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Entscheid

VB.2017.00621

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00621

6. Dezember 2017Deutsch10 min

(URT.2017.19423)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Heidi Weber liess am

20. September 2017 Klage gegen die Stadt Zürich erheben und Folgendes

beantragen:

"1. Die

Beklagte sei zu verpflichten, für das Heidi Weber Museum von Le Corbusier […]

eine öffentlich-rechtliche Stiftung mit Geltung der bereits gemeinsam definitiv

formulierten Statuten zu gründen, eventualiter sei die Beklagte zu

verpflichten für die Gründung einer öffentlich-rechtliche Stiftung für das

Heidi Weber Museum von Le Corbusier […] mit Geltung der bereits gemeinsam

definitiv formulierten Statuten, (a) ein entsprechendes politisches Geschäft

vorzubereiten, (b) dieses dem Gemeinderat der Stadt Zürich zur Abstimmung

vorzulegen und (c) sich mit aller Kraft dafür einzusetzen, diesen davon zu

überzeugen.

2. Die

Beklagte sei zu verpflichten, zu Gunsten der in Ziff. 1 beschriebenen, zu

gründenden öffentlich-rechtlichen Stiftung und zu Lasten der Parzelle

Kataster-Nr. RI4740, Grundbuchblatt 1529, ein Baurecht analog des

damaligen, zwischen Frau Heidi Weber und der Stadt Zürich geschlossenen

Vertrages vom 29. Mai 1963 zu errichten, eventualiter sei die

Beklagte zu verpflichten, für die Errichtung eines Baurechts analog des

damaligen, zwischen Frau Heidi Weber und der Stadt Zürich geschlossenen

Vertrages vom 29. Mai 1963 zu Gunsten der in Ziff. 1 beschriebenen,

zu gründenden öffentlich-rechtliche Stiftung und zu Lasten der Parzelle

Kataster-Nr. RI4740, Grundbuchblatt 1529, (a) ein entsprechendes

politisches Geschäft vorzubereiten, (b) dieses dem Gemeinderat der Stadt Zürich

zur Abstimmung vorzulegen und (c) sich mit aller Kraft dafür einzusetzen,

diesen davon zu überzeugen.

3. Die

Beklagte sei zu verpflichten, das Heidi Weber Haus von Le Corbusier […] der

unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden öffentlich-rechtlichen Stiftung zu

Eigentum zu übertragen, eventualiter sei die Beklagte zu verpflichten,

für die Eigentumsübertragung des Heidi Weber Hauses von Le Corbusier […] auf

die unter Ziff. 1 genannte, zu gründende öffentlich-rechtlichen Stiftung

(a) ein entsprechendes politisches Geschäft vorzubereiten, (b) dieses dem

Gemeinderat der Stadt Zürich zur Abstimmung vorzulegen und (c) sich mit aller

Kraft dafür einzusetzen, diesen davon zu überzeugen.

4. Die

Beklagte sei zu verpflichten, die Führung des Heidi Weber Hauses von Le

Corbusier der unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden

öffentlich-rechtlichen Stiftung zu übertragen, eventualiter sei die

Beklagte zu verpflichten, für die Übertragung der Führung des Heidi Weber

Hauses von Le Corbusier auf die unter Ziff. 1 genannte, zu gründende

öffentlich-rechtlichen Stiftung (a) ein entsprechendes politisches Geschäft

vorzubereiten, (b) dieses dem Gemeinderat der Stadt Zürich zur Abstimmung

vorzulegen und (c) sich mit aller Kraft dafür einzusetzen, diesen davon zu

überzeugen.

5. Die

Beklagte sei zu verpflichten, in allen Bezeichnungen des Heidi Weber Hauses von

Le Corbusier […] den Namen 'Heidi Weber' ausdrücklich zu nennen und diese

Verpflichtung der unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden öffentlich-rechtlichen

Stiftung sowie allfälligen aktuellen und künftigen Vertragspartnern für das

Heidi Weber Museum von Le Corbusier […] zu überbinden.

6. Die

Beklagte sei zu verpflichten, das Heidi Weber Hauses von Le Corbusier […] nur

für Aktivitäten […], die in Verbindung stehen mit dem Werk von Charles-Édouard

Jeanneret-Gris (genannt Le Corbusier, […]), zu nutzen, und diese Verpflichtung

der unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden öffentlich-rechtliche Stiftung

sowie allfälligen aktuellen und künftigen Vertragspartnern für das Heidi Weber

Museum von Le Corbusier […] zu übertragen.

7. Die

Beklagte sei sofort vorsorglich - superprovisorisch, ohne Anhörung der

Beklagten - und später definitiv unter Hinweis auf die Straffolgen von

Art. 292 StGB zu verbieten, mit einer im Rahmen der am 17. Mai 2017

von ihr gestarteten öffentlichen Ausschreibung zu bestimmenden Trägerschaft

eine entsprechende Leistungsvereinbarung für das Heidi Weber Museum von Le

Corbusier […] abzuschliessen.

8. Alles unter Kosten und

Entschädigungsfolge zu Lasten der Beklagten."

Mit Präsidialverfügung vom

21. September 2017 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch ab, der Stadt

Zürich den Abschluss einer Leistungsvereinbarung superprovisorisch zu

verbieten, setzte der Stadt Zürich für die Einreichung einer Klageantwort eine

Frist von 30 Tagen und für eine Äusserung zum Massnahmebegehren eine Frist

von 10 Tagen sowie Heidi Weber für die Bezahlung eines Kostenvorschusses

von Fr. 5'500.- eine Frist von 20 Tagen. Heidi Weber leistete die

Kaution fristgerecht. Die Stadt Zürich beantragte am 4. Oktober 2017, es

sei auf die verwaltungsrechtliche Klage und das Gesuch um Erlass einer

vorsorglichen Massnahme nicht einzutreten, eventualiter das Gesuch abzuweisen,

das Verfahren in der Hauptsache auf die Frage zu beschränken, ob ein Vertrag

zustande gekommen sei, ihr eine neue Frist zu Stellungnahme zum beschränkten

Verfahren anzusetzen und die ihr angesetzte Frist zur Einreichung einer

Klageantwort abzunehmen oder diese subeventualiter um 30 Tage zu

erstrecken. Mit Präsidialverfügung vom 23. Oktober 2017 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ab,

beschränkte das Verfahren einstweilen auf die Frage seiner Zuständigkeit, nahm

der Stadt Zürich die Frist zur Einreichung einer Klageantwort ab und setzte

Heidi Weber zur Einreichung einer freigestellten Stellungnahme zur

verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit eine Frist von zehn Tagen an. Heidi

Weber äusserte sich am 6. November 2017.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) von Amts wegen.

Nach § 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten

von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden;

privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber vor den Zivilgerichten geltend zu

machen.

Für die Frage, ob eine Streitigkeit im

Rahmen der Verwaltungs- oder der Zivilrechtspflege zu beurteilen ist, muss mit

Blick auf das Legalitätsprinzip in erster Linie auf die vom Gesetzgeber

spezialgesetzlich vorgegebene Lösung abgestellt werden. Nur wenn die Auslegung

der entsprechenden Regelung Zweifel fortbestehen lässt, ist im Sinn eines

objektivierten Methodenpluralismus auf die verschiedenen in der Praxis

entwickelten weiteren Kriterien zur Abgrenzung von privat- oder

verwaltungsrechtlicher Natur einer Bestimmung zurückzugreifen. Diese sind dann

im Sinn einer wertenden Abwägung sachbezogen und pragmatisch miteinander zu

kombinieren, um eine verlässliche Aussage über die Rechtsnatur der Norm bzw.

das dieser zugrundeliegende Rechtsverhältnis machen zu können. Dabei ist zu

berücksichtigen, ob der umstrittene Rechtssatz ausschliesslich oder vorwiegend

privaten oder öffentlichen Interessen dient (Interessentheorie), er die

Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit

zum Gegenstand hat (Funktionstheorie), die handelnde Organisation dem Privaten

als Träger hoheitlicher Gewalt gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die

Norm zivil- bzw. öffentlichrechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht

(modale Theorie). Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach

Zweck und Anlass der Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand,

ob die Regelung als öffentliches oder privates Recht erlassen wurde

(Rechtsquellentheorie), in welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt

hat (Rechtsformentheorie) oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter

zukommt oder nicht (BGr, 18. Januar 2016,2C_386/2014, E. 2;

BGE 138 II 134 E. 4, 137 II 399 E. 1.1; René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,

Rz. 1 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 217 ff.).

1.2 Der

verwaltungsrechtlichen Klage liegt Folgendes zugrunde:

Die Klägerin und die Beklagte schlossen am

29. Mai 1963 einen Vertrag über ein selbständiges und dauerndes Baurecht

im Sinn von Art. 675 und 779 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB,

SR 210) mit einer Dauer von 50 Jahren für die Erstellung eines

Ausstellungspavillons auf dem im Eigentum der Beklagten stehenden Grundstück

Kat.-Nr. 3208 (heute Kat.-Nr. RI4740); das Baurecht wurde am

13. Mai 1964 mit einer Dauer bis 13. Mai 2014 im Grundbuch

eingetragen.

Die Klägerin leitet die geltend gemachten Ansprüche im

Wesentlichen aus einem als "Letter of Intent" bezeichneten Schreiben

der Stadtpräsidentin vom 5. Mai 2014 ab, welches im Zusammenhang mit dem

Heimfall des Gebäudes steht, bzw. aus einem "umfassende[n] Vertrag, der

den Heimfall und die Zukunft des Centre Le Corbusier / Heidi Weber Museum"

zum Gegenstand habe. Im Hintergrund geht es demnach um die Regelung des

Heimfalls eines Gebäudes gestützt auf Art. 779 c ZGB. Dabei handelt

es sich um einen zivilrechtlichen Vorgang, dessen Beurteilung in die

Zuständigkeit der Zivilgerichte fällt.

1.3 Die

Klägerin hält dem entgegen, der behauptete Vertrag regle den künftigen Betrieb

eines Museums und damit eine öffentliche Aufgabe. Das führt indes zu keiner

anderen Qualifikation des behaupteten Rechtsverhältnisses. Zunächst tritt die

Beklagte der Klägerin nicht als Trägerin hoheitlicher Gewalt gegenüber. Sodann

mag der Betrieb eines Museums zwar (auch) als öffentliche Aufgabe angesehen

werden; die Beklagte trifft indes keine gesetzliche Pflicht, im

streitgegenständlichen Gebäude ein Museum zu betreiben. Eine solche Pflicht

ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin weder aus Art. 103

Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101)

noch aus Art. 67 lit. a, e und f der Gemeindeordnung der Stadt Zürich

vom 26. April 1970 (AS 101.100). Die Klägerin übersieht in diesem

Zusammenhang, dass sie selber einzig geltend macht, die Beklagte habe sich ihr

gegenüber zu einer entsprechenden Nutzung verpflichtet, und nicht etwa, die

Beklagte sei gestützt auf einen Rechtserlass oder den Beschluss eines

übergeordneten Gemeinwesens oder eines ihrer Organe zu einer entsprechenden

Nutzung verpflichtet. Insbesondere liegt hier kein Leistungsauftrag der

Beklagten an die Klägerin im Streit – was in der Regel als

verwaltungsrechtlicher Vertrag zu qualifizieren wäre (vgl. hierzu BGE 128

III 250 E. 2b) –, sondern es wird im Gegenteil geltend gemacht, die

Beklagte habe sich gegenüber der Klägerin zu einem bestimmten Tun verpflichtet.

Es geht mithin – wie die Beklagte zu Recht geltend macht – einzig um das

Verhältnis zwischen Klägerin und Beklagter hinsichtlich der zukünftigen Nutzung

der streitgegenständlichen Liegenschaft. Das ist vergleichbar damit, dass eine

Privatperson dem Gemeinwesen eine Liegenschaft unter bestimmten Auflagen

verkauft oder verschenkt und später die Umsetzung der Auflagen erwirken will;

auch dies hätte auf dem zivilprozessualen Weg zu geschehen, weil es sich beim

Kauf bzw. der Schenkung um ein zivilrechtliches Geschäft handelt und die

Beklagte im Rahmen eines solchen Geschäfts nicht hoheitlich tätig wird.

1.4 Sodann

ändert auch der Umstand, dass die Klägerin sich für die Dauer des Baurechts

dazu verpflichtet hatte, die Baute "im Sinne eines Museums zu führen",

nichts daran, dass es sich beim Baurecht um ein Institut des Zivilrechts

handelt und entsprechende Streitigkeiten – auch zwischen Privaten und

öffentlichrechtlichen Rechtssubjekten – vor den Zivilgerichten auszutragen

sind. In der Verpflichtung, das Gebäude in einem bestimmten Sinn zu nutzen, ist

nämlich wiederum nur eine zivilrechtliche Auflage an die Klägerin zu erblicken,

hingegen kein öffentlichrechtlicher Leistungsauftrag, dessen Erfüllung die

Beklagte mit den Mitteln des Ver­waltungszwangs hätte durchsetzen können.

Entsprechend hätte die Beklagte für die Durchsetzung dieser Auflage ebenfalls

die Zivilgerichte bemühen müssen.

1.5 Demnach

fällt die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit in die Zuständigkeit der

Zivilgerichte und ist auf die Klage deshalb nicht einzutreten.

Erwägungen

2.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Klägerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und

§ 17 Abs. 2 VRG).

3.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden

Dispositiv

Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Strittig ist hier, ob die von der

Klägerin behaupteten Ansprüche öffentlich- oder zivilrechtlicher Natur seien.

Weil es hier um die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts geht und die Klägerin

geltend macht, die behaupteten Ansprüche seien öffentlichrechtlicher Natur,

steht gegen den vorliegenden Entscheid die Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) offen (vgl. BGE 128 III 250

E. 1a, 135 III 483 E. 1.1 [= Pra 99/2010 Nr. 29]).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1. Auf

die Klage wird nicht eingetreten.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 6'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…