VB.2017.00737

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00737

14. Februar 2018Deutsch14 min

(URT.2018.19625)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A war ab dem 1. September 2007 als Lehrbeauftragte

für das Fach D in einem mehrfach verlängerten befristeten Anstellungsverhältnis

an der Kantonsschule C tätig. Zuletzt wurde ihre Anstellung mit Verfügung

vom 29. Juni 2016 um ein Semester bis zum 28. Februar 2017

verlängert; diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

Mit Schreiben vom 4. Oktober 2016 gelangte A an die

Präsidentin der Schulkommission, machte geltend, sie befinde sich in einem

unbefristeten Anstellungsverhältnis, und ersuchte um Erlass einer Verfügung

betreffend die Frage, ob sie befristet oder unbefristet angestellt sei. Darauf

antwortete die Rektorin mit Schreiben vom 8. Dezember 2016, es handle sich

um eine befristete Anstellung, welche am 28. Februar 2017 ende. Nach

Intervention durch den Ombudsmann des Kantons Zürich trat die Schulkommission

mit Beschluss vom 2. Februar 2017 auf das Feststellungsbegehren nicht ein.

Erwägungen

II.

Die Bildungsdirektion wies einen Rekurs hiergegen mit

Verfügung vom 27. September 2017 ab, soweit sie darauf eintrat.

III.

A liess am 6. November 2017 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und sinngemäss beantragen, es sei die Angelegenheit

an die Bildungsdirektion zurückzuweisen, eventualiter festzustellen, dass sie

sich in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis befinde. Die

Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung vom 6. Dezember 2017 auf

Abweisung der Beschwerde; die Schulkommission beantragte am 7./8. Dezember

2017, das Rechtsmittel sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion

über Anordnungen der Schulkommission einer Kantonsschule etwa betreffend

Befristung des Anstellungsverhältnisses nach § 39 Abs. 1 des

Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (LS 413.21) und § 41 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,

19a sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Streitgegenstand bildet das Begehren der

Beschwerdeführerin festzustellen, ihr Anstellungsverhältnis sei unbefristet und

habe somit nicht per Ende Februar 2017 geendet. Die Beschwerdeführerin will

demnach erwirken, dass ihr Anstellungsverhältnis fortbestehe. In solchen Fällen gelten als Streitwert die

Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim

Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung

des Dienstverhältnisses (VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00105, E. 1.2,

und 5. März 2014, VB.2013.00792,

E. 1.2). Stünde die Beschwerdeführerin in einem unbefristeten

Anstellungsverhältnis, betrüge die Kündigungsfrist nur schon aufgrund des mehr

als zehn Jahre dauernden Anstellungsverhältnisses sechs Monate (§ 17

Abs. 1 lit. d des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG,

LS 177.10]). Weil die Kündigung nur auf Ende eines Semesters möglich ist

(§ 7 der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai

1999.

[LS 413.112]), hätte ein unbefristetes Anstellungsverhältnis bei

Einreichung der Beschwerde frühestens per Ende August 2018 aufgelöst werden

können. Der Lohn der Beschwerdeführerin war zuletzt auf Lohnstufe 13 der

Lohnklasse 21 platziert, was einen vollen Jahreslohn von Fr. 143'834.-

bis Ende 2017 bzw. Fr. 144'553.- ab Anfang 2018 ergibt (Anhang B der

Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 [MBVO,

LS 413.111; vgl. für die bis Ende 2017 geltende Fassung OS 67, 15 f.]).

Unter Berücksichtigung des zuletzt gültigen Anstellungsgrads der

Beschwerdeführerin von 63,64 % ergibt dies einen Streitwert von Fr. 137'609.-.

3.

Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss eine Verletzung

ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sie keine Möglichkeit gehabt habe,

sich zu einer im Rekursverfahren erfolgten Korrektur der

Sachverhaltsdarstellung durch die Schulkommission zu äussern. Die Rüge ist

insofern begründet, als die neue Tatsachen enthaltende Rekursantwort

grundsätzlich nicht nur zur Kenntnisnahme, sondern zur freigestellten

Stellungnahme hätte zugestellt werden müssen (sogenanntes Replikrecht im

engeren Sinn; vgl. hierzu Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 26b N. 29 und 37). Die

Beschwerdeführerin ist indes rechtskundig vertreten, und ihrem Vertreter muss

bekannt sein, dass er innert angemessener Frist hätte unaufgefordert eine

weitere Eingabe machen bzw. ein Gesuch um Ansetzung einer entsprechenden Frist

einreichen können (vgl. Griffel, § 26b N. 45). Die Beschwerdeführerin

verhält sich treuwidrig, wenn sie darauf verzichtet, von ihrem Äusserungsrecht

Gebrauch zu machen, um anschliessend im Beschwerdeverfahren zu rügen, ihr

Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ergibt sich

der massgebende Sachverhalt sodann mit hinreichender Klarheit aus den Akten.

4.

4.1

Die

Schulkommission ist auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erlass einer

Feststellungsverfügung nicht eingetreten, weil dieses Begehren einzig dazu

diene, eine bereits rechtskräftige Verfügung überprüfen zu lassen, wofür kein

schutzwürdiges Interesse bestehe. Die Vorinstanz schliesst sich dem an.

4.2

Feststellungsbegehren

setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist

gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlichrechtlicher

Rechte und Pflichten unklar ist und das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte

Ziel nicht mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreicht werden kann

(VGr, 17. Oktober 2017, VB.2017.00431, E. 2.2, und 21. November

2012, VB.2012.00705, E. 4; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar,

§ 19 N. 25 f.). An einem Feststellungsinteresse fehlt es

insbesondere, wenn eine Frage bereits durch rechtskräftige Verfügung

entschieden worden ist; das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes

schliesst in diesen Fällen eine nochmalige Prüfung der strittigen Rechtsfrage

im Rahmen eines Feststellungsverfahrens aus (BGr, 21. Juli 2009,

2C_80/2008, E. 4.3.3; Beatrice Weber-Dürler in: Christoph Auer/Markus

Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 25

N. 17).

4.3

Mit ihrem

Feststellungsbegehren will die Beschwerdeführerin geklärt haben, ob ihr

befristetes Anstellungsverhältnis sich kraft § 13 Abs. 2 Satz 2

PG von Gesetzes wegen in ein unbefristetes umgewandelt habe. Das hat

zwar – wie die Schulkommission und die Vorinstanz zutreffend annehmen – einen

engen Zusammenhang mit der Frage, ob das Anstellungsverhältnis mit Verfügung

vom 29. Juni 2016 noch einmal befristet verlängert werden durfte, geht

jedoch darüber hinaus: Die Beschwerdeführerin will im Ergebnis geklärt haben,

ob ihr Anstellungsverhältnis unbesehen die in der Verfügung vom 29. Juni

2016.

angeordnete Befristung von Gesetzes wegen die Wirkungen eines

unbefristeten habe. Über diese Frage wurde bis anhin nicht entschieden, und die

Beschwerdeführerin hat an deren Klärung offenkundig ein schutzwürdiges

Interesse, führte die Bejahung einer solchen Konversion doch dazu, dass sie

weiterhin in einem Anstellungsverhältnis beim Beschwerdegegner stünde.

Die Schulkommission hätte demnach auf das

Feststellungsbegehren eintreten und dieses materiell behandeln müssen.

4.4

Kommt das

Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht

nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück; es kann

stattdessen aber auch selber in der Sache entscheiden (§ 63 Abs. 1

und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; Marco Donatsch, VRG-Kommentar,

§ 63 N. 18, § 64 N. 7). Hier äusserten die

Beschwerdeführerin und die Schulkommission sich während des Verfahrens

ausführlich zum Inhalt des Feststellungsbegehrens, wobei die Schulkommission

sich auf den Standpunkt stellte, dass die Beschwerdeführerin nie in einem

unbefristeten Anstellungsverhältnis gestanden habe. Eine Rückweisung führte

deshalb zu einem prozessualen Leerlauf. Die Beschwerdeführerin wünscht denn

auch ausdrücklich, dass das Verwaltungsgericht direkt in der Sache entscheide.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 4./11. September 2007 für ein

Jahr befristet als Lehrperson angestellt. Dieses Anstellungsverhältnis wurde in

der Folge wiederholt verlängert – soweit ersichtlich stets mit befristeter

Wirkung. Zuletzt verlängerte die Rektorin das Anstellungsverhältnis mit

Verfügung vom 29. Juni 2016 um ein weiteres Semester bis zum

28.

Februar 2017; diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, ihr

Anstellungsverhältnis sei seit dem 1. September 2014 von Gesetzes wegen

ein unbefristetes. Sie macht im Wesentlichen geltend, befristete

Anstellungsverhältnisse seien bei Lehrpersonen, welche sowohl einen

Hochschulabschluss als auch das Diplom für das Höhere Lehramt (heute: Lehrdiplom

für Maturitätsschulen) oder eine gleichwertige Ausbildung erworben hätten,

längstens für die Dauer von einem Jahr zulässig und würden bei einer

Verlängerung automatisch zu unbefristeten.

5.2

Für

Lehrkräfte an Mittelschulen gelten die Bestimmungen des Personalgesetzes,

soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen (§ 1 Abs. 2 PG). Nach

§ 13 Abs. 2 Satz 1 PG sind befristete Anstellungsverhältnisse

grundsätzlich für längstens ein Jahr zulässig und gelten nach dessen Ablauf als

unbefristet. Wird das Anstellungsverhältnis weiter verlängert, hat es nach

§ 13 Abs. 2 Satz 2 PG die Wirkungen eines unbefristeten.

Vorbehalten bleiben indes besondere Bestimmungen über die Anstellungsdauer und

die Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit Ausbildungscharakter oder

mit aus anderen Gründen zeitlich begrenzten Aufgaben (§ 13 Abs. 2

Satz 3 PG). In diesem Sinn bestimmt § 3 Abs. 1 f. MBVO,

dass Anstellungsverhältnisse von Lehrbeauftragten befristet, diejenigen von

Mittel- und Berufsschullehrpersonen unbefristet sind. Die Anstellung erfolgt

unbefristet, sofern die Lehrperson in den Fächern, in denen sie Unterricht

erteilt, über einen Hochschulabschluss verfügt, das Lehrdiplom oder eine andere

gleichwertige fachliche sowie pädagogische Ausbildung abgeschlossen hat und

Unterrichtserfahrung von wenigstens einem Jahr aufweist (§ 3 Abs. 4

MBVO). Darüber hinaus ist die Anstellung befristet, wenn das Ende des

Anstellungsverhältnisses bereits bei der Anstellung feststeht (§ 3

Abs. 5 Satz 1 MBVO).

5.3

Die

Schulkommission scheint die Auffassung zu vertreten, dass die

Beschwerdeführerin sich die Rechtskraft der Verfügung vom 29. Juni 2016

entgegenhalten lassen müsse und nach Verzicht auf ein Rechtsmittel gegen diese

Verfügung nicht mehr geltend machen könne, ihr Anstellungsverhältnis sei ein

unbefristetes. Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 2 Satz 2 PG hat

die Verlängerung eines befristeten Anstellungsverhältnisses über die Dauer

eines Jahres hinaus indes immer die Wirkungen eines unbefristeten

Anstellungsverhältnisses, sofern keine der nach § 13 Abs. 2

Satz 3 PG möglichen Ausnahmen vorliegen. Der Zweck dieser Bestimmung liegt

darin, die unerwünschten Wirkungen sogenannter Kettenarbeitsverhältnisse zu

unterbinden (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 22. Mai 1996,

ABl 1996, 1105 ff., 1174). Ist die befristete Verlängerung nicht

ausnahmsweise zulässig, treten die Wirkungen eines unbefristeten

Anstellungsverhältnisses demnach von Gesetzes wegen auch dann ein, wenn

das Anstellungsverhältnis auf dem Verfügungsweg nur befristet verlängert wurde.

Die Rechtskraft einer solchen Verlängerungsverfügung kann den Angestellten

deshalb nicht entgegengehalten werden. Die von Gesetzes wegen eintretende

Konversion geht sodann auch § 3 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit

Abs. 2 MBVO vor, wonach Lehrbeauftragte grundsätzlich befristet angestellt

sind. Der Umstand, dass eine Lehrkraft weiterhin als grundsätzlich befristet

anzustellende Lehrbeauftragte beschäftig wird, obwohl die Voraussetzungen für

eine befristete Anstellung nicht erfüllt sind, ändert deshalb nichts daran,

dass ihr Anstellungsverhältnis bei einer Verlängerung über ein Jahr hinaus zu

einem unbefristeten wird.

5.4

Es bleibt

zu prüfen, ob hier sachliche Gründe vorlagen, um die Beschwerdeführerin während

fast zehn Jahren nur befristet anzustellen.

5.4.1

Nach § 3 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 4 MBVO werden

Lehrpersonen, welche unter anderem nicht im Besitz des Lehrdiploms für

Maturitätsschulen sind, nur befristet angestellt. Weil diesen Lehrpersonen eine

Voraussetzung für das Erteilen von Unterricht fehlt, ist die befristete

Anstellung sachlich begründet; es handelt sich in diesen Fällen um ein

Anstellungsverhältnis mit Ausbildungscharakter im Sinn von § 13 Abs. 2

Satz 3 PG (vgl. auch VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680,

E. 3.3). Die Beschwerdeführerin erlangte das Lehrdiplom für

Maturitätsschulen am 28. Januar 2014. Bis zu diesem Zeitpunkt war die

jeweils nur befristete Verlängerung ihrer Anstellung zulässig. Auch wenn die

Beschwerdeführerin mit dem Erwerb des Lehrdiploms sämtliche Anforderungen für

eine unbefristete Anstellung erfüllte, führte dies sodann nicht umgehend zur

Konversion ihres Anstellungsverhältnisses. Diese Rechtsfolge kann – bei

Erfüllung der weiteren Voraussetzungen – erst eintreten, wenn das befristete

Anstellungsverhältnis nach Erwerb des Lehrdiploms erneut nur befristet

verlängert wird. In diesem Sinn erweist sich die noch vor Erwerb des

Lehrdiploms verfügte befristete Verlängerung bis zum 31. August 2014 als

rechtmässig (VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680, E. 3.2). Davon

geht auch die Beschwerdeführerin aus.

5.4.2

Bezüglich der weiteren befristeten Anstellung bringt die Schulkommission

vor, man habe schon seit längerer Zeit geplant, den Fachbereich D

"organisatorisch neu aufzustellen und mit der Funktion einer Lehrperson

mbA zu stärken". Mit der Ausschreibung einer Stelle für eine

Mittelschullehrperson mbA sei aber bewusst zugewartet worden, weil die als

Lehrbeauftragte unterrichtenden Personen noch nicht über das Lehrdiplom verfügt

hätten; die entsprechende Stelle sei dann im April 2014 ein erstes Mal

ausgeschrieben worden, das Verfahren habe in der Folge jedoch "aus

Ressourcengründen" sistiert werden müssen; im Herbst 2015 sei es

wiederaufgenommen und die neu geschaffene Stelle schliesslich per Anfang März

2017.

besetzt worden. Den Akten lässt sich in diesem Sinn entnehmen, dass

zunächst im Frühling 2014 und erneut im Herbst 2015 eine Stelle als Lehrperson

mbA für das Fach D ausgeschrieben wurde. Zudem befindet sich ein – wohl im

Frühling oder Sommer 2015 verfasster – Serienbrief bei den Akten, in dem die

bisherigen Kandidierenden auf die erneute Ausschreibung hingewiesen werden und

die Rektorin sich für die Verzögerung entschuldigt.

5.4.3

Nach § 3 Abs. 5 Satz 1 MBVO erfolgt die Anstellung von

Lehrpersonen mit Lehrdiplom auch befristet, wenn das Ende des Anstellungsverhältnisses

bereits feststeht. Diese Regelung hat ihre Grundlage in § 13 Abs. 2

Satz 3 PG, wonach besondere Bestimmungen unter anderem für aus anderen

Gründen zeitlich begrenzte Aufgaben vorbehalten bleiben. Hier stand im Sommer

2014.

fest, dass die Stelle der Beschwerdeführerin in absehbarer Zeit aufgehoben

würde, weil in diesem Zeitpunkt bereits ein Verfahren zur Besetzung der neu

geschaffenen Stelle einer Mittelschullehrperson mbA für das Fach D –

welche die bisherigen Stellen von Lehrbeauftragten ersetzen sollte –

eingeleitet worden war. Es lagen somit nicht nur vage Absichten vor, sondern

waren bereits konkrete Schritte zur Besetzung der neuen Stelle unternommen

worden. Dass dieses Verfahren in der Folge sistiert und erst ein Jahr später

wiederaufgenommen wurde, ändert nichts daran, dass das Ende der Anstellung der

Beschwerdeführerin spätestens mit der ersten Stellenausschreibung im Frühling

2014.

absehbar war, falls sie nicht für diese Stelle ausgewählt werde. Zwar gälte

das Ende der Anstellung bei einer ungebührlich langen Verzögerung der

Stellenbesetzung nicht mehr als absehbar; hier liegt die Verzögerung aber noch

im zulässigen Rahmen. Damit durfte die Beschwerdeführerin gestützt auf § 3

Abs. 5 MBVO weiterhin befristet angestellt werden. Keine Rolle spielt

dabei, dass die Beschwerdeführerin bereits zuvor aus anderem Grund befristet

angestellt war. Entscheidend ist einzig, dass die Beschwerdeführerin im

Zeitpunkt, in dem der frühere Grund für die Befristung weggefallen war, aus

einem anderen Grund erneut befristet angestellt werden durfte (vgl. hierzu auch

VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680, E. 3.4).

Unbegründet ist schliesslich die Rüge der

Beschwerdeführerin, die Dauer der Befristung sei von einem Ereignis abhängig

gewesen, dessen Herbeiführung in der Macht der Schulkommission gelegen habe. Es

trifft zwar zu, dass die Schulkommission mit der Einstellung einer

Mittelschullehrperson mbA im Ergebnis zugleich über das Ende der Anstellung der

Beschwerdeführerin entschied, aber nur insofern, als das befristete

Anstellungsverhältnis deshalb nicht mehr verlängert wurde. Das

Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin war jedoch zu keinem Zeitpunkt in

dem Sinn befristet, dass es ende, wenn die neu eingestellte Mittelschullehrperson

mbA ihr Amt antrete; vielmehr wurde das Anstellungsverhältnis bis zu diesem

Zeitpunkt wiederholt befristet verlängert. Sowohl der Beschwerdeführerin als

auch der Schulleitung stand damit frei, das Anstellungsverhältnis auch vor

Stellenantritt der neuen Lehrkraft durch Verzicht auf Verlängerung zu beenden.

Demnach waren auch die weiteren befristeten Verlängerungen

der Anstellung der Beschwerdeführerin bis Ende Februar 2017 zulässig und fand

keine Konversion in ein unbefristetes Anstellungsverhältnis statt.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen abzuweisen.

7.

Nach § 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am

Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.

Nach dem Verursacherprinzip können die Kosten indes auch (teilweise) anderen

Personen auferlegt werden, wenn diese unnötige Kosten verursacht haben

(§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 13

N. 55 ff.).

Hier war die Beschwerde insofern begründet, als die

Schulkommission auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin zu Unrecht

nicht eingetreten war. Hingegen unterliegt die Beschwerdeführerin in der Sache.

Insgesamt rechtfertigt sich, die Kosten je hälftig der Beschwerdeführerin und

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 7'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

5.

Mitteilung an…