindebeschwerde abwies

(Dispositiv-Ziff. II); die Verfahrenskosten betreffend Stimmrechtsrekurs

und Gemeindebeschwerde von Fr. 2'021.- wurden A, B, C, D sowie E unter

subsidiärer Haftung füreinander zu gleichen Teilen auferlegt (Dispositiv-Ziff. III) und jene fünf in

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. IV zu gleichen Teilen sowie unter solidarischer Haftung

verpflichtet, dem Zweckverband Spital Uster eine Parteientschädigung von

Fr. 2'268.- "(inkl. 8 % MwSt)" zu bezahlen.

III.

A, B, C, D sowie E führten am 11. September 2017

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge

"zuzügl. MwSt." zu Lasten des Zweckverbands Spital Uster seien die

Dispositiv-Ziffern II, III und IV des bezirksrätlichen Beschlusses vom

25. Juli 2017 "in Gutheissung ihrer Gemeindebeschwerde aufzuheben und

[sei] den darin gestellten Anträgen Folge zu leisten"; daneben ersuchten

sie für den Fall, dass sich "das Verwaltungsgericht nicht als sachlich

zuständig erachten sollte", um Überweisung der Angelegenheit an den

Regierungsrat. Zuvor waren sie bereits mit Stimmrechtsbeschwerde gegen die

Dispositiv-Ziffern I, III und IV des Rekursentscheids vom 25. Juli

2017 an das Verwaltungsgericht gelangt (Geschäft VB.2017.00517).

Der Bezirksrat Uster verzichtete am 18. September

2017 auf eine Vernehmlassung. Der Zweckverband Spital Uster liess mit

Beschwerdeantwort vom 5. Oktober 2017 auf

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter

Entschädigungsfolge "(inkl. MWST)" schliessen. A, B, C, D und E

hielten mit weiteren Eingaben vom 3. November und 1. Dezember 2017

sowie vom 11. Januar 2018 an ihren Anträgen

fest; dasselbe tat der Zweckverband Spital Uster am 20. November und

19. Dezember 2017 sowie 16. Januar 2018.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines

Bezirksrats in Gemeindeangelegenheiten nach § 41 in Verbindung mit

§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b

Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Am

1. Januar 2018 trat das neue Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG,

LS 131.1) in Kraft und ersetzte – vorbehältlich der Bestimmungen über das

Bürgerrecht (vgl. nunmehr das Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926

[LS 141.1]) – das Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40

und nachmalige Änderungen).

Im Gegensatz zum bisherigen

verzichtet das aktuelle Gemeindegesetz auf Bestimmungen über den Weiterzug

kommunaler Akte an (gemeindeexterne) Rechtsmittelinstanzen und auf eine

Umschreibung der zur Verfügung stehenden Rechtsmittelarten (vgl.

§§ 170–172 GG im Gegensatz noch zu §§ 151–153 aGG [OS 48,

785 ff., 812 f.; OS 58, 289 ff., 332; OS 60,

71 f.; OS 65, 390]); diesbezügliche Normen wurden vielmehr in das

Verwaltungsrechtspflegegesetz integriert (vgl. OS 72, 183 ff.,

Ziff. 7 im Anhang). Wesentliche inhaltliche Änderung gegenüber dem

bisherigen Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten ist der Verzicht auf die

Gemeindebeschwerde nach § 151 aGG (vgl. dazu und auch zum Folgenden

ABl 2013-04-19, Ziff. 6.2 [S. 100]). An deren Stelle tritt –

auch wenn es um Beschlüsse der Stimmberechtigten an der Urne oder in der

Gemeindeversammlung bzw. um solche eines Gemeindeparlaments geht – nunmehr der

ordentliche Rekurs. Eine Anfechtung von Beschlüssen der Stimmberechtigten oder

des Gemeindeparlaments setzt damit neurechtlich voraus, dass Rekurrierende nach

Massgabe der allgemeinen Legitimationsgrundsätze im Sinn von § 21

Abs. 1 VRG durch den in Frage stehenden Beschluss berührt sind und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben bzw. – im Fall

von Beschlüssen generell-abstrakten Inhalts – durch eine Norm in schutzwürdigen

Interessen berührt sein könnten (§ 21b Abs. 1 VRG). Demgegenüber

genügt die blosse Stimmberechtigung im Gegensatz zur früheren Gemeindebeschwerde

(§ 151 Abs. 1 Ingress aGG) fortan nicht mehr. Wie die Kammer jedoch heute

mit Urteil im Geschäft VB.2017.00846 (E. 1.3.2 ff.) erwogen hat,

steht gegen vor dem 1. Januar 2018 getroffene Beschlüsse kommunaler

Legislativorgane übergangsrechtlich auch nach Inkrafttreten des neuen

Gemeindegesetzes die altrechtliche Gemeindebeschwerde mit ihrer erweiterten

Legitimation gemäss § 151 Abs. 1 aGG offen und lassen sich die in der

Folge ergehenden erstinstanzlichen Gemeindebeschwerdeentscheide nach Massgabe

ebendieser erweiterten Legitimation mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

weiterziehen.

Damit kommt auch im

vorliegenden Fall noch die Rechtsmittelordnung des früheren Gemeindegesetzes

zur Anwendung. Als Stimmberechtigte sind die am vorinstanzlichen Verfahren

beteiligten Beschwerdeführenden somit legitimiert, den Rekursentscheid im

Gemeindebeschwerdeteil an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen.

2.1 Soweit die

Beschwerdeführenden in formeller Hinsicht eine Verletzung der Begründungspflicht

durch die Vorinstanz rügen, ist Folgendes festzuhalten:

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

fliesst unter anderem sowohl ein Anspruch der Betroffenen, sich vor Erlass

eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und

ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen, als

auch die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer

Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der

Entscheidfindung zu berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015,

Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 140 II 262 E. 6.2, 127

I 54 E. 2b mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren

Entscheid zu begründen. Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass sie sich

mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst

sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids

Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz

weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen

genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich

ihr Entscheid stützt (vgl. beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit

Hinweisen; zum Ganzen auch Lorenz Kneubühler in: Christoph Auer/Markus

Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 35

N. 6 und 8; ferner Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur

Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49).

Der Rekursentscheid genügt diesen Anforderungen ohne

Weiteres. Dass die Vorinstanz darin nicht auf jedes der zahlreichen Vorbringen

der Beschwerdeführenden im Detail eingegangen ist, vermag an dieser

Einschätzung nichts zu ändern; die Gründe für die Abweisung der

Gemeindebeschwerde der Beschwerdeführenden finden sich im vorinstanzlichen

Beschluss jedenfalls einlässlich dargelegt. Ob dieser

inhaltlich überzeugt, ist dagegen nicht eine Frage des rechtlichen Gehörs,

sondern eine solche der materiellen Begründetheit des Erkenntnisses. Der Vorinstanz

lässt sich demnach keine Verletzung der Begründungspflicht vorwerfen.

2.2 Nicht

gefolgt werden kann den Beschwerdeführenden im Weiteren, soweit sie auch

insofern eine Gehörsverletzung rügen, als der Rekursentscheid vom 25. Juli

2017 mehrfach auf den von der Vorinstanz im aufsichtsrechtlichen Verfahren

GE.2016.5 gefassten Beschluss vom 16. Februar 2017 Bezug nehme, weshalb

davon auszugehen sei, Letztere habe informell die Akten dieses Verfahrens

beigezogen. So zitiert die Vorinstanz zwar tatsächlich wiederholt aus dem

genannten – ebenfalls die Beschwerdeführenden betreffenden und diesen somit

bekannten – Beschluss; es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die

Akten des aufsichtsrechtlichen Verfahrens für das Rekursverfahren beigezogen

worden wären und diese nunmehr Grundlage des Rekursentscheids vom 25. Juli

2017 bildeten; vielmehr stellt die Vorinstanz in der Rekursbegründung

ausdrücklich einzig auf die Akten des Rekursverfahrens ab.

3.1 Gemäss

§ 151 Abs. 1 aGG können mit Gemeindebeschwerde Beschlüsse der

Gemeinde oder des Grossen Gemeinderats angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes

Recht verstossen (Ziff. 1) oder offenbar über die Zwecke der Gemeinde

hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur

Folge haben oder in ungebührlicher Weise gegen Grundsätze der Billigkeit verstossen

(Ziff. 2).

3.2 Anfechtungsobjekt

bildet vorliegend ein (Genehmigungs-)Beschluss der Gesamtheit der

Stimmberechtigten des Beschwerdegegners und damit nicht ein Beschluss des

Legislativorgans einer Gemeinde, sondern ein solcher eines Organs (nämlich des

höchsten) eines Zweckverbands gemäss Art. 92 Abs. 1 der Verfassung

des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) bzw. § 7

Abs. 1 Satz 1 aGG (vgl. Tobias Jaag in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio

Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017,

§ 73 N. 14, sowie die Kontroverse bei Hans Rudolph Thalmann,

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 7

N. 4.9.4). Ob sich Gemeindebeschwerde auch gegen solche Beschlüsse erheben

lasse, erscheint ebenso unklar wie die Antwort auf die Frage, ob den

Beschwerdeführenden verneinendenfalls das ordentliche Rekursverfahren

offenstünde (vgl. Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute

[Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011

[Ergänzungsband], § 152 N. 1 f.; ferner zu den Voraussetzungen

hinsichtlich Anfechtungsobjekt und Legitimation beim Rekurs gemäss

Verwaltungsrechtspflegegesetz Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 3 ff., und Martin Bertschi,

VRG-Kommentar, § 21 N. 10 ff.). Diese Fragen

brauchen hier jedoch nicht beantwortet zu werden; soweit auf das Rechtsmittel

der Beschwerdeführenden einzutreten ist, erweist es sich nämlich als

unbegründet, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.

Gleichfalls offenbleiben kann, ob die Rüge der

Beschwerdeführenden, die Abstimmung vom

27. November 2016 bzw. das Bauprojekt Spital Uster als Abstimmungsgegenstand

verstosse gegen die "übergeordnete Gesetzgebung" bzw. den

statutarischen Zweck des Beschwerdegegners, unter § 151 Abs. 1 Ziff. 1

oder aber Ziff. 2 aGG fiele, lässt sich das dem streitgegenständlichen

Genehmigungsbeschluss zugrundeliegende Bauprojekt doch – wie sich sogleich

zeigt (4) – ohnehin mit dem beschwerdegegnerischen Verbandszweck vereinbaren.

4.1 Gemäss den

Abstimmungserläuterungen des Beschwerdegegners vom 24. August 2016 sieht das

umstrittene Bauprojekt, für welches die Stimmberechtigten des Beschwerdegegners

am 27. November 2016 einen Objektkredit über Fr. 349 Mio. genehmigten, den

Umbau und die bauliche Erweiterung des zuletzt in den frühen 1990er-Jahren

sanierten Spitals Uster sowie die neue Materialisierung bzw. Ausstattung von

dessen Räumlichkeiten vor. Konkret soll insbesondere der Akutbereich des

Spitals um zwei Stationen erweitert und so Raum für insgesamt 271 Betten

geschaffen werden (bisher 207 Betten); zusätzlich werden vier neue

Stationen mit Platz für 128 Betten errichtet (15–20 % der

Gesamtfläche), welche künftig an die Stiftung "Zürcher RehaZentren"

zum Betrieb einer Rehabilitationsklinik "in eigener Regie und auf eigene

Rechnung" vermietet werden sollen.

In der baulichen Erweiterung des Spitals Uster zu Gunsten

einer Rehabilitationsklinik erblicken die Beschwerdeführenden nun einen

offensichtlichen Widerspruch zum statutarischen Zweck des Beschwerdegegners.

Dieser habe "nie – auch nicht implizit – die Aufgabe einer Rehabilitation

gehabt", sondern einzig und allein diejenige des Betriebs eines

Akutspitals inklusive untergeordneter Dienste und Einrichtungen zur

Sicherstellung der spitalmedizinischen Grundversorgung im Verbandsgebiet. Bei

der "stationären Rehabilitation" handle es sich denn auch nicht um

eine Gemeindeaufgabe, weshalb sich der Beschwerdegegner einen solchen Zweck von

vornherein nicht hätte setzen dürfen.

4.2 Zweckverbände haben ihre Aufgaben und

Organisation in Statuten zu regeln (vgl. Art. 92 Abs. 3 Satz 2 KV).

Diese bilden den Grunderlass des Verbands und gehen dem Recht der

Verbandsgemeinden vor, da der Zweckverband im übertragenen Aufgabenbereich an

deren Stelle tritt (Vittorio Jenni in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 92 N. 15 f.,

auch zum Folgenden). Die Aufgabenumschreibung in den Statuten muss deshalb

hinreichend konkret, das heisst zumindest in den Grundzügen derart bestimmt

sein, dass daraus die Zuständigkeit des Verbands und der Kompetenzverlust der

Verbandsgemeinden ersichtlich ist.

In diesem Sinn enthalten die Statuten

des Beschwerdegegners vom Mai 2012 (Statuten, abrufbar unter www.spitaluster.ch

> Über uns > Trägerschaft [zuletzt besucht am 21. Februar

2018]) unter dem Titel "II. Aufgabe" folgende Bestimmungen:

" Art. 4 – Verbandszweck

Der Verband

bezweckt die spitalmedizinische Grundversorgung im Verbandsgebiet unter

Berücksichtigung der regionalen und überregionalen gesundheitspolitischen Bedürfnisse

und betreibt dazu vor allem das Spital Uster als Schwerpunktspital (in der

Folge auch Spital genannt).

Art. 5

– Aufgabe des Spitals

Das Spital

ist für Akutkranke, insbesondere für Patientinnen und Patienten aus dem

Verbandsgebiet, bestimmt und gewährt ärztliche Behandlung und Pflege. Es kann

ferner Personal ausbilden.

Art. 6

– Kooperationen

Das Spital

kann zur Nutzung von Synergien oder zur Bildung von medizinischen

Versorgungsketten mit Dritten kooperieren, sofern die Zusammenarbeit dem Verbandszweck

oder der effizienten und wirtschaftlichen Betriebsführung dient."

4.3 Die aktuelle Fassung der

Art. 4 ff. der Statuten wurde im Rahmen einer umfassenden Revision

der Verbandsstatuten im September 2009 geschaffen.

Bis dahin bestand der Zweck des Beschwerdegegners "im Betrieb des

Spitals Uster als Schwerpunktspital, unter Berücksichtigung der regionalen und

überregionalen gesundheitspolitischen Entwicklung sowie im Betrieb des

Krankenheims im Rotacher in Dietlikon"; die Möglichkeit, Kooperationen

einzugehen, war in den Statuten nicht vorgesehen (vgl.

zum Ganzen Art. 4–6 der bis September 2009 gültigen Statuten des

Beschwerdegegners vom September 1999, abrufbar unter www.wallisellen.ch/dl.php/de/0cnu1-jzaegc/4_Spital_Statuten_Revision2008_Antrag_Gemeinden.pdf).

Die Revision stand dabei (auch) im Zeichen "des sich

wandelnden Umfelds des Gesundheitswesens" (vgl. statt vieler Stadt Uster,

"Antrag des Stadtrats betreffend Zweckverband Spital Uster,

Statutenrevision, Antrag an die Zweckverbandsgemeinden", 13. Januar

2009, S. 3, abrufbar unter www.uster.ch/dl.php/de/497458cba55ad/A286.pdf).

So war am 1. Januar 2009 die Revision des Krankenversicherungsgesetzes vom

18. März 1994 (KVG, SR 832.10) im Bereich der Spitalfinanzierung in Kraft

getreten, womit nebst weiteren Änderungen die Spitalfinanzierung

leistungsorientiert ausgestaltet (Abgeltung der gesamten Kosten [Investitions-

und Betriebskosten] mittels diagnosebezogener Fallpauschalen), eine freiere

Spitalwahl eingeführt sowie alle Listenspitäler unabhängig von ihrer

Trägerschaft beim Abgeltungssystem einander gleichstellt wurden (vgl.

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Spitalplanungs- und

-finanzierungsgesetz [SPFG], Erläuternder Bericht zum Vernehmlassungsentwurf

vom 7. Juli 2010 [Erläuternder Bericht], abrufbar unter www.zh.ch

> Aktuell > Medienmitteilung vom 16. Juli 2010

"Vernehmlassung: Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz soll

Transparenz, Qualität und Wirtschaftlichkeit fördern" [zuletzt besucht am

16. Februar 2018], S. 5 f.; Botschaft betreffend die Änderung

des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 15. September 2004,

BBl 2004 5551 ff.). Der Bundesgesetzgeber beabsichtigte damit

insbesondere die Verstärkung des Wettbewerbs unter den Leistungserbringern im

Bereich der Spitalversorgung (vgl. Marco Donatsch, Die Stellung der

öffentlichen Hand bei der Spitalfinanzierung nach KVG, in: Jusletter,

28. August 2017, S. 5).

Im Bestreben, dem Spital Uster

"die gute Position am Markt" auch im neuen Wettbewerbsumfeld zu erhalten,

sahen die Delegierten des Beschwerdegegners vor diesem Hintergrund im Rahmen

der anstehenden Statutenrevision ausdrücklich davon ab, den den

Verbandsgemeinden zur Genehmigung unterbreiteten neuen statutarischen Zweck des

Beschwerdegegners nach der Ausgliederung des Krankenheims Rotacher auf den

Betrieb des Spitals Uster als Schwerpunktspital zu beschränken und so den dem

Zweckverband gewährten "Spielraum […] unnötig" einzuengen.

Hauptaufgabe des Beschwerdegegners ist demgemäss auch weiterhin der Betrieb des

Spitals Uster als Schwerpunkt- bzw. Akutspital; die Aufgabenumschreibung lässt

daneben jedoch Raum für weitere der spitalmedizinischen Grundversorgung

zuzuordnende Betätigungsfelder des Zweckverbands selbst (vgl. Art. 4 der

Statuten: "vor allem") sowie für Kooperationen des von diesem

betriebenen Spitals mit Dritten, sofern damit der spitalmedizinischen

Grundversorgung im Verbandsgebiet oder der effizienten und wirtschaftlichen

Betriebsführung des Spitals gedient ist (Art. 6 der Statuten).

4.4 Zentraler

Begriff der Zweckbestimmung des Beschwerdegegners ist somit neu jener der

spitalmedizinischen Grundversorgung. Was hierunter zu verstehen ist, wird in

den beschwerdegegnerischen Statuten nicht näher definiert. Der Begriff deutet

allerdings bereits an, dass damit nicht sämtliche, sondern nur grundlegende

Leistungen der spitalmedizinischen Gesundheitsversorgung gemeint sind (vgl.

Thomas Gächter/Stephanie Renold-Burch, Basler Kommentar, 2015, Art. 117a

BV N. 6 ff.). In Anlehnung an den bis ins Jahr 2009 üblichen Gebrauch

des Begriffs "Grundversorgung" in der Bundesverfassung bzw. der

Gesetzgebung (vgl. Art. 43a Abs. 4 und Art. 92 Abs. 2 BV, Art. 1 Abs. 2 des Fernmeldegesetzes vom

30. April 1997 [SR 784.10], Art. 5 ff. des

Stromversorgungsgesetzes vom 23. März 2007 [SR 734.7]) ist dabei

davon auszugehen, dass sich das Ausmass der als grundlegend angesehenen

Leistungen in besonderem Mass an den jeweiligen Bedürfnissen und der Nachfrage

der Bevölkerung orientiert und entsprechend einem gesellschaftlichen Wandel

unterliegt (vgl. auch Art. 4 der Statuten: "unter Berücksichtigung

der […] gesundheitspolitischen Bedürfnisse"; ferner Markus Kern, Basler

Kommentar, 2015, Art. 92 BV N. 19; Bericht des Bundesrats

"Grundversorgung in der Infrastruktur [Service public]" vom 23. Juni

2004, BBl 2004 4569 ff., 4572 und 4576 ff.; Botschaft des

Bundesrats zur Volksinitiative "Ja zur Hausarztmedizin" vom 16. September

2011 [Botschaft zur Hausarztmedizin], BBl 2011 7553 ff., 7576 f.,

auch zum Folgenden). Massgebend ist mithin, ob die betreffenden Leistungen

erfahrungsgemäss regelmässig von der breiten Bevölkerung oder den einzelnen

Bevölkerungsgruppen potenziell oder effektiv beansprucht werden und dies auch

zukünftig der Fall sein wird.

Der Begriff der "spitalmedizinischen

Grundversorgung" weist insofern einen engen Bezug zur Gesetzgebung über die Spitalplanung und -finanzierung auf,

deren zentrales Anliegen die Sicherstellung des – grundversicherten – stationären

Behandlungsbedarfs der Bevölkerung ist (Erläuternder Bericht,

S. 2, 5 und 8; vgl. zum wesentlichen Einfluss der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung generell auf die medizinische Grundversorgung in der

Schweiz: Botschaft zur Hausarztmedizin, BBl 2011 7553 ff., 7584). So

muss ein Spital, um zur Tätigkeit zu Lasten der

sozialen Krankenpflegeversicherung ("Grundversicherung" oder auch

"Grundversorgung" [vgl. Art. 32 Abs. 2 der Verordnung vom

27. Juni 1995 über die Krankenversicherung [SR 832.102]) zugelassen

zu werden, unter anderem der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam

aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung

entsprechen (Bedarfsdeckungsvoraussetzung, Art. 39 Abs. 1 lit. d

KVG; vgl. auch die §§ 6 Abs. 1 lit. a, 7 Abs. 1 Satz 2

und 20 Abs. 1 des [am 1. Januar 2012

in Kraft getretenen kantonalen] Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes vom

2. Mai 2011 [SPFG, LS 813.20]).

Unter den Begriff

"Spital" fallen dabei nach Art. 39 Abs. 1 (erster Satzteil)

KVG nicht nur alle Einrichtungen der somatischen Akutversorgung, sondern

sämtliche Anstalten oder deren Abteilungen, die der stationären Behandlung

akuter Krankheiten oder der stationären Durchführung von Massnahmen der

medizinischen Rehabilitation dienen (siehe bereits BBl 1992 I 93 ff.,

166, 186 und 267; ferner §§ 2 und 4 Abs. 2 SPFG). In Umsetzung der am

1. Januar 2009 in Kraft getretenen revidierten bundesrechtlichen Vorgaben

zur Spitalplanung und -finanzierung ist die stationäre Spitalversorgung im

Kanton Zürich daher seit dem 1. Januar 2012 in die Fachbereiche

Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiatrie aufgeteilt und werden seither

entsprechend drei separate kantonale Spitallisten je für akutsomatische

Spitäler, Rehabilitationskliniken und psychiatrische Kliniken geführt

(Art. 39 Abs. 1 lit. e, Abs. 2 und Art. 41 f. KVG

sowie die Übergangsbestimmungen zur Änderung des Krankenversicherungsgesetzes

vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung]; RRB Nr. 1134 vom

21. September 2011, RRB Nr. 1533 vom 13. Dezember 2011 und RRB Nr. 746

vom 23. August 2017 [alle unter www.zh.ch > Aktuell > Regierungsratsbeschlüsse];

ferner www.gd.zh.ch > Themen > Bevölkerung > Informationen

zur Spitalwahl [zuletzt besucht am 19. Februar 2018]). Zur Festsetzung

derjenigen Spitäler, welche auf der jeweiligen kantonalen Spitalliste geführt

werden und damit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig

sein können, wurden ab Juli 2008 jene Leistungserbringer evaluiert, welche für

eine bedarfsgerechte, gute und effiziente spitalmedizinische

Versorgung im Kanton Zürich notwendig sind und hierfür insbesondere ein

Versorgungsbericht über die bisherige Nachfrageentwicklung und den zukünftigen

Leistungsbedarf in den genannten medizinischen Bereichen erstellt (vgl. hierzu

www.gd.zh.ch > Themen > Behörden & Politik

> Spitalplanung / Spitallisten > Rehabilitation > Archiv

zur Zürcher Spitalplanung 2012 Rehabilitation [zuletzt besucht am 19. Februar

2018]).

Für den Bereich der stationären

Rehabilitation – in welchem schlussendlich 21 Spitäler in die kantonale

Spitalliste aufgenommen wurden – lässt sich dem vom Dezember 2009 datierenden

Versorgungsbericht der kantonalen Gesundheitsdirektion entnehmen, dass im Jahr

2007 an 54 schweizerischen Rehabilitationskliniken insgesamt rund 10'000 Zürcher

Kantonseinwohnerinnen und -einwohner bei einer mittleren Aufenthaltsdauer von

25 Tagen stationär behandelt wurden, wobei rund 68 % der

Rehabilitationseintritte und 63 % der Pflegetage auf die über 60-jährigen

Rehabilitationsbedürftigen entfielen, deren Anteil an der gesamten

Wohnbevölkerung des Kantons lediglich 21 % ausmachte. Mit Blick auf die

demografische Entwicklung ging der Bericht ferner bis ins Jahr 2020 von einer

Patientenzunahme um 17 % und einer Zunahme der Pflegetage um 8 % aus

(vgl. zum Ganzen www.gd.zh.ch > Themen > Behörden & Politik

> Spitalplanung / Spitallisten > Rehabilitation > Archiv

zur Zürcher Spitalplanung 2012 Rehabilitation > Versorgungsbericht und

Strukturbericht [zuletzt besucht am 19. Februar 2018]).

4.5 Grundsätzlich

bestand im Zeitpunkt der Revision des beschwerdegegnerischen Zweckartikels

demnach ein ausgewiesener Bedarf speziell der Bevölkerungsgruppe der über

60-Jährigen des Kantons Zürich an stationärer rehabilitativer Versorgung und

war mit einer Zunahme der Patientenzahlen in diesem Bereich im Lauf der

kommenden Jahre zu rechnen. Dieser Umstand wie auch die Tatsache, dass die Leistungen

der stationären Rehabilitation im Rahmen der – die massgebende Statutenrevision

(mit)auslösenden – Neuregelung der Bestimmungen zur Spitalplanung und

-finanzierung im System der obligatorischen Krankenpflegeversicherung ganz

selbstverständlich neben der Akutsomatik zur grundlegenden stationären

Spitalversorgung gezählt wurden, legen nahe, dass sich der Betrieb einer

Rehabilitationsklinik auf dem Gelände des Spitals Uster aus damaliger Sicht

durchaus mit dem Verbandszweck der Sicherstellung der spitalmedizinischen

Grundversorgung vereinbaren liess.

Hierfür spricht denn auch der dem Beschwerdegegner mit der

neuen Aufgabenumschreibung in den Art. 4 ff. der Statuten bewusst

gewährte grössere Gestaltungs- bzw. Handlungsspielraum (oben 4.3). So geht

aus den Materialien zum Revisionsverfahren diesbezüglich etwa hervor, dass jenem

durch den Einschub der Wortverbindung "vor allem" in Art. 4 der

Statuten insbesondere auch künftig die Möglichkeit offenstehen sollte, sich an

einem im Jahr 2002 auf dem Spitalgelände in Betrieb genommenen Medizinischen

Diagnosezentrum (MDZ) zu beteiligen bzw. ein solches Diagnosezentrum zu

betreiben ("Spielraum sollte nicht unnötig eingeengt werden. Z.B. MDZ,

Ambulatorien etc."; www.zefix.ch). Liessen sich damals aber offenbar selbst

die in einem solchen Diagnosezentrum in konzentrierter Form angebotenen

Leistungen (Computer- und Magnetresonanz-Tomographie usw.) der

"spitalmedizinischen Grundversorgung"

zuordnen oder wurden sie zumindest als dieser dienlich angesehen, ist nicht

ersichtlich, weshalb dies nicht auch für stationäre Rehabilitationsangebote

gelten sollte. Beiden Bereichen ist insofern gemein, dass erste Anlaufstelle

der Patientinnen und Patienten in der Regel nicht die Rehabilitationsklinik

bzw. das Diagnosezentrum ist, sondern der Haus- oder der betreuende Facharzt bzw. die Haus- oder die betreuende

Fachärztin im Akutspital (vgl. Art. 25 Abs. 2 lit. d KVG;

Anhang 1 Ziff. 11 der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom

29. September 1995 [SR 832.112.31]). Daraus ergibt sich wiederum ein erhöhter

Koordinationsbedarf beider Bereiche namentlich mit demjenigen der Akutsomatik,

verlangt eine optimale spitalmedizinische Versorgung doch sowohl gut

organisierte Schnittstellen im Bereich der radiologischen Diagnostik und der

Akutsomatik als auch eine Vernetzung akuter und langzeitorientierter

Gesundheitsdienstleistungen über die ganze Versorgungskette hinweg.

In diesem Zusammenhang ist darauf

hinzuweisen, dass die Anforderungen an eine gut abgestimmte medizinische

Behandlung aufgrund des zunehmenden Anteils älterer Menschen sowie von Menschen

mit (mehrfachen) chronischen Krankheiten künftig noch ansteigen werden. Einen Handlungsbedarf

in diesem Bereich erkennend, hat sich der Bundesrat entsprechend in den

gesundheitspolitischen Prioritäten "Gesundheit2020" zum Ziel gesetzt,

zeitgemässe Versorgungsangebote wie die "integrierte Versorgung" zu

fördern und auf diesem Weg dazu beizutragen, die koordinierte Versorgung zu

verbessern (vgl. zum Ganzen Bundesamt für Gesundheit

[BAG], Faktenblatt Koordinierte Versorgung, Bern 2016, abrufbar unter

www.bag.admin.ch > Themen > Strategien & Politik > Nationale

Gesundheitspolitik > Koordinierte Versorgung [zuletzt besucht am

20. Februar 2018]; ferner Bericht der Arbeitsgruppe "Neue

Versorgungsmodelle für die medizinische Grundversorgung" der

Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und

-direktoren und des BAG, Neue Versorgungsmodelle für die medizinische

Grundversorgung, Bern 2012, unter www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/aktuelles/mmtlg/bt_versmod_pub_20120402_d.pdf,

S. 9 f.). Eine eher grosszügige Auslegung der Zweckumschreibung in

Art. 4 der Statuten, welche dem Beschwerdegegner ermöglichte, am Standort

des Spitals Uster nicht nur stationäre akutsomatische Leistungen zu erbringen,

sondern – in untergeordnetem Umfang – auch solche rehabilitativer Art bzw.

hierzu mit Dritten zu kooperieren, trüge somit auch den jüngsten Entwicklungen

im Gesundheitswesen in der Schweiz Rechnung.

4.6 Nach dem Gesagten erscheint die im Zusammenhang mit dem Umbau bzw. der

baulichen Erweiterung des Spitals Uster geplante Erstellung von vier

neuen Stationen à 32 Betten und deren Vermietung an die Stiftung Zürcher RehaZentren – einem Listenspital im Bereich der Rehabilitation –

zum Betrieb einer stationären Rehabilitationsklinik mit dem statutarischen

Zweck des Beschwerdegegners vereinbar.

Entgegen den Beschwerdeführenden masst sich der

Beschwerdegegner damit schliesslich auch keine dem Kanton allein vorbehaltene

Aufgabe an (vgl. Thalmann, § 7 N. 4.6). So hat der Kanton zwar gemäss

§ 3 Abs. 1 SPFG seit dem Jahr 2012 die notwendige Spitalversorgung

sicherzustellen und sind die Gemeinden seither nicht mehr (vgl. § 39

Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 [GS VI 3;

OS 52, 251 f.]) verpflichtet, Spitäler zu betreiben (vgl.

Erläuternder Bericht, S. 8 und 13; Antwort des Regierungsrats vom

30. November 2011 auf das Postulat KR-Nr. 242/2011, unter

www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte > Übersicht Geschäfte

> KR-Nr./Vorlagen-Nr. [zuletzt abgerufen am 20. Februar 2018],

S. 2 f., auch zum Folgenden). Der kantonale Gesetzgeber lässt es aber

weiterhin zu, dass die Gemeinden (ebenso wie private Anbieter) Spitäler allein

oder in Gemeinschaft mit anderen als Eigentümerinnen halten und als

Betreiberinnen führen (§ 3 Abs. 2 SPFG), während der Kanton seine

Versorgungsverantwortung im Regelfall durch eine zweckmässige Spitalplanung und

deren sinnvolle Umsetzung über die Spitalliste wahrnimmt (§§ 4 ff.

SPFG; siehe auch Art 97 und Art. 113 KV sowie hierzu bzw. zur altrechtlichen

Regelung im Gesundheitsgesetz Thomas Gächter in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach

[Hrsg.], Art. 113 N. 15).

5.1 Was die

weiteren Rügen der Beschwerdeführenden anbelangt, die erforderlichen

planungsrechtlichen Grundlagen (kantonaler Richtplan, Gestaltungsplan

"Spital Uster") für die Realisierung des der Abstimmung vom

27. November 2016 zugrundeliegenden Bauprojekts seien im

Abstimmungszeitpunkt (noch) nicht gegeben gewesen und dieses sei zudem von

einer nicht ordnungsgemäss bestellten bzw. nicht legitimierten Baukommission

vorbereitet sowie massgeblich beeinflusst worden, wäre hierüber von vornherein

nicht im Rahmen der von ihnen nach Publikation des Abstimmungsresultats

erhobenen Gemeindebeschwerde nach § 151 Abs. 1 aGG zu befinden

gewesen.

So ist die Konformität des beschwerdegegnerischen Um- bzw.

Neubauprojekts mit den massgeblichen planungsrechtlichen Vorgaben erst im

Baubewilligungsverfahren zu klären (vgl. Thalmann, § 151

N. 4.1.2; ferner generell zur Durchsetzung der Behördenverbindlichkeit des

Richtplans Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 9

N. 16 ff.), während die Beschwerdeführenden Unregelmässigkeiten bei

der Vorbereitung des Urnengangs vom 27. November 2016 – wie die

unzulässige Einflussnahme der beschwerdegegnerischen Baukommission auf die

Willensbildung der Stimmberechtigten – bereits im Vorfeld der Abstimmung mit

Stimmrechtsrekurs nach § 151a aGG hätten geltend machen müssen.

Unregelmässigkeiten bei der Ausarbeitung der Abstimmungsvorlage durch die

Delegierten des Beschwerdegegners wiederum wären gegebenenfalls unmittelbar im

Anschluss an den am 7. September 2016 amtlich publizierten Beschluss der

Delegiertenversammlung, den Stimmberechtigten des Verbandsgebiets die

streitgegenständliche Ausgabe über Fr. 349 Mio. zur Genehmigung zu unterbreiten, oder aber direkt gegen die

behaupteten statutenwidrigen Anordnungen der Baukommission selbst vorzubringen

gewesen (VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00517, E. 4 [nicht auf

www.vgrzh.ch]; vgl. zum Ganzen Ergänzungsband, § 151

und § 151a je N. 3.1, § 151a N. 6.2 und § 152

N. 1; ferner VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00799, E. 2.3;

BGE 119 Ia 271 E. 3).

5.2 Entgegen

den Beschwerdeführenden hat die blosse Mitwirkung einer nicht ordnungsgemäss

bestellten und/oder zusammengesetzten Behörde bei der Vorbereitung bzw.

Ausarbeitung des einem streitgegenständlichen Beschluss zugrundeliegenden

Bauprojekts sodann auch nicht die Nichtigkeit des "daraus resultierenden

Beschlussgegenstands" selbst zur Folge, sofern dieser letztlich – was vorliegend

unbestritten ist – vom zuständigen Verbandsorgan beschlossen bzw. genehmigt

wurde. Dies hat umso eher zu gelten, wenn die fragliche Behörde während der

massgeblichen Projektierungsphase primär beratend auftrat und lediglich

vereinzelt zusätzlich gewisse exekutive Funktionen wahrnahm, wie es die

Baukommission des Beschwerdegegners gemäss den Beschwerdeführenden getan haben

soll.

6.1 Die

Beschwerdeführenden beanstanden schliesslich unter Hinweis auf § 17 Abs. 2

VRG die Entschädigungsfolge des vorinstanzlichen Entscheids.

Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende

Partei im Rekursverfahren zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe

ihres Gegners verpflichtet werden. Auch wenn das Verwaltungsrechtspflegegesetz

die Entschädigungsberechtigung des mehrheitlich obsiegenden Gemeinwesens damit

im Grundsatz zulässt, kommt eine solche nur unter besonderen Umständen in Frage

und stellt sie gemäss der Rechtsprechung den Ausnahmefall dar, weil das Erheben

und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört

und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen

(Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 51). Eine Ausnahme ist dann zu

machen, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen

Aufwand verbunden ist (Plüss, § 17 N. 53 f.). Solches liegt hier

vor. So ist angesichts der umfangreichen Einwendungen der im Rekursverfahren

noch anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden anzunehmen, dass dieses den

Beschwerdegegner mit seinen beschränkten personellen Ressourcen über Gebühr

beansprucht hätte. Der Beizug eines Anwalts und die ausnahmsweise Zusprechung

einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner erscheinen insofern

gerechtfertigt.

In Anbetracht des von den Parteien vor Vorinstanz betriebenen

Aufwands ist dabei davon auszugehen, diese habe dem Beschwerdegegner – nebst

einer Parteientschädigung von Fr. 500.- (zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer) für den Stimmrechtsrekursteil – für das Verfahren betreffend

die Gemeindebeschwerde eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'600.-

(zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zugesprochen, was im konkreten Fall als

angemessen zu bezeichnen ist (vgl. hierzu auch VGr, 14. Februar 2018,

VB.2017.00517, E. 5.2 [nicht auf www.vgrzh.ch]; ferner Plüss, § 17

N. 67 ff.). Die Beschwerde ist somit auch in diesem Punkt abzuweisen.

6.2 Es bleibt

darauf hinzuweisen, dass der auf die Behandlung der Gemeindebeschwerde

entfallende Anteil der Verfahrenskosten von total Fr. 2'021.- im

Rekursentscheid vom 25. Juli 2017 nicht näher beziffert wird; unter

Berücksichtigung der Schwierigkeit der Streitsache, des Umfangs der

Prozesshandlungen und des geschätzten Zeitaufwands für die Verfahrenserledigung

ist von einem Kostenanteil von Fr. 1'818.90 (das heisst 9/10) für das Gemeindebeschwerde-

und Fr. 202.10 (das heisst 1/10) für das

Stimmrechtsrekursverfahren auszugehen (vgl. VGr,

14. Februar 2018, VB.2017.00517, E. 5 [nicht auf www.vgrzh.ch], auch zum Folgenden). Über die – im vorliegenden

Verfahren allein in Zweifel gezogene – Rechtmässigkeit des letztgenannten

Kostenanteils wurde dabei bereits im Verfahren VB.2017.00517 befunden.

Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.1 Verfahren

betreffend eine Gemeindebeschwerde sind kostenpflichtig (VGr, 23. Januar

2013, VB.2012.00665, E. 3 mit Hinweisen). Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander

je zu 1/5 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11) und steht

ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.2 Dem

Beschwerdegegner ist demgegenüber aus den vorgängig unter 6.1 ausgeführten

Gründen antragsgemäss auch für das Beschwerdeverfahren eine angemessene

Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführenden zuzusprechen, obschon Letztere

vor Verwaltungsgericht – zumindest gegen aussen – ohne Rechtsanwalt auftreten.

So ist angesichts des Verfahrensaufwands für das Beschwerdeverfahren sowie des

Umstands, dass die Beschwerdeführenden den vom Beschwerdegegner geplanten Um-

bzw. Neubau des Spitals Uster seit Jahren im Rahmen einer Vielzahl von

Verfahren blockieren, nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner

seinerseits auf anwaltliche Hilfe zurückgriff.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 300.-- Zustellkosten,

Fr. 3'300.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter

solidarischer Haftung füreinander je zu 1/5 auferlegt.

4. Die Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet,

dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (inklusive

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…