Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00719

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2017.00719

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. Januar 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bürgerrechtskommission B,

vertreten durch

RA C und RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Einbürgerung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die 1958 geborene Ausländerin A lebt seit dem Jahr 1973

in der Schweiz und seit dem Jahr 2012 in B. Am 8. August 2016 ersuchte sie

gemeinsam mit ihrem Ehemann um Einbürgerung. Das Gemeindeamt des Kantons Zürich

überwies das Gesuch am 13. Oktober 2016 an die Gemeinde B. Der

Ehemann zog sein Gesuch am 21. Dezember 2016 zurück. Mit Beschluss vom

1. März 2017 lehnte die Bürgerrechtskommission B das Einbürgerungsgesuch von

A ab, weil die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit nicht gegeben sei.

Erwägungen

II.

Der Bezirksrat F wies einen hiergegen erhobenen

Rekurs mit Beschluss vom 12. Oktober 2017 ab.

III.

A erhob am 30. Oktober 2017 "Rekurs" beim

Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, es sei der Rekursentscheid

aufzuheben und die Bürgerrechtskommission B einzuladen, sie ins

Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Der Bezirksrat F verzichtete am

8.

November 2017 unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf

eine Vernehmlassung. Die Bürgerrechtskommission B liess mit Beschwerdeantwort

vom 28. November 2017 darauf schliessen, unter Entschädigungsfolge sei das

Rechtsmittel abzuweisen, soweit sich auf dieses eintreten lasse. A äusserte

sich hierzu am 1. Dezember 2017.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über

Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend das Bürgerrecht § 41 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,

19a, 19b Abs. 1 lit. c Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die von der

Beschwerdeführerin neu vorgebrachten Tatsachen und neu eingereichten

Beweismittel seien unbeachtlich, weil vor Verwaltungsgericht ein Novenverbot

gelte, soweit es als zweite gerichtliche Instanz entscheide. Damit verkennt sie

indes, dass ein Bezirksrat in Fällen wie dem vorliegenden die Anforderungen an

eine gerichtliche Behörde im Sinn von Art. 30 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (SR 101) nicht erfüllt und das Verwaltungsgericht

demnach als erste gerichtliche Instanz tätig wird (vgl. VGr, 8. November

2017, VB.2017.00300, E. 3, und 5. März 2014, VB.2013.00792,

E. 3.3.2). Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren können deshalb sowohl

neue Tatsachenbehauptungen vorgebracht als auch neue Beweismittel eingereicht

werden (§ 52 in Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG; Marco Donatsch

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 52

N. 13 ff.).

3.

3.1

Für den

Erwerb der Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden für vor dem

1.

Januar 2018 eingereichte Gesuche sind Art. 20 f. der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101),

§§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (heute: [kantonales]

Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 [KBüG, LS 141.1] und die

(kantonale) Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, siehe für

die nachfolgend zitierten Bestimmungen OS 69 S. 353 ff.) massgeblich

(vgl. § 39 der Kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017

[LS 141.11]). Darüber hinaus sind die Bestimmungen des (eidgenössischen)

Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (Stand am 1. Januar 2013;

nicht mehr in Kraft) zu beachten (Art. 50 Abs. 2 des [eidgenössischen]

Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 [SR 141.0]).

3.2

Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht

das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1

KBüG). Die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des Kantons- und des

Gemeindebürgerrechts sind dabei nach Art. 20 Abs. 2 KV durch ein

Gesetz zu bestimmen. Art. 20 Abs. 3 KV legt allerdings gewisse

Mindestanforderungen fest. Demnach müssen Kandidaten und Kandidatinnen für das

Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen

(lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen

(lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie

die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe

können weitergehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). So gelten die

folgenden Anforderungen: Ausländische Personen müssen nebst der Erfüllung der

Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und

Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 22 Abs. 1 KBüG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache

verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV, vgl. auch § 21a lit. c BüV),

in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20

Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 Satz 1 in

Verbindung mit § 22 Abs. 1 KBüG und § 5 BüV), mit den hiesigen

Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch

§ 21a lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten

(Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 3 Abs. 1

lit. c und § 6 BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 KBüG über einen

unbescholtenen Ruf verfügen.

3.3

Sind die

vorgenannten Voraussetzungen erfüllt, haben nur ausländische Personen, die in

der Schweiz geboren sind, sowie nicht in der Schweiz geborene ausländische

Personen zwischen 16 und 25 Jahren, die während mindestens fünf Jahren in

der Schweiz eine Volks- oder Mittelschule in einer Landessprache besucht haben,

einen Anspruch auf Einbürgerung (§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit

Abs. 1 KBüG; § 22 Abs. 1 [OS 54 S. 192]in Verbindung

mit §§ 1 ff. BüV). Die nicht in der Schweiz geborene und bei

Gesuchseinreichung fast 58 Jahre alte Beschwerdeführerin erfüllt keine dieser

Voraussetzungen und hat mithin keinen Anspruch auf Einbürgerung.

3.4

Besteht

kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die Gemeinden nicht verpflichtet, jedoch

unter Berücksichtigung der in Kantonsverfassung, Bürgerrechtsgesetz und

-verordnung statuierten Mindestanforderungen berechtigt, Personen in ihr

Bürgerrecht aufzunehmen (§ 22 Abs. 1 KBüG). Demgemäss liegt es im Ermessen

der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht aufnehmen will. Daraus

folgt, dass die Gemeinde ein Einbürgerungsgesuch auch dann ablehnen darf, wenn

die einbürgerungswillige Person die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts

erfüllt. Im Rahmen ihres Ermessensbereichs darf eine Gemeinde die Einbürgerung

zudem von weiteren sachlichen Kriterien abhängig machen (vgl. BGr,

30.

August 2010,1D_5/2010, E. 3.2.3, sowie 12. Dezember 2003,

1P.214/2003, E. 3.5.2).

Die Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt jedoch nicht

ein politisches Recht, sondern eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb der

Einbürgerungsakt materiell als Akt der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist.

Die Gemeinde ist deshalb gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat

ihr grundsätzlich sehr weit gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen

von Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben (BGE 137 I 235

E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3). Daraus ergibt sich insbesondere, dass der

Entscheid der Gemeinde willkürfrei und unter Berücksichtigung des

Diskriminierungsverbots zu erfolgen hat (BGE 129 I 232 E. 3.3). Ausserdem

hat der Entscheid das allgemeine Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV)

zu beachten; das Ermessen ist somit in gleichgelagerten Fällen gleich, in

ungleich gelagerten Fällen ungleich auszuüben (vgl. hierzu Yvo Hangartner,

Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009,

S. 293 ff., 307 f.). Innerhalb dieser bundes- und allfälliger

kantonalrechtlicher Schranken hat die Gemeinde jedoch die Freiheit eines

Entscheids von Fall zu Fall (Hangartner, S. 294). Diesen weiten Ermessensbereich

der Gemeinde haben die Rechtsmittelinstanzen zu respektieren.

4.

4.1

Strittig

ist vorliegend einzig, ob bei der Beschwerdeführerin die wirtschaftliche

Erhaltungsfähigkeit gegeben sei. Dies ist gemäss § 21 lit. b in

Verbindung mit § 5 Abs. 2 BüV der Fall, wenn Lebenshaltungskosten und

Unterhaltsverpflichtungen der gesuchstellenden Person im Zeitpunkt der

Einreichung des Gesuchs und auf absehbare Zeit durch Einkommen, Vermögen und

Rechtsansprüche gegenüber Dritten gedeckt sind (lit. a), das

Betreibungsregister für den Zeitraum von fünf Jahren vor Einreichung des

Gesuchs bis zum Abschluss des Einbürgerungsverfahrens in der Gemeinde keine

Einträge über Verlustscheine, Betreibungen von öffentlichrechtlichen

Körperschaften oder Betreibungen wegen ausstehender Krankenkassenprämien

aufweist (lit. b) und die Verpflichtungen gegenüber den Steuerbehörden

während des Zeitraums von fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs bis zum

Abschluss des Einbürgerungsverfahrens in der Gemeinde erfüllt wurden

(lit. c).

4.2

Die

Beschwerdeführerin wurde am 23. Februar, 6. März und 19. April

2012.

von der Krankenkasse G betrieben. Jedenfalls zwei dieser Betreibungen

waren offenkundig begründet, da diese durch Zahlung ans Betreibungsamt erledigt

wurden. Weil diese Betreibungen weniger als fünf Jahre vor Einreichung des

Einbürgerungsgesuchs am 8. August 2016 erhoben wurden, erfüllt die

Beschwerdeführerin bereits die Voraussetzung gemäss § 5 Abs. 2

lit. b BüV nicht. Dass in Betreibungsregisterauszügen vom 3. bzw.

5.

April 2017 keine Betreibungen mehr verzeichnet sind, ändert daran

nichts, weil nach der Verordnungsbestimmung der Zeitraum von fünf Jahren vor Einreichung

und nicht vor dem Entscheid über das Einbürgerungsgesuch massgebend ist.

4.3

Sodann

erzielt die Beschwerdeführerin kein eigenes Einkommen und behauptet auch nicht,

über ein Vermögen zu verfügen, mit dem sie ihre Lebenshaltungskosten decken

könnte. Sie macht vielmehr geltend, ihre Lebenshaltungskosten seien durch ein

Renteneinkommen sowie Ergänzungsleistungen ihres Ehemanns gedeckt. Einer

Verfügung der Gemeinde B vom 13. Juli 2017 lässt sich diesbezüglich

entnehmen, dass der Ehemann Renten im Gesamtbetrag von Fr. 24'115.- erhält

und "[d]iverse Einnahmen" im Betrag von Fr. 3'000.- erzielt. Die

Ausgaben der Familie (inklusive volljährigen Sohns) belaufen sich auf

Fr. 70'403.-. In der Berechnung berücksichtigte Erwerbseinkünfte der

Beschwerdeführerin von Fr. 11'000.- sind nur hypothetisch. Insgesamt

resultiert damit eine tatsächliche Unterdeckung von Fr. 43'288.-, welche

im Betrag von Fr. 32'288.- durch Ergänzungsleistungen ausgeglichen wird.

Ob allein der Bezug von Ergänzungsleistungen zur

Verneinung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit führen darf, braucht hier

nicht näher geprüft zu werden, weil der Schluss der Beschwerdegegnerin, die

wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit sei nicht gegeben, jedenfalls in der

vorliegenden Konstellation nicht zu beanstanden ist: Die Beschwerdeführerin ist

noch nicht im Rentenalter und bezieht auch nicht aus anderen Gründen eine

Rente. Soweit ihren Lebensunterhalt betreffend, dienen die der Familie

ausbezahlten Ergänzungsleistungen somit nicht der Ergänzung einer

unzureichenden Rente, sondern haben den Charakter von Sozialhilfe. Sie machte

zwar gegenüber der Beschwerdegegnerin geltend, gesundheitlich angeschlagen zu

sein, behauptet aber nicht, an einer körperlichen, geistigen oder psychischen

Behinderung im Sinn von § 22a Abs. 1 BüV zu leiden, aufgrund deren

die Anforderungen an die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit zu reduzieren

wären.

Demnach ist die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit der

Beschwerdeführerin nicht gegeben.

4.4

Nach dem

Gesagten ist der Schluss der Beschwerdegegnerin, der Beschwerdeführerin die

Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht zu verweigern, nicht zu beanstanden. Die

Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht um eine

Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine

Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu

den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den

Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18

E. 2.3.1 Abs. 2). Entsprechend ist der Beschwerdegegnerin keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an…