VB.2017.00724

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00724

25. April 2019Deutsch23 min

(URT.2019.20770)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 9. Februar 2017 erteilte die

Baudirektion des Kantons Zürich der B AG eine befristete

Ausnahmebewilligung für das Anlegen einer Zwischendepotfläche für Bodenmaterial

auf den Grundstücken Kat.-Nr. 01 und 01 in der Chatzenwisen beim

Büsiseeweg in Chatzenrüti-Rümlang. Die raumplanungsrechtliche Bewilligung wurde

zusammen mit der Baubewilligung der Baukommission Rümlang vom 28. Februar

2017 eröffnet.

Erwägungen

II.

Gegen diese Entscheide erhoben die Pro Natura – Schweizer

Bund für Naturschutz sowie Pro Natura Zürich mit gemeinsamer Eingabe vom

4.

April 2017 Rekurs beim Baurekursgericht. Mit Entscheid vom

28.

September 2017 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab und auferlegte

Pro Natura – Schweizer Bund für Naturschutz sowie Pro Natura Zürich die

Verfahrenskosten je zur Hälfte. Ausserdem wurden Pro Natura – Schweizer Bund

für Naturschutz sowie Pro Natura Zürich verpflichtet, der B AG eine

Umtriebsentschädigung von je Fr. 750.- (insgesamt Fr. 1'500.-) zu

bezahlen.

III.

Mit Beschwerde vom 31. Oktober 2017 liessen Pro

Natura – Schweizer Bund für Naturschutz und Pro Natura Zürich dem

Verwaltungsgericht beantragen, der Entscheid des Baurekursgerichts sei

aufzuheben, die kantonale Gesamtverfügung vom 9. Februar 2017 und der

Beschluss der Baukommission Rümlang vom 28. Februar 2017 seien soweit

aufzuheben, als sie die Rekultivierung der Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 01

nach Beendigung der Zwischendeponie betreffen, und es sei anzuordnen, dass nach

Beendigung der Zwischendeponie der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt

werde. Eventualiter seien Disp.-Ziff. III und IV (Kosten- und Entschädigungsfolgen)

des Entscheids des Baurekursgerichts aufzuheben, und es seien ihnen – den

Beschwerdeführerinnen – für das Rekursverfahren weder Kosten aufzuerlegen, noch

seien sie zur Ausrichtung einer Parteientschädigung zu verpflichten. Ferner

verlangten sie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das

Beschwerdeverfahren.

Am 14. November 2017 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion des

Kantons Zürich schloss am 29. November 2017 unter Verweis auf den

Mitbericht des Amts für Landschaft und Natur vom 27. November 2017 auf ebenfalls

Abweisung der Beschwerde. Die B AG beantragte in ihrer Beschwerdeantwort

vom 1. Dezember 2017 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. Mit Replik vom

11.

Januar 2018 hielten diese an ihren Anträgen fest. Die B AG hielt

ihrerseits in der Duplik vom 2. Februar 2018 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der gegen den Entscheid des Baurekursgerichts

erhobenen Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Vorinstanz hat die Legitimation von Pro Natura – Schweizer Bund für Naturschutz

und Pro Natura Zürich gestützt auf § 338b des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 (PBG) zu Recht bejaht. Die Beschwerdeführerinnen

sind unbestrittenermassen auch zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde an das

Verwaltungsgericht legitimiert, zumal die Beschwerdeführerin 1 durch die

Beschwerdeführerin 2 vertreten wird (vgl. Art. 12 Abs. 5 des

Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 [NHG] sowie Art. 55

Abs. 5 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG]).

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die

betroffenen Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 01 befinden sich in der

Landwirtschaftszone, im Bereich des Perimeters der Verordnung über den Schutz

der Katzenseen vom 16. Dezember 2003 (Schutzverordnung), in der Nähe zum

nationalen Flachmoorgebiet Nr. 851, Flachmoor Allmend, innerhalb der

Landschaft von nationaler Bedeutung BLN Nr. 1407 Katzensee, des

Smaragdgebiets Nr. 27 Chatzensee sowie eines kantonalen Fördergebiets für

den ökologischen Ausgleich. Die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für

das Anlegen einer Zwischendeponie wurde mit den angefochtenen Entscheiden für

längstens drei Jahre erteilt und ist insoweit unumstritten. Streitgegenstand

bildet die Frage der Wiederherstellung und Rekultivierung der Böden nach Beendigung

der temporären Nutzung.

2.2

Die

Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass der Entscheid der

Beschwerdegegnerin 2, das Interesse am Erhalt bzw. an der Kompensation

einer als Fruchtfolgefläche einzustufenden landwirtschaftlichen Nutzungsfläche

höher zu gewichten als das Interesse an einer künftigen ökologischen

Aufbesserung des dem Flachmoor benachbarten Gebiets, sei nachvollziehbar und

als im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums stehend zu bestätigen.

Der Bodenauftrag sei bei sorgfältiger Ausführung der Übergänge zu den die

Grundstücke teilweise umfassenden Wegen nicht geeignet, das Landschaftsbild

sichtbar zu verändern und den Wert des Schutzziels, nämlich den Erhalt der

landschaftlichen Eigenart, zu gefährden. Damit führe das Bauvorhaben auch nicht

zu einer Beeinträchtigung gemäss der Verordnung über den Schutz der Katzenseen.

2.3

Die

Beschwerdeführerinnen rügen, dass sowohl in der kantonalen Gesamtverfügung als

auch im Beschluss der Baukommission Rümlang, die beide als befristete

Bewilligungen deklariert seien, auch eine Bewilligung für eine unbefristete,

dauerhafte Terrainveränderung enthalten sei, indem das Gelände anschliessend

nicht im ursprünglichen Terrain und in der ursprünglichen Bodenqualität

wiederhergestellt werde. Vielmehr werde auf einer Fläche von 22'500 m2

bzw. 24'000 m2 netto 16'800 m3 Material

definitiv zugeführt. Dieser Materialeintrag führe zu einer dauerhaften

Terrainerhöhung von etwa 70 cm.

Der Boden weise gemäss der Bodenkarte des Kantons Zürich

eine Nutzungseignungsklasse (NEK) 6 auf. Laut Technischem Bericht sei die

Bodenqualität indessen nur mit NEK 9 einzustufen und stelle somit keine

anrechenbare Fruchtfolgefläche (FFF) dar. Die Böden seien daher allenfalls auch

zur Aufwertung von FFF geeignet. Würden sie mit besserer NEK als im

Ausgangszustand rekultiviert, könnten die Rechte an den neu geschaffenen FFF

kompensationspflichtigen FFF-Verbrauchern weitergegeben werden. Es bestehe

daher ein Konflikt zwischen den Interessen der ökologischen Aufwertung des naturschützerisch

wertvollen Feuchtgebiets und der Schaffung bzw. Erhöhung der

Fruchtfolgeflächenqualität. In dieser Situation sei eine sorgfältige

Sachverhaltsabklärung zu treffen, welche Grundlage für eine umfassende

Interessenabwägung bilde.

Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend,

vorliegend sei der Sachverhalt nicht ausreichend abgeklärt, es sei doch nicht

einmal klar, ob es um eine Wiederherstellung von NEK 6 oder um eine

Aufwertung von NEK 9 zu einer höheren NEK gehe. Für eine Verbesserung, die

nur durch eine Überschüttung mit 70 cm Material erreicht werden könne,

fehle es an der landwirtschaftlichen Notwendigkeit. Eine Terrainveränderung

komme jedoch von vornherein nur infrage, wenn sie für die landwirtschaftliche

Bewirtschaftung notwendig sei. Dies sei in keiner Art und Weise geprüft worden.

Ausserdem lägen die Parzellen in einem Smaragdgebiet, welches zum Schutz

besonders wertvoller Lebensräume und Arten diene, sowie direkt benachbart zu

einem Flachmoor von nationaler Bedeutung.

Sodann habe die Beschwerdegegnerin 2 in ihrer

Gesamtverfügung keine Interessenabwägung vorgenommen, die vom Baurekursgericht

hätte bestätigt werden können. Eine Interessenabwägung sei jedoch aufgrund von

Art. 5 Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 16. Dezember

2003.

(Schutzverordnung), Art. 16a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom

22.

Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) sowie Art. 34 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) geboten. Eine

Interessenabwägung würde ergeben, dass dem Projekt der landwirtschaftlichen

Bodenverbesserung durch Überdeckung mit 70 cm Unter- und Oberboden überwiegende

Interessen, insb. des Naturschutzes, entgegenstünden und die Bewilligung daher

nicht erteilt werden könne.

2.4

Die

Beschwerdegegnerin 2 bzw. das Amt für Landschaft und Natur (ALN) macht

geltend, die strittige Aufwertungsfläche werde durch den Chatzenbach, ein

öffentliches Gewässer der Gemeinde Rümlang, vom Flachmoorobjekt abgetrennt. Das

Flachmoorobjekt könne wegen des Revitalisierungsprojekts "Chatzenbach

Nord" nicht direkt und unmittelbar nordseitig des Chatzenbachs erweitert

werden. Sodann sei die Karte "Schwerpunktgebiete für die Förderung von

gebiets- und landschaftsraumspezifischen Naturpotenzialen" im

Massstab 1:300'000 wenig geeignet für die Beurteilung, ob ein bewilligungspflichtiges

Vorhaben innerhalb oder ausserhalb des betreffenden Gebiets liege. Für eine

Feuchtgebietserweiterung müsste ohnehin bereits heute das Material der

bestehenden Aushubdeponie im Umfang von mindestens einem Meter abgetragen und

entsorgt werden. Deshalb sollte es auch möglich sein, bei einer künftigen

Feuchtgebietserweiterung zusätzlich zu diesem Material auch den Ober- und

Unterboden von 70 cm zu entfernen und verwerten. Von einer endgültigen

Zerstörung des Potenzials dieser Flächen könne daher nicht gesprochen werden.

Die Notwendigkeit einer landwirtschaftlichen

Bodenverbesserung im Sinn einer FFF-Kompensation ergebe sich nicht für einen

bestimmten Standort. Massgebend sei allein die Erfüllung der im Sachplan FFF

geforderten Mindestfläche von FFF. Die Auswirkungen einer Bodenaufwertung zu

FFF allein habe keinen Einfluss auf geschützte Lebensräume und Arten.

Auswirkungen resultierten allenfalls aus deren Bewirtschaftung.

2.5

Die

Beschwerdegegnerin 3 führt aus, dass das angestrebte Ziel mit NEK 6

lediglich die (nicht unumkehrbare) Wiederherstellung des plangemässen Zustands

darstelle und nicht die Aufwertung zu einer vollwertigen FFF bezwecke. Dass

keine Interessenabwägung vorgenommen worden sei, treffe nicht zu. Festzuhalten

sei, dass die Beschwerdeführerinnen ihr Primäranliegen der Erweiterung des

Flachmoors zulasten von im Dritteigentum stehenden Grundstücken unbesehen in

den Vordergrund stellten und zu Unrecht die Interessen am Erhalt der (immerhin

bedingt geeigneten) FFF negierten.

3.

3.1

Der

quantitative Bodenschutz ist vor allem Sache der Raumplanung. Bund, Kantone und

Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt wird

(Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen

mit Massnahmen der Raumplanung Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen

wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen (Art. 1

Abs. 2 lit. a RPG) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes

zu sichern (Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG). Nach Massgabe von

Art. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die

Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) sorgt der Bund dafür, dass die

Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete

Produktion einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung der natürlichen

Lebensgrundlagen leistet.

Der qualitative Bodenschutz bezweckt die langfristige

Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit. Dieses Ziel fällt hauptsächlich in den

Wirkungskreis des Umweltschutzes (Art. 1 Abs. 1 USG). Das USG

bezweckt gemäss Art. 1 Abs. 1, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre

Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen

zu schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die

biologische Vielfalt und die Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft zu erhalten

(vgl. auch Art. 74 BV). Einwirkungen im Sinn des Umweltschutzgesetzes sind

insbesondere Bodenbelastungen, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen

erzeugt werden. Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste

Einrichtungen sowie Terrainveränderungen (Art. 7 Abs. 7 USG). Der

Boden darf nur so weit physikalisch, d. h. durch künstliche Veränderungen der Struktur, des Aufbaus

oder der Mächtigkeit des Bodens (Art. 2 Abs. 4 der Verordnung vom

1.

Juli 1998 über Belastungen des Bodens [VBBo]) belastet werden, dass

seine Fruchtbarkeit nicht nachhaltig beeinträchtigt wird; dies gilt nicht für

die bauliche Nutzung des Bodens (Art. 33 Abs. 2 USG), wobei unter

"bauliche Nutzungen" nur die endgültige Versiegelung des Bodens zu

verstehen ist. Alle unüberbauten Flächen und unversiegelten Böden, aber auch

die bei Bauvorhaben als Baupisten oder für Bauinstallationen vorübergehend

beanspruchten Böden fallen deshalb in den Geltungsbereich des Bodenschutzes

(Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL], Erläuterungen zur

Verordnung vom 1. Juli 1998 über Belastungen des Bodens [VBBo], 2001,

S. 7).

3.2

Nach einer

temporären Zwischennutzung des unbebauten Bodens ist somit grundsätzlich der

ursprüngliche Bodenzustand wiederherzustellen. Erhebliche Terrainveränderungen

bedürfen einer Baubewilligung i. S. v. Art. 22 bzw.

Art. 24 ff. RPG (VGr, 8. Dezember 2011, VB.2011.00569,

E. 3.1). Aus Art. 1 lit. b LwG und Art. 1 USG folgt, dass

diese Gesetze bezwecken, die natürlich gewachsenen, ungestörten Böden zu

erhalten, sodass sie in der Regel nicht für Terrainveränderungen infrage

kommen. Primär geeignet für Terrainveränderungen sind Standorte mit Böden,

deren Aufbau bzw. Schichtung durch menschliche Eingriffe entstanden ist

(Baudirektion des Kantons Zürich, Richtlinien zur Beurteilung von

Terrainveränderungen ausserhalb Bauzonen vom 6. Juli 2011 [Richtlinien

Terrainveränderungen], Ziff. 3a und b).

3.3

Terrainveränderungen

in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung

der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden

Interessen entgegenstehen (Art. 16a Abs. 1 RPG i. V. m. Art. 34 Abs. 4 lit. a–c

RPV; BGr, 22. Mai 2014,1C_808/2013, E. 4.8; 21. Januar 2009,

1C_226/2008, E. 3.2 und E. 4.2; URP 2002 S. 523 ff., 532).

Nach Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV darf die Bewilligung nur erteilt

werden, wenn die Baute oder Anlage, so auch die bewilligungspflichtige Terrainveränderung,

für die infrage stehende Bewirtschaftung nötig ist. Nach Art. 24

Abs. 1 RPG können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG

Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder deren Zweck

zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der

Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden öffentlichen

Interessen entgegenstehen (lit. b).

3.4

Lenkender

Massstab der Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze von

Art. 1 und 3 RPG, bei Terrainveränderungen insbesondere jene im Bereich

des Landschafts-, Biotop- und Ortsbildschutzes (Art. 3 Abs. 2

lit. b und d RPG) sowie der Erhaltung genügender Flächen geeigneten

Kulturlands (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG; BGr, 11. Oktober

2018,1C_96/2018, E. 3.3.1). Selbst wenn ein Standort objektiv begründbar

ist, können ihm überwiegende Interessen wie etwa Interessen des Umwelt-, Natur-

oder Landschaftsschutzes entgegenstehen (vgl. E. 3.1; BGr, 21. Mai

2002,1A.86/2001, E. 4; BGE 134 II 97 E. 3.1). Geländeveränderungen,

mit welchen die Bewirtschaftung des Bodens erleichtert werden soll, können nur

dann bewilligt werden, wenn die landwirtschaftliche Notwendigkeit klar ersichtlich

ist und nicht als Vorwand für Abbau- oder Deponievorhaben dient (VGr,

8.

Dezember 2011, VB.2011.00569, E. 3.2 m. w. H.).

3.5

Die

streitbetroffenen Grundstücke liegen in der Schutzzone III A der

Schutzverordnung (vgl. Art. 17 RPG; Art. 18 NHG; § 203 ff.

PBG). Schutzziel der Schutzverordnung ist die umfassende und ungeschmälerte

Erhaltung des Katzenseegebiets. Im gesamten Schutzgebiet sollen die Lebensräume

seltener, geschützter und bedrohter Tier- und Pflanzenarten und -gemeinschaften

erhalten und gefördert werden (Ziff. 3). In der

Landschaftsschutzzone III A sind alle Bauten und Anlagen, Vorkehren

und Einrichtungen, welche im Landschaftsbild in Erscheinung treten oder den

Wert des Schutzgebiets beeinträchtigen können, verboten. Insbesondere sind

Geländeveränderungen und Ablagerungen aller Art verboten (Ziff. 5). Wenn

besondere Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder ein

wissenschaftliches Interesse, es erfordern, kann die zuständige Direktion unter

sichernden Bedingungen Ausnahmen von diesen Vorschriften gestatten

(Ziff. 12).

4.

4.1

Die im

Anschluss an die Zwischennutzung geplante Bodenrekultivierung beinhaltet

unbestrittenermassen Terrainveränderungen. Auch wenn das Ausmass der

Terrainveränderungen aus der Gesamtverfügung nicht hervorgeht, so gehen die

Parteien und die Vorinstanz doch von einer Aufschüttung in der Höhe von

70.

cm auf einer Fläche von rund 22'500m2 aus.

Terrainveränderungen in solchem Ausmass bedürfen nach bundesgerichtlicher

Rechtsprechung einer (Bau-)Bewilligung (vgl. BGr, 21. Januar 2009,

1C_226/2008, E. 2.3; BGE 119 Ib 222 E. 3a). Mit Gesamtverfügung vom

9.

Februar 2017 bewilligte die Baudirektion das Vorhaben hinsichtlich

Bodenrekultivierungen mit Nebenbestimmungen, unter anderem, dass Böden mit gleicher

oder für die landwirtschaftliche Nutzung besserer Bodenfruchtbarkeit wie vor

der temporären baulichen Beanspruchung wiederhergestellt werden.

Das streitbetroffene Gebiet – ein ehemaliger

Flachmoorbereich, der mit Deponiematerial überschüttet wurde – soll gemäss der

Bodenkarte des Kantons Zürich eine Bodengüte von NEK 6 aufweisen.

Bodenproben ergaben laut dem Technischen Bericht und Bodenschutzkonzept indes einen

verminderten Wert von NEK 9. Als Rekultivierungsziel nennt der Technische

Bericht und Bodenschutzkonzept die "Wiederherstellung des Ausgangszustands

gemäss Bodenkartierung des Kantons Zürich", d. h. NEK 6. Unklar scheint in diesem

Zusammenhang, ob dabei von einer Wiederherstellung (von NEK 6) oder einer

Aufwertung (zu NEK 6) zu sprechen ist. Massgebend hierfür ist, von welchem

Ausgangszustand – dem planungsgemässen Zustand gemäss Bodenkarte (NEK 6)

oder dem tatsächlichen Ist-Zustand aufgrund der Bodenproben (NEK 9) – man

ausgeht. Laut Beschwerdegegnerin 2 reichten die wenigen im Rahmen der

Projektierung vorgenommenen Sondierungen für eine definitive Abklassierung von NEK 6

zu NEK 9 nicht aus. Vor Baubeginn seien deshalb für eine definitive

Abklassierung weitere Bodenaufnahmen notwendig. Bis auf Weiteres seien die

Böden der NEK 6 zuzuordnen. Demzufolge wäre die Terrainveränderung eine

Wiederherstellung von NEK 6. Nichtsdestotrotz lässt die Gesamtverfügung

eine Verbesserung des Bodens zu und anerkennt das Amt für Raumentwicklung, dass

auch die Rekultivierung bewilligt sei. Vor diesem Hintergrund rügen die

Beschwerdeführerinnen zu Recht, dass der Sachverhalt ungenügend abgeklärt

worden sei. Die bestehende landwirtschaftliche Nutzungseignung ist sowohl für

die Bewilligungsfähigkeit der verbessernden Rekultivierung mit umfangreichem

Bodenauftrag als auch für die dafür nötige Interessenabwägung (vgl.

E. 4.3) ein massgebendes Sachverhaltselement.

4.2

Bei den

streitbetroffenen Grundstücken handelt es sich wie gesagt um einen ehemaligen

Flachmoorbereich, der mit Deponiematerial überschüttet wurde. Laut Technischem

Bericht und Bodenschutzkonzept sind die künstlichen Auffüllungen mit Oberboden

direkt auf geschüttetes Aushubmaterial ausgeführt worden. Ein eigentlicher

Unterboden wurde nicht festgestellt. Der natürliche torfige Untergrund wurde

ausschliesslich in einem Profil unter der Auffüllung angetroffen. Aufgrund des

starken Fremdstoffanteils bestehe ein Verdacht auf eine Schadstoffbelastung

des Bodens. Wegen des Fremdstoffanteils erfüllten die künstlichen Auffüllungen

die Kriterien für unverschmutztes Material zu grossen Teilen nicht, sodass,

falls Material abgeführt werde, nur ein untergeordneter Teil ohne Auflagen

entsorgt werden könne (Ziff. 2.1.6).

Wie die Vorinstanz zu Recht erkannte, können die

strittigen Grundstücke nicht als ungestörte Böden eingestuft werden. Im

Gegenteil erweisen sie sich wegen der Belastung durch eine frühere

Geländeauffüllung für eine Terrainveränderung bzw. Rekultivierung geeignet

(vgl. E. 3.2), könnte die soeben dargelegte – noch nicht hinreichend

abgeklärte – Boden-Situation (vor der Zwischendeponie) durch einen

fachgerechten (Neu-)Aufbau des Bodens aus landwirtschaftlicher Sicht

möglicherweise verbessert werden, d. h. die Terrainveränderung bzw. Rekultivierung würde

allenfalls zu einer Erweiterung der landwirtschaftlichen Nutzungseignung

führen, indem der neue Boden NEK 6 aufweisen würde.

4.3

Bei dieser

Sachlage ist – wie die Beschwerdeführerinnen grundsätzlich zu Recht vorbringen

– eine (umfassende) Interessenabwägung vorzunehmen. Die Erforderlichkeit einer

Interessenabwägung ergibt sich gleichzeitig aus mehreren Normen (vgl.

E. 3.3, 3.4 und 3.5).

4.3.1

Die Beschwerdegegnerin 1 äussert sich nirgends – weder in ihrer

Bewilligung noch im Verlauf des Verfahrens – zur vorliegenden Streitfrage,

befasste sich nicht mit der Bewilligung der Terrainveränderung und nahm folglich

auch keine Interessenabwägung vor. Dies schadet indes nicht, fällt die

Interessenabwägung im vorliegenden Fall doch in erster Linie in die Zuständigkeit

der Beschwerdegegnerin 2 (dazu E. 4.3.3.1 i.f.; Art. 25

Abs. 2 RPG). Diese räumte in ihrer Rekursantwort selbst ein, dass die

Interessenabwägung in ihrer Gesamtverfügung nicht explizit dargestellt worden

sei, nichtsdestotrotz sei eine solche vorgenommen worden. Sodann schob sie in

ihrer Rekursantwort eine Begründung nach, weshalb das (öffentliche) Interesse

an einer landwirtschaftlichen Aufwertung eine ohnehin illusorische ökologische

Aufwertung der Parzellen überwiege. Die Beschwerdeführerinnen hatten

anschliessend Gelegenheit, sich in ihrer Replik zur nachgeschobenen Begründung

zu äussern. Unter diesen Umständen ist ein allfälliger Begründungsmangel

geheilt worden (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Ebenso wenig ist ein

Begründungsmangel darin zu erblicken, dass die Vorinstanz die

Interessenabwägung der Beschwerdegegnerin 2 bestätigte, indem sie festhielt,

dass mit einer landwirtschaftlich ausgerichteten Bodenverbesserung eine

künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese stark erschwert bis

verunmöglicht würde, die landwirtschaftlichen Interessen diese

Naturschutzinteressen dennoch überwiegen würden, weil der belastete Boden für

eine Aufwertung ohnehin ausgehoben werden müsste. Selbst wenn die

Interessenabwägung kurz ausgefallen ist, kann nicht gesagt werden, es sei

überhaupt keine Interessenabwägung vorgenommen worden.

4.3.2

Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter, die Interessen – namentlich die

Interessen des Naturschutzes – seien nie näher betrachtet worden. Wie

ausgeführt (E. 4.3.1), trifft es zwar zu, dass die Interessenabwägungen

der Beschwerdegegnerin 2 und der Vorinstanz kurzgehalten sind und sich aus

mehreren Dokumenten (Gesamtverfügung und Replik) ergeben. Dennoch wurden

Interessen des Naturschutzes erwogen und anschliessend gegen die

landwirtschaftlichen Interessen abgewogen:

In der Gesamtbewilligung wird in Erwägung gezogen, dass

Moorbiotope, die eine grosse Zahl von seltenen und gefährdeten Tier- und

Pflanzenarten beherbergen, in der heutigen Landschaft Mangellebensräume seien.

Die streitbetroffene Fläche liege benachbart an das Flachmoorobjekt

Nr. 851 Flachmoor Allmend. Sie weise ein sehr hohes Potenzial für die

Regeneration von Feuchtbiotopen auf und liege gemäss Naturschutzgesamtkonzept

in einem Vorranggebiet für Feuchtgebiete. Eine künftige Inwertsetzung als

artenreiche Riedwiese würde mit einer landwirtschaftlich ausgerichteten

Bodenverbesserung stark erschwert bis verunmöglicht. Eine landwirtschaftliche

Bodenaufwertung (nach der Zwischennutzung als Humusdepot) komme aus

Naturschutzsicht nur dann infrage, wenn die landwirtschaftlichen Interessen

diese entgegenstehenden Naturschutzinteressen deutlich überwiegen würden.

Auf die landwirtschaftlichen Interessen ging die

Beschwerdegegnerin 2 in ihrer Rekursantwort ein: Die Parzellen

Kat.-Nr. 01 und 01 seien mit öffentlichen Mitteln entwässert. Es bestehe

eine gesetzliche Unterhaltspflicht. Damit soll die dauernde landwirtschaftliche

Nutzung sichergestellt werden. Mit der Erhöhung der Bodenmächtigkeit könnten

Fruchtfolgeflächen, die durch den Ausbau Nordumfahrung definitiv beansprucht

würden, kompensiert werden. Im Weiteren bestehe gemäss Art. 18 der Verordnung

vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen

(VVEA) eine Verwertungspflicht für abgetragenen Ober- und Unterboden, wie er

beim Ausbau der Nordumfahrung anfalle. Für eine ökologische Aufwertung müsste

das Deponiematerial, mit dem die strittige Fläche früher aufgeschüttet worden

war, entfernt und entsorgt werden. Hierzu bestehe keine gesetzliche Pflicht, da

der Standort als nicht sanierungsbedürftig gelte. Zugunsten der

landwirtschaftlichen Aufwertung falle schliesslich ins Gewicht, dass der

Grundeigentümer eine ökologische Aufwertung nicht wolle, weshalb diese ohnehin

auf unabsehbare Zeit illusorisch sei.

Gestützt auf die dargestellte Interessenlage kam die

Beschwerdegegnerin 2 zum Schluss, dass die landwirtschaftlichen Interessen

überwiegen. Dieses Ergebnis der Interessenabwägung wurde sodann von der

Vorinstanz bestätigt.

4.3.3

Soweit das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der

Interessenabwägung konkret regelt, ist vorweg zu klären, ob das Vorhaben mit

diesen Vorschriften zu vereinbaren ist. Erst wenn dies zutrifft, ist die

Abwägung aller zu berücksichtigenden Interessen koordiniert durchzuführen (BGE

134.

II 97 E. 3.1).

4.3.3.1

Ausgangspunkt der hier vorzunehmenden Interessenabwägung bildet die

Schutzverordnung (vgl. E. 3.5). Gemäss deren Ziff. 5 sind in der

Landschaftsschutzzone III A Geländeveränderungen und Ablagerungen

aller Art verboten. "Zulässig sind landwirtschaftliche Neu-, Um- und

Anbauten in den Betriebszentren der bestehenden Landwirtschaftsbetriebe. Eine

Bewilligung [sc: hierfür] wird erteilt, wenn die vorgesehenen

Massnahmen für die Ausübung der Landwirtschaft oder den Unterhalt von Flächen

im Schutzgebiet notwendig sind, sich gut in das Landschaftsbild einfügen und

den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern." Entgegen der Auffassung der

Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin 2 bezieht sich die Möglichkeit der

Bewilligungserteilung – dem Wortlaut und der Systematik entsprechend –

lediglich auf landwirtschaftliche Neu-, Um- und Anbauten, nicht jedoch auf

Geländeveränderungen und Ablagerungen, die in der

Landschaftsschutzzone III A nach Ziff. 5 verboten sind und

grundsätzlich nicht bewilligt werden können. Diese Auslegung wird durch das

systematische und teleologische Element bestätigt: Im Unterschied zur

Landschaftsschutzzone III A sind in der

Landschaftsschutzzone III B alle Bauten und Anlagen, Vorkehren und

Einrichtungen, welche im Landschaftsbild in Erscheinung treten oder den Wert

des Schutzgebiets beeinträchtigen können, nicht verboten, sondern lediglich

bewilligungspflichtig. "Eine Bewilligung wird erteilt, wenn die

vorgesehenen Massnahmen für die Ausübung der herkömmlichen Landwirtschaft oder

den Unterhalt von Flächen im Schutzgebiet notwendig sind, sich gut in das

Landschaftsbild einfügen und den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern."

Könnten nun in der Landschaftsschutzzone III A sämtliche

"verbotenen" Anlagen und Bauten unter denselben Voraussetzungen

bewilligt werden wie in der Landschaftsschutzzone III B, wäre das

Verbot obsolet bzw. käme einer Bewilligungspflicht gleich, womit aber die

Unterscheidung in Landschaftsschutzzone III A und B ihres Sinns

entleert würde. Somit kommt im vorliegenden Fall aufgrund der Schutzverordnung

bloss eine Bewilligung nach Ziff. 12 infrage. Danach kann die zuständige

Direktion unter sichernden Bedingungen Ausnahmen gestatten, wenn besondere

Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder

wissenschaftliches Interesse, es erfordern.

4.3.3.2

In Anbetracht der Schutzverordnung ist demzufolge zu prüfen, ob vorliegend

besondere Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder

wissenschaftliches Interesse, eine Bewilligungserteilung ausnahmsweise

erfordern. Dies deckt sich auch mit dem Schutzziel der Schutzverordnung, wonach

das Katzenseegebiet umfassend und ungeschmälert erhalten werden soll

(Ziff. 3). Private Interessen fliessen angesichts der klaren Formulierung

in der Schutzverordnung (Ziff. 12) nicht in die Interessenabwägung ein.

Aus den vorinstanzlichen Interessenabwägungen ist zwar ein

landwirtschaftliches Interesse an der Bodenverbesserung ersichtlich; sie

erweisen sich jedoch – wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht rügen – vor dem

Hintergrund der Schutzverordnung (E. 4.3.3.1) als ungenügend, gehen doch

die besonderen Verhältnisse, welche die Interessen des Naturschutzes zu

überwiegen vermöchten, daraus nicht hervor. Im Gegenteil erweisen sich die

Ausführungen zu den Interessen und der Interessenabwägung bisweilen nicht

nachvollziehbar. So hielt die Beschwerdegegnerin 2 in der Gesamtbewilligung

noch fest, dass eine künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese mit einer

landwirtschaftlich ausgerichteten Bodenverbesserung stark erschwert bis

verunmöglicht würde. Eine landwirtschaftliche Bodenaufwertung (nach der

Zwischennutzung als Humusdepot) komme aus Naturschutzsicht nur dann infrage,

wenn die landwirtschaftlichen Interessen diese entgegenstehenden

Naturschutzinteressen deutlich überwiegen würden. In ihrer Beschwerdeantwort

dagegen führt die Beschwerdegegnerin 2 aus, von einer endgültigen Zerstörung

des Potenzials dieser Flächen könne nicht gesprochen werden, zumal für eine

Feuchtgebietserweiterung ohnehin bereits heute das Material der bestehenden

Aushubdeponie im Umfang von mindestens einem Meter abgetragen und entsorgt

werden müsste und es auch möglich sein sollte, bei einer künftigen

Feuchtgebietserweiterung zusätzlich zu diesem Material auch den Ober- und

Unterboden von 70 cm zu entfernen und verwerten. Diese widersprüchlichen

Aussagen werfen die Frage auf, ob der Sachverhalt in dieser Hinsicht genügend

abgeklärt wurde. Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin 2 unter diesen

Umständen gehalten wäre, "sichernde Bedingungen" im Sinn von

Ziff. 12 der Schutzverordnung an die Ausnahmebewilligung zu knüpfen.

Der Evaluationsbericht, auf dessen Grundlage die

Interessenabwägung gemäss ALN vorgenommen worden sein soll, setzt sich zwar mit

der Beeinflussung der Moorflächen auseinander, nimmt aber keine

Interessenabwägung mit den Schutzzwecken vor, namentlich nicht mit Bezug auf

eine spätere Aufwertung.

4.4

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache an die

Baudirektion zurückzuweisen. Die Baudirektion hat zwecks Vornahme einer

umfassenden Interessenabwägung unter anderem abzuklären, inwieweit die geplante

Rekultivierung eine künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese

verunmöglicht und unter welchen "sichernden Bedingungen" eine

Bewilligung allenfalls gewährt werden könnte.

5.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt eine

Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf die Kosten- und

Entschädigungsregelung als Obsiegen der rechtsmittelführenden Partei – und zwar

unabhängig davon, welche Anträge diese gestellt hat (BGr, 28. April 2014,

2C_846/2013, E. 3.2 f.). Angesichts des Umstands, dass die

Beschwerdegegnerin 2 ihren Entscheid auf eine ungenügende

Sachverhaltsabklärung gestützt und die erforderliche Interessenabwägung mit den

Zielen der Schutzverordnung nicht vorgenommen hat, während diese Frage nicht in

den Zuständigkeitsbereich der Beschwerdegegnerin 1 fällt, rechtfertigt

sich jedoch eine anteilsmässige Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin 2,

nicht jedoch an die Beschwerdegegnerin 1. Die Kosten des Rekurs- und

Beschwerdeverfahrens sind folglich der Beschwerdegegnerschaft 2 und 3 je

zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Die private Beschwerdegegnerin ist überdies zu verpflichten,

den Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren zu entrichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG).

Der privaten Beschwerdegegnerin ist angesichts ihres Unterliegens keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

6.

Der

vorliegende Rückweisungsentscheid stellt nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Zwischenentscheide

nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) sind

vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (Abs. 1 lit. a) oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (Abs. 1 lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom

28.

September 2017 wird aufgehoben. Der Beschluss der Baukommission

Rümlang vom 28. Februar 2017 und die Verfügung der Baudirektion vom

9.

Februar 2017 werden insoweit aufgehoben, als sie die Rekultivierung der

Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 01 nach Beendigung der Zwischendeponie

betreffen. Die Sache wird zur allfälligen weiteren Untersuchung und zu neuer

Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückgewiesen.

2.

Die Kosten des

Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerschaft 2–3 je zur Hälfte

auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 260.-- Zustellkosten,

Fr. 5'260.-- Total der Kosten.

4.

Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerschaft 2–3 je

zur Hälfte auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin 3 wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen innert

30.

Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

6.

Gegen dieses

Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …