VB.2017.00642

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00642

25. April 2018Deutsch25 min

(URT.2018.19807)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 21. Mai 2017 fand in Schönenberg die Abstimmung

betreffend den Vertrag über die Eingemeindung der Gemeinden Schönenberg und

Hütten in die Gemeinde Wädenswil statt.

Die Vorlage wurde mit 608 Ja- gegen 484 Neinstimmen

angenommen.

Erwägungen

II.

Am 22. Juni 2017 liessen A, B, C und D beim

Bezirksrat Horgen Gemeindebeschwerde erheben. Sie beantragten, der Entscheid

der Stimmberechtigten der Gemeinde Schönenberg vom 21. Mai 2017 über

Schönenbergs Eingemeindung sei unter Entschädigungsfolge aufzuheben.

Mit Beschluss vom 13. September 2017 wies der

Bezirksrat Horgen das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat.

III.

A, B, C und D erhoben am 25. September 2017 beim

Verwaltungsgericht Beschwerde mit folgenden Anträgen:

" 1. Der Entscheid des Bezirksrates vom 14. September 2017

ist als formell ungültig aufzuheben [...].

2.

Der Vertrag über die Absorption der Gemeinde Schönenberg / ZH durch

die Politische Gemeinde Wädenswil [...] ist ganz oder eventualiter mindestens

teilweise, als ungültig zu bezeichnen, womit die Abstimmung vom 21. Mai so

oder so hinfällig wird.

3.

Der Gebührenentscheid des Bezirksrates ist aufzuheben, zu

korrigieren oder zur Neufestsetzung an den Bezirksrat zurück zu weisen.

4.

Alles unter o./e. Kostenfolge zu Lasten der politischen Gemeinde

Schönenberg / ZH."

Der Bezirksrat Horgen liess sich am 10. Oktober 2017 vernehmen.

In der Beschwerdeantwort vom gleichen Tag liess die Gemeinde Schönenberg auf

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter

Entschädigungsfolge zu Lasten von A, B, C und D schliessen. Mit weiteren

Eingaben vom 1./2. November, 10. November und 24. November 2017 äusserten

sich A, B, C und D einerseits sowie die Gemeinde Schönenberg andererseits

abwechslungsweise weiter.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG; LS 175.2]). Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über Gemeindebeschwerden

nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) in Verbindung §§ 19 Abs. 1 lit. a sowie

Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 sowie Abs. 2 lit. c und

§§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

1.2

1.

Januar 2018 trat das neue Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG,

LS 131.1) in Kraft und ersetzte – vorbehältlich der Bestimmungen über das

Bürgerrecht (vgl. nunmehr das Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926

[LS 141.1]; OS 72, 183 ff., 223, Ziff. I im Anhang) – das

Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40 und nachmalige

Änderungen). Wesentliche inhaltliche Änderung gegenüber dem bisherigen

Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten ist der Verzicht auf die

Gemeindebeschwerde nach § 151 aGG (OS 58, 289 ff., 332; vgl. dazu und auch zum Folgenden die Weisung zum

neuen Gemeindegesetz, ABl 2013-04-19, Ziff. 6.2 [S. 100]). An

deren Stelle tritt – auch wenn es um Beschlüsse der Stimmberechtigten an der

Urne oder in der Gemeindeversammlung bzw. um solche eines Gemeindeparlaments

geht – nunmehr der ordentliche Rekurs, wobei sich die Legitimation entsprechend

nach den allgemeinen Grundsätzen von § 21 Abs. 1 bzw. § 21b

Abs. 1 VRG richtet.

Da jedoch der vorliegend im Streit stehende

Zusammenschlussvertrag von den Stimmberechtigten der Beschwerdegegnerin vor

Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes am 1. Januar 2018 beschlossen

wurde, kommt noch die Rechtsmittelordnung des früheren Gemeindegesetzes zur

Anwendung bzw. steht übergangsrechtlich noch die altrechtliche Gemeindebeschwerde

mit ihrer erweiterten Legitimation nach § 151 Abs. 1 aGG offen,

bei welcher die blosse Stimmberechtigung – ohne besondere individuelle

Betroffenheit – genügte, und der Rekursentscheid vom 13. September 2017

lässt sich gleichermassen ans Verwaltungsgericht weiterziehen (zum Ganzen

ausführlich VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846, E. 1.3).

Die am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten

Beschwerdeführenden sind als Stimmberechtigte somit legitimiert, den

vorinstanzlichen Entscheid ans Verwaltungsgericht weiterzuziehen.

1.3

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Vor Verwaltungsgericht verlangen die Beschwerdeführenden

(erstmals), dass der vorinstanzliche Beschluss vom 13. September 2017

"als formell ungültig aufzuheben sei", weil der Bezirksratsschreiber

gegenüber dem Beschwerdeführer 4 "schwerst befangen" bzw.

"völlig befangen [...], ja mit Vorurteilen belegt [...]" sei.

2.1

Das erst vor

Verwaltungsgericht gestellte Ausstandsbegehren erweist sich als verspätet.

Die Parteien sind nämlich nach dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem

Rechtsmissbrauchsverbot (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV, SR 101]) gehalten, einen Ausstandsgrund unverzüglich

geltend zu machen, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine

möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirke (Regina

Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar],

§ 5a N. 43).

Die Bezirksräte bestehen von Gesetzes wegen neben

einer Präsidentin bzw. einem Präsidenten und (mit hier nicht einschlägigen

Ausnahmen) zwei Mitgliedern (sowie zwei Ersatzmitgliedern) aus einem

Ratsschreiber bzw. einer Ratsschreiberin (§ 9 Abs. 1

lit. a–c sowie Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom

10.

März 1985 [LS 173.1]; vgl. ferner den Staatskalender, S. 367 ff.

[unter: www.staatskanzlei.zh.ch > Veröffentlichungen

> Staatskalender > Staatskalender des Kantons Zürich 2017/2018]).

Dies und damit die ordentliche (vgl. hierzu BGE 139 III 120 E. 3.2.1

Abs. 3) Zusammensetzung auch des Bezirksrats Horgen ist sowohl aus dem

Staatskalender (S. 417) als auch aus dem Internet ersichtlich (vgl. www.zh.ch

> Der Kanton Zürich nach Organisation > Bezirke

> Bezirke des Kantons Zürich > Bezirk Horgen > Bezirksratspräsident

& Statthalter sowie Ratsmitglieder) und musste insbesondere dem

Beschwerdeführer 4 als Gemeinderat der Beschwerdegegnerin ohnehin geläufig

sein. Die Mitwirkung des Bezirksratsschreibers am Verfahren war somit von

Beginn weg bzw. bereits zum Zeitpunkt der Erhebung des Rekurses bekannt. Da die

Beschwerdeführenden den angeblichen Ausstandsgrund jedoch (nicht einmal wie im den

Ausstand des Bezirksratspräsidenten betreffenden Verfahren immerhin noch bei

der Vorinstanz, sondern) erst vor Verwaltungsgericht vorbrachten, haben sie

ihren Anspruch auf Geltendmachung verwirkt (BGE 138 I 1 E. 2.2

Abs. 2, 134 I 20 E. 4.3.1, 132 II 485 E. 4.3, je mit Hinweisen;

Kiener, § 5a N. 43; vgl. auch Regina Kiener, Richterliche

Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 351 ff.; ferner zur entsprechenden Bestimmung

der Zivilprozessordnung beispielsweise Stephan

Wullschleger in: Thomas Sutter-Somm/Franz Hasenböhler/Christoph Leuenberger

[Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], 3. A.,

Zürich etc. 2016, Art. 49 N. 12, mit Hinweisen; Peter Diggelmann in:

Alexander Brunner/Dominik Gasser/Ivo Schwander [Hrsg.], Schweizerische

Zivilprozessordnung [ZPO], 2. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Art. 49 N. 1; zum Ganzen VGr, 28. März 2018, VB.2017.00862,

E. 2).

2.2

Schliesslich

bedeutete die Befassung des Bezirksratsschreibers mit anderen Verfahren

bzw. "Streitfällen in der Gemeinde Schönenberg und mit Beschwerden einer

Drittperson" gegen den Beschwerdeführer 4 entgegen

beschwerdeführerischer Auffassung keine Vorbefassung im Sinn der

Ausstandsvorschriften (vgl. in diesem Zusammenhang Kiener, § 5a

N. 25 ff., auch zum Folgenden) und führte im Übrigen selbst eine

solche noch nicht zwingend zur Annahme einer im vorliegenden Zusammenhang

massgeblichen Befangenheit.

3.

Die Beschwerdeführenden beanstanden insbesondere, dass

lediglich der Bezirksratsschreiber über eine juristische Ausbildung verfüge, nicht

aber der Präsident sowie die beiden weiteren Mitglieder des Bezirksrats. Schon

bei der Vorinstanz hätten sie geltend gemacht, dass sie "keine Beschwerdeinstanz

akzeptieren können, in welcher keine Juristin und kein Jurist tätig sind".

Sofern die Beschwerdeführenden damit allenfalls ein

Ablehnungsgesuch hinsichtlich sämtlicher Mitglieder des Bezirksrats stellen

wollen, ist darauf hinzuweisen, dass eine solche pauschale Ablehnung aller

Mitglieder einer Kollegialbehörde unzulässig ist (Kiener, § 5a N. 42;

vgl. VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211, E. 3.4).

Im Kanton Zürich stehen das Stimm- und Wahlrecht wie auch

die weiteren politischen Rechte in Kantons- und Gemeindeangelegenheiten allen

Schweizerinnen und Schweizern zu, die im Kanton wohnen, das 18. Lebensjahr

zurückgelegt haben und in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind

(Art. 22 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV,

LS 101]). Der Bezirksrat wird nach Art. 80 Abs. 1 lit. b KV

von den Stimmberechtigten des betreffenden Bezirks gewählt. Gemäss Art. 40

Abs. 1 Satz 2 KV bestimmt der kantonale Gesetzgeber, wer (unter

anderem) in die Behörden des Bezirks gewählt werden kann (vgl. in diesem

Zusammenhang Walter Haller in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar], Art. 40 N. 8 ff.).

Zu den politischen Rechten zählt insbesondere dasjenige,

sich in ein Organ des Bezirks wählen zu lassen (§ 2 lit. b des

Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR,

LS 161]). Voraussetzung für die Wählbarkeit in Bezirksbehörden ist neben

der Stimmberechtigung namentlich der politische Wohnsitz im Kanton (vgl.

§§ 3 Abs. 1 sowie 23 Abs. 1 GPR [zum politischen Wohnsitz ferner

§ 3 Abs. 2 GPR mit Verweis auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes

vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte [SR 161.1]]; Tobias

Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

4.

A., Zürich etc. 2012, Rz. 1106 f., auch zum Folgenden). Es

bestehen somit keine fachlichen Anforderungen im Hinblick auf die Wählbarkeit

in ein Bezirksorgan.

Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführenden bedeutet

im Übrigen der Umstand, dass die Vorinstanz im Rekursentscheid zu anderen

Schlüssen kommt als sie und ihr Rechtsmittel letztlich auch abgewiesen hat,

soweit sie darauf eingetreten ist, nicht, dass es ihr "an grundlegenden

Rechtskenntnissen" fehle.

4.

Von einer ("systematischen") Rechtsverweigerung

seitens der Vorinstanz, wie die Beschwerdeführenden beanstanden, kann nicht die

Rede sein. Soweit jene mit dem Vorwurf, die Vorinstanz habe "ihre Pflicht

zur Erfassen aller konkreten Rechtsfragen der gerügten Sachverhalte [...] nicht

wahrgenommen und erheblich verletzt", eine Verletzung ihres Anspruchs auf

rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht rügen wollen, ist Folgendes

festzuhalten:

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 BV fliesst unter anderem die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch

tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV

N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b mit Hinweis). Daraus

folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Nicht erforderlich

ist allerdings, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich

auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr

kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die

Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens

kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen

und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. beispielsweise BGE 136 I 229

E. 5.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch Lorenz Kneubühler in: Christoph

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über

das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008 Art. 35

N. 6 und 8; ferner Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur

Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49).

Die Vorinstanz ist vorliegend ihrer Begründungspflicht in

hinreichender Weise nachgekommen: Sie setzt sich in ihrem Entscheid mit den

unter anderem seitens der Beschwerdeführenden vorgebrachten Argumenten

auseinander und legt nachvollziehbar und mit hinreichender Klarheit dar, warum

sie die Abstimmung vom 21. Mai 2017 als rechtens erachtet. Die Anfechtung

des vorinstanzlichen Beschlusses war den Beschwerdeführenden denn auch

offenkundig ohne Weiteres möglich.

5.

Die Beschwerdeführenden beanstanden namentlich, dass der

Zusammenschlussvertrag ohne "vorgängig rechtlich geregeltes

Verfahren" zustande gekommen sei. Sie vertreten die Auffassung, der

Gemeinderat der Beschwerdegegnerin habe mit seinem Vorgehen in diesem

Zusammenhang gegen die Kantonsverfassung und das Gemeindegesetz verstossen;

Fragen der Änderung des Bestandes und der Aufhebung der Existenz einer öffentlichrechtlichen

Gebietskörperschaft lägen "in der ausschliesslichen Kompetenz der

Stimmberechtigten".

5.1

5.1.1

Das bis zum 31. Dezember 2017 geltende Gemeindegesetz sah keine das

Vorgehen im Hinblick auf eine allfällige Fusion betreffenden Vorgaben vor.

Insbesondere war (und ist auch nach geltendem Recht) nicht etwa vorgesehen,

dass vor der Aufnahme entsprechender Verhandlungen die Gemeindeordnung

abgeändert wird (so bereits VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211,

E. 4.2 Abs. 2). Auch ein Zusammenschlussvertrag als solcher – wie der

vorliegende vom 21. Mai 2017 (nachfolgend: Zusammenschlussvertrag, ZV) –

bedarf keiner Grundlage in der Gemeindeordnung (vgl. auch – im Verfahren

betreffend die Fusion Horgens und Hirzels – BGr, 18. Dezember 2017,

1C_517/2017, E. 5.3).

5.1.2

Art. 19 der Gemeindeordnung der Gemeinde Schönenberg vom

25.

April 2010 (Gemeindeordnung; www.schoenenberg.ch > Verwaltung

> Onlineschalter > Präsidiales > Gemeindeordnung 2010)

enthält eine Auflistung der dem Gemeinderat zustehenden "[a]llgemeine[n]

Verwaltungsbefugnisse". Danach stehen ihm unter anderem die

"Vorberatung der Geschäfte der Gemeindeversammlung und der Urnenabstimmung

und die Antragstellung hiezu" (Ziff. 2), die Besorgung sämtlicher

Gemeindeangelegenheiten, soweit dafür nicht ein anderes Organ oder die

Gemeindeversammlung zuständig ist oder die Beschlussfassung an der Urne erfolgt

(Ziff. 7; vgl. dazu auch § 64 Ziff. 2 aGG [OS 49, 363] sowie

§ 48 [insbesondere Abs. 3] GG), und die Vertretung der Gemeinde nach

aussen zu (Ziff. 8).

Am 30. November 2014 fand in der Gemeinde Schönenberg

sodann eine Urnenabstimmung statt über eine von knapp 500 Stimmberechtigten

eingereichte Initiative betreffend die unverzügliche Aufnahme von Verhandlungen

mit dem Stadtrat Wädenswil mit dem Ziel, einen Zusammenschlussvertrag

auszuarbeiten und diesen bis 2018 vorzulegen (vgl. das Protokoll des Wahlbüros

über die Volksabstimmung vom 30. November 2014: www.schoenenberg.ch > News

> Archiv / Suche; die Einleitung des Fusionsverfahrens entsprach damit

jedenfalls dem im geltenden Recht [vgl. § 151 GG] nun vorgesehenen

Vorgehen).

Dem Gemeinderat der Beschwerdegegnerin kam damit –

entgegen beschwerdeführerischer Auffassung – sehr wohl die Kompetenz zu,

Verhandlungen im Hinblick auf eine Fusion mit Wädenswil aufzunehmen bzw. zu führen.

Zu diesem Schluss kommt auch die Vorinstanz (zur ähnlichen Fragestellung im

Fall der Gemeinde Hirzel wiederum BGr, 18. Dezember 2017,1C_517/2017,

E. 5.4; zum Ganzen auch Ursin Fetz, Gemeindefusion – unter besonderer

Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Zürich 2009, S. 118 f.).

5.2

Die

Beschwerdeführenden stossen sich insbesondere daran, dass die Verhandlungen im

Hinblick auf eine Fusion (von Beginn weg) auch mit Hütten geführt worden seien bzw.

"drei Gemeinden miteinander verhandelt" hätten. Sie erblicken darin

einen Verstoss gegen Treu und Glauben bzw. eine Missachtung des Willens der

Stimmberechtigten: Diese hätten sich anlässlich der Urnenabstimmung vom

30.

November 2014 dafür ausgesprochen, dass auf einen Zusammenschluss

(nur) mit Wädenswil hingearbeitet werde.

Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dem Umstand, dass es

im Rahmen der geplanten (Absorptions-)Fusion zu einer Eingemeindung nicht nur

der Beschwerdegegnerin, sondern zugleich auch einer weiteren Gemeinde kommt,

eine in vorliegendem Zusammenhang massgebliche Bedeutung zukommen soll (zur

Terminologie und den verschiedenen Arten von Fusionen vgl. Fetz, S. 40 ff.,

sowie Tobias Jaag, KV-Kommentar, Art. 84 N. 5). Aus der Formulierung

der Vorlage bei der Grundsatzabstimmung vom 30. November 2014 ergibt sich

– entgegen beschwerdeführerischer Auffassung – nicht, dass ein Zusammenschluss

zwingend allein dieser beiden Gemeinden beabsichtigt war bzw. damit ein

solcher von mehr als diesen beiden Gemeinden ausgeschlossen werden sollte. Endlich

ist denn auch davon auszugehen, dass die Stimmberechtigten den

Zusammenschlussvertrag anlässlich der Abstimmung vom 21. Mai 2017

abgelehnt, statt – wie geschehen – angenommen hätten, hätten sie denn die

Auffassung der Beschwerdeführenden geteilt, der Gemeinderat habe bei der

Umsetzung des im November 2014 erteilten Auftrags ihren Willen nicht

respektiert.

6.

Die Beschwerdeführenden rügen weiter das "Fehlen von

Übergangsrecht" im Fusionsvertrag.

6.1

6.1.1

Der Zusammenschlussvertrag bildet das zentrale rechtliche Element einer Gemeindefusion.

Er stellt eine zeitlich und sachlich beschränkte normative Grundlage für die

Übergangsordnung während des Vereinigungsverfahrens dar und ergänzt in

bestandes- und organisationsrechtlichen Belangen die Gemeindeordnungen der

Vertragsgemeinden (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute

[Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011,

Vorb. §§ 2–6 N. 4; Fetz, S. 124 f. und 127 f.; vgl.

auch Regierungsratsbeschluss [RRB] Nr. 868 vom 9. September 2015,

S. 1; ferner Ueli Friederich, Gemeindefusionen – Eine Untersuchung zu

Rechtsfragen am Beispiel der neuen Berner Regelung zur "Optimierung der

Förderung von Gemeindezusammenschlüssen", ZBl 113/2014,

S. 239 ff., 256; VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211,

E. 5.1 Abs. 1, und dazu BGr, 18. Dezember 2017,1C_517/2017,

E. 5.3).

6.1.2

Das alte Gemeindegesetz enthielt hinsichtlich des Inhalts eines solchen

Fusionsvertrags keine Vorgaben. Aus dessen Zweck ergab sich allerdings bereits

damals, dass darin beispielsweise der Zeitplan sowie die notwendigen Schritte

bis zum "Inkrafttreten" der erweiterten Gemeinde festzulegen waren.

Hierzu gehörten der Beschluss über das erste Budget der erweiterten Gemeinde

und die Abnahme der Rechnungen der bisherigen Gemeinden. Weiter hatte er den

Übergang der Rechte und Pflichten zu regeln (vgl. RRB Nr. 868/2015

E. 1–5 sowie Dispositiv-Ziff. I betreffend Genehmigung des Vertrags

über den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Illnau-Effretikon und

Kyburg).

In Bezug auf den Inhalt des Fusionsvertrags kam den

Gemeinden somit ein erheblicher Entscheidungsspielraum bzw. erhebliche Autonomie

zu (Fetz, S. 85 ff. und 124).

Auch aufgrund des geltenden § 152 Abs. 2 (im

vorliegenden Zusammenhang insbesondere lit. b f.) GG (entsprechend

§ 164 Abs. 2 [lit. b f.] der Kantonsratsvorlage und hierzu www.kantonsrat.zh.ch

> Vorlage-Nr. 4974/2013 > Vorlage 4974 Gemeindegesetz

[GG] S. 193, auch zum Folgenden) ergibt sich nichts Anderes. Nach

§ 152 Abs. 2 lit. b GG regelt der Zusammenschlussvertrag

insbesondere auch die Übergangsordnung, wobei es zu dieser in der

Weisung des Regierungsrats heisst, darin seien "die notwendigen Schritte

bis zum Inkrafttreten der neuen Gemeinde festzulegen. Dazu gehören die

Abstimmung über eine neue Gemeindeordnung, die Wahl des Gemeindevorstands, der

Beschluss über das erste Budget der neuen Gemeinde und die Abnahme der

Rechnungen der bisherigen Gemeinden" (vgl. zum Ganzen auch VGr,

23.

August 2017, VB.2017.00211, E. 5.1 Abs. 2 und 5.2.2). Gemäss

§ 152 Abs. 2 lit. c GG ist im Zusammenschlussvertrag der Übergang

der Rechtsverhältnisse zu regeln. Gemäss der Weisung des Regierungsrats ist

insbesondere der Grundsatz der Gesamtrechtsnachfolge bzw. Universalsukzession

vorzusehen, wobei der Vertrag "abweichende Regelungen vorsehen"

könne.

6.1.3

Diese Punkte finden sich allesamt im hier interessierenden

Zusammenschlussvertrag geregelt (vgl. Art. 3 [Zeitpunkt des

Zusammenschlusses], Art. 9 [Wahlen], Art. 10 [Beschluss des ersten

Voranschlags], Art. 11 [Weitergeltung der Gemeindeordnung], Art. 12

[Weitergeltung der übrigen Erlasse], Art. 19 [Grundsatz der

Universalsukzession], Art. 23 [Genehmigung der Jahresrechnungen]).

6.2

Soweit die

Beschwerdeführenden darüber hinaus das Fehlen von Garantien für den Erhalt

gewisser Leistungen rügen, ist Folgendes festzuhalten:

Wie die Direktion der Justiz und des Innern in einem

Schreiben vom 8. August 2016 festhält, könnte eine (zu) detaillierte

Regelung im Zusammenschlussvertrag "mit weitgehenden Leistungsgarantien

[...] zu einer Festigung der jetzigen Strukturen" führen, was ein

Zusammenwachsen der Gemeinde behindern könnte (und mithin Sinn und Zweck der

Fusion zuwiderliefe), sowie insgesamt zu einer Beeinträchtigung der

Handlungsfähigkeit der künftigen (erweiterten) Gemeinde.

Der Zusammenschlussvertrag enthält im Übrigen in den

Art. 14 ff. unter dem Titel "Organisation der erweiterten

Gemeinde" (Art. 11 ff.) einige solche Regelungen, welche auf

einen Erhalt von Leistungen abzielen, beispielsweise die Bestimmungen betreffend

die Friedhöfe (Art. 14), die Primarschulen der zu absorbierenden Gemeinden

(Art. 15 Abs. 2), die Feuerwehr (Art. 16), das Altersheim in

Schönenberg (Art. 17) und die Vereine (Art. 18). Dass nach einer

Fusion nicht alle bisherigen Leistungen in unverändertem Umfang und Rahmen

angeboten werden können (und – nach dem Gesagten – sollen bzw.

müssen), liegt auf der Hand bzw. ist namentlich dem Zweck einer Fusion inhärent

(vgl. zu diesem auch unten 8.2).

Dementsprechend ist der Fusionsvertrag auch insofern nicht

zu beanstanden. Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, dass der von den

Beschwerdeführenden als Beilage eingereichte Mustervertrag für Fusionen des

Kantons Luzern grundlegend andere bzw. weitergehende Regelungen enthielte als

der Zusammenschlussvertrag vom 21. Mai 2017.

7.

Die Beschwerdeführenden erblicken im Umstand, dass gemäss

Art. 20 Abs. 1 (Satz 1) ZV den Mitarbeitenden der

Beschwerdegegnerin, nicht jedoch den Mitarbeitenden Wädenswils gekündigt werde,

eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots nach Art. 8 Abs. 1 BV

bzw. eine Diskriminierung und damit einen Verstoss gegen Art. 8

Abs. 2 BV und Art. 11 Abs. 2 KV.

7.1

Vorauszuschicken

ist, dass im Zusammenschlussvertrag, wie bereits erwähnt, gemäss der Weisung

des Regierungsrats auch vom Grundsatz der Universalsukzession abweichende

Regelungen getroffen werden können (vgl. vorstehend 6.1.2 Abs. 3 am Ende).

7.2

Der

Gleichheitssatz gemäss Art. 8 Abs. 1 BV garantiert in allgemeiner

Weise die Gleichbehandlung durch alle staatlichen Organe sowohl im Rahmen der

Rechtsetzung als auch der Rechtsanwendung. Gleiches ist danach nach Massgabe

seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit

ungleich zu behandeln. Das Gleichheitsprinzip verbietet einerseits

unterschiedliche Regelungen, denen keine erheblichen Unterscheidungen zugrunde liegen

(Gebot der Gleichbehandlung), untersagt andererseits aber auch die rechtliche

Gleichbehandlung von Fällen, die sich in tatsächlicher Hinsicht wesentlich unterscheiden

(Gebot der Differenzierung; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016,

Rz. 572 ff.; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der

Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 653 ff.;

ferner beispielsweise BGE 137 V 121 E. 5.3).

Dass es aus Sicht der in der Gemeinde Schönenberg

wohnhaften Beschwerdeführenden unbefriedigend bzw. stossend erscheinen mag,

dass lediglich Anstellungsverhältnisse dieser Gemeinde, nicht aber diejenigen

der absorbierenden Gemeinde gekündigt werden sollen, ist nachvollziehbar. Es

liegt indes auf der Hand, dass die künftige erweiterte Gemeinde Wädenswil nicht

sämtliche Angestellten aller drei fusionierenden Gemeinden beschäftigen bzw.

übernehmen kann; Derartiges entspräche auch nicht dem mit der Fusion

verbundenen Zweck (vgl. dazu auch unten 8.2). Die gerügte Ungleichbehandlung lässt

sich vor dem Hintergrund der geplanten Absorptionsfusion sodann sachlich

begründen, zumal gemäss Art. 13 ZV die Gemeindeverwaltung der

Beschwerdegegnerin aufgehoben und der Sitz der erweiterten Gemeinde sich in

Wädenswil befinden wird (vgl. in diesem Zusammenhang Urs Steimen, Kündigungen

aus wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen bzw. wegen Stellenaufhebung

durch öffentliche Arbeitgeber, ZBl 105/2004, S. 644 ff.). Die

Angestellten der beiden zu absorbierenden Gemeinden (Schönenberg und Hütten) werden

gleich behandelt.

Diese Regelung soll zudem durch Art. 20 Abs. 2

Satz 1 ZV abgemildert werden, wonach Angestellte der aufzunehmenden

Gemeinden bei entsprechender Qualifikation und Eignung zur Besetzung

zusätzlicher oder freier Stellen wenn möglich von der Gemeinde Wädenswil

"übernommen bzw. neu angestellt" werden.

7.3

Das

Diskriminierungsverbot untersagt die Benachteiligung von Personen wegen ihrer

Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe aufgrund von Merkmalen, die sie nicht

frei wählen bzw. verändern können (Ulrich Häfelin et al., Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 9. A., Zürich etc. 2016, N. 774 f.). Die

(nationale oder soziale) Herkunft kann unbestrittenermassen ein verpöntes

Merkmal im Sinn des Diskriminierungsverbots darstellen; der Wohnort wird

vom Diskriminierungsmerkmal der Herkunft nach dem Gesagten indes nicht erfasst

und stellt damit keinen Diskriminierungstatbestand dar (vgl. Müller/Schefer, S. 710 ff.).

Im Übrigen geht es im Zusammenhang mit Art. 20 ZV an

sich ohnehin – anders als die Beschwerdeführenden meinen – nicht um den Wohn-,

sondern um den Arbeitsort. Dass es bei diesem ohnehin nicht um ein

verpöntes Merkmal im Sinn des Diskriminierungsverbots geht, erscheint vor dem

Hintergrund des Vorstehenden klar.

8.

8.1

Entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführenden kann von einer Verwendung des Vermögens

der Beschwerdegegnerin durch die Gemeinde Wädenswil "zur Deckung des

städtischen Defizits" nicht die Rede sein.

Im Zusammenschlussvertrag wurde, wie erwähnt, den Vorgaben

entsprechend das Prinzip der Universalsukzession verankert (vgl. oben

6.1.2

f.): Gemäss Art. 19 Abs. 1 ZV ist die erweiterte Gemeinde

Wädenswil nach dem Zusammenschluss Rechtsnachfolgerin der Politischen Gemeinden

Schönenberg und Hütten und tritt in sämtliche Rechte und Pflichten

der eingemeindeten Gemeinden ein (Abs. 1). Gemäss Art. 19 Abs. 2

ZV gehen Aktiven und Passiven der Politischen Gemeinden Schönenberg und

Hütten auf die erweiterte Gemeinde Wädenswil über, und gemäss Art. 19

Abs. 3 Satz 1 ZV haftet die erweiterte Gemeinde Wädenswil ab dem

rechtskräftigen Zusammenschluss allein gegenüber Dritten für die von den Politischen

Gemeinden Schönenberg und Hütten eingegangenen Verpflichtungen.

Die erweiterte Gemeinde Wädenswil wird somit nach der

Fusion mit den bzw. allen ihr zur Verfügung stehenden Aktiven (und damit

in der Tat auch dem Vermögen der Beschwerdegegnerin, welches auf sie übergehen

wird [vgl. Weisung, S. 193]) alle ihr zukommenden Aufgaben zu

erfüllen bzw. allen ihr obliegenden Verpflichtungen nachzukommen haben. Dazu

werden dannzumal auch diejenigen gehören, welche sie von der Beschwerdegegnerin

aufgrund der Gesamtrechtsnachfolge übernommen haben wird.

Insofern erweisen sich bereits aus diesem Grund die

Befürchtungen bzw. Vorwürfe der Beschwerdeführenden als unbegründet.

8.2

In diesem

Zusammenhang schliesslich ist der Vollständigkeit halber darauf hinzuweisen,

dass nicht – wie die Beschwerdeführenden meinen – von einer "Politik des

Gemeindeamts" des Kantons Zürich "zur Forcierung der Auflösung

kleinerer [...] Gemeinden" die Rede sein kann: Gemäss Art. 84

Abs. 5 KV werden Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen, in ihren

Bestrebungen vom Kanton unterstützt; Gemeindefusionen sind mithin ein verfassungsrechtlich

verankertes Anliegen (vgl. hierzu Jaag, Art. 84 N. 12 ff. und

N. 20; im Hinblick auf eine Fusion werden den beteiligten Gemeinden

entsprechend regelmässig Subventionen zugesprochen, so beispielsweise den

Gemeinden Horgen und Hirzel [RRB Nr. 870 vom 9. September 2015]). Entsprechend

wird gemäss den Leitsätzen des Regierungsrats für eine Reform der

Gemeindestrukturen aus dem Jahr 2008 die Vereinigung von Gemeinden im Hinblick

auf die Erhaltung bzw. Schaffung leistungsfähiger(er) Gemeinden – und damit

insbesondere auch die Vereinfachung der kommunalen Strukturen im "heute überstrukturiert[en]"

Kanton (RRB Nr. 384 vom 11. April 2012 E. 2 f. und

insbesondere E. 3.2) – befürwortet (vgl. Leitsätze des Regierungsrats vom

25.

Juni 2008 für eine Reform der Gemeindestrukturen, S. 2 [www.gaz.zh.ch

> Über uns > Reformen & Projekte > Abgeschlossene

Projekte > Reform Gemeindestrukturen]; ferner beispielsweise RRB

Nr. 868/2015 E. 1 Abs. 2).

9.

Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführenden die Höhe

der im Rekursentscheid auferlegten Verfahrenskosten. Sie würden dadurch

"abgestraft", obwohl sie sich "für ausschliesslich öffentliche

Anliegen in einer sehr streitigen Sache" einsetzten.

Zunächst sind die Beschwerdeführenden in diesem

Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass lediglich in Stimmrechtssachen gemäss

§ 13 Abs. 4 e contrario VRG grundsätzlich keine Verfahrenskosten

erhoben werden (vgl. dazu Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 13

N. 90 ff., insbesondere N. 91).

9.1

Die

Staatsgebühr von Fr. 2'000.- liegt innerhalb des von der massgeblichen

Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenO,

LS 682) vorgegebenen Rahmens (vgl. § 5 f. GebührenO). Bei der

Festsetzung der Gebühr besteht ein Ermessensspielraum (vgl. VGr,

22.

November 2017, AN.2017.00001, E. 4 mit Hinweis), in den das

Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf (§ 50 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 VRG). In Dispositiv-Ziff. II des Zwischenentscheids vom

22.

August 2017 betreffend das von den Beschwerdeführenden gestellte

Ausstandsbegehren wurde festgehalten, dass über die Verfahrenskosten im Rahmen

des Entscheids in der Hauptsache Beschluss gefasst werde; in der Tat erfolgt

die Auferlegung von Verfahrenskosten nach § 13 VRG in der Regel im Rahmen

des Endentscheids bzw. jenes Entscheids, der das Verfahren vor der betreffenden

Instanz abschliesst (Plüss, § 13 N. 6). Die Höhe der Staatsgebühr

erscheint angesichts des mit der Erledigung des Rekursverfahrens verbundenen

vorinstanzlichen Aufwands – auch jenem im Zusammenhang mit dem Ausstandsbegehren

– nicht willkürlich hoch oder anderweitig rechtsverletzend.

9.2

Die

Beschwerdeführenden erachten schliesslich die Portoauslagen von Fr. 270.-

als einen "Fantasiebetrag". Aufgrund der Formulierung von § 7

Abs. 4 GebührenO (vgl. auch diejenige von § 7 Abs. 5 GebührenO)

ist davon auszugehen, dass lediglich die effektiven Portokosten Berücksichtigung

finden können. In diesem Zusammenhang weist die Vorinstanz in ihrer

Vernehmlassung vom 10. Oktober 2017 lediglich darauf hin, dass die

Beschwerdeführenden trotz ihrer Aufforderung vom 23. Juni 2017 weder einen

gemeinsamen Vertreter noch ein Zustellungsdomizil mitgeteilt hätten. Dies habe

zur Folge gehabt, dass die Korrespondenz jeweils per Einschreiben und A-Post

allen vier Beschwerdeführenden einzeln habe zugestellt werden müssen, was zu

den korrekt erhobenen erhöhten Portokosten geführt habe. Die Vorinstanz hat in ihrer

Vernehmlassung somit nicht dargetan, wie die Höhe der Portokosten genau zustande

gekommen ist.

Soweit ersichtlich, legen die Akten lediglich Portokosten

in der Höhe von insgesamt Fr. 220.90 nahe (33 Einschreiben sowie 13 A-Post-Sendungen).

Es besteht damit eine Differenz in der Höhe von Fr. 49.10 zu den von der

Vorinstanz in ihrem Entscheid veranschlagten Portokosten. Die Rekurskosten sind

dementsprechend um diesen Betrag zu reduzieren.

10.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. In Abänderung von

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 13. September 2017 sind

die den Beschwerdeführenden auferlegten Portokosten um Fr. 49.10 zu

kürzen, sodass sich die ihnen auferlegten Rekurskosten auf (total)

Fr. 2'814.90 belaufen.

Im Übrigen ist die Beschwerde

abzuweisen.

11.

Der Porto-Punkt erscheint derart

untergeordnet, dass von einem gänzlichen Unterliegen der Beschwerdeführenden

auszugehen ist. Dementsprechend

sind ihnen die Gerichtskosten unter

solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG;

Plüss, § 13 N. 53 sowie § 14 N. 6, 11 und 16) und steht

ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss, § 17

N. 21).

Hinsichtlich des Entschädigungsantrags der

Beschwerdegegnerin ergibt sich Folgendes: Das Gemeinwesen besitzt in der

vorliegenden Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

Doch verursachte die Prozessführung hier aufgrund der besonderen Ausgangslage bzw.

Fragestellungen und der ausführlichen Eingaben der Beschwerdeführenden

besonderen Aufwand (vgl. Plüss, § 17 N. 51 ff.). Der

Beschwerdegegnerin ist daher eine Parteientschädigung zu Lasten der

Beschwerdeführenden zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Horgen vom

13. September 2017 werden die Verfahrenskosten auf Fr. 2'814.90

reduziert.

Im Übrigen

wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 430.-- Zustellkosten,

Fr. 3'430.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zu einem Viertel auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet, der Beschwerdegegnerin

eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich 8 %

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…