VB.2017.00751

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00751

24. Mai 2018Deutsch22 min

(URT.2018.19898)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A setzte

sich am 22. Mai 2017 telefonisch mit dem Flughafengefängnis in Kontakt und

verlangte Zugang zu ihrem Mandanten C, der im Flughafengefängnis in

Ausschaffungshaft gesetzt worden war. Am selben Tag reichte A dem

Flughafengefängnis per E-Mail eine Vollmacht ein und verlangte erneut den

umgehenden Zugang zu C. Die Gefängnisleitung des Flughafengefängnisses teilte A

mit Schreiben vom 29. Mai 2017 mit, dass sie auf die für

Flughafengefängnisbesucher übliche Besuchsanmeldung bestünde.

B. Mit

Schreiben vom 29. Mai 2017 gelangte A gegen diese Anordnung an die

Gefängnisleitung des Flughafengefängnisses. Das Amt für Justizvollzug wies das

Gesuch von A um ungehinderten Zugang zu C von Montag bis Freitag jeweils von

7.30 Uhr bis 16.30 Uhr mit Verfügung vom 7. Juni 2017 ab und

stellte die Rechtmässigkeit des Vorgehens des Flughafengefängnisses im

Zusammenhang mit der Erteilung der Besuchsbewilligung fest.

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung des Amts für

Justizvollzug liess A am 26. Juni 2017 Rekurs bei der Direktion der Justiz

und des Innern des Kantons Zürich erheben mit dem Antrag, ihr umgehenden und

ungehinderten Zugang zu C im Rahmen der üblichen Betriebszeiten des

Flughafengefängnisses von Montag bis Freitag von jeweils 7.30 bis 16.30 Uhr

zu gewähren und es sei ihr umgehend und jederzeit zu gestatten, mit ihm ungehindert

schriftlich und mündlich zu verkehren. Weiter beantragte sie festzustellen,

dass die Verzögerung bzw. Verweigerung ihres Zugangs zu C vom 22. Mai bis

29.

Mai 2017 unrechtmässig war. Schliesslich stellte sie Anträge auf

unentgeltliche Rechtspflege und die Bestellung eines unentgeltlichen

Rechtsbeistandes.

Mit Verfügung vom 26. Oktober

2017.

wies die Direktion der Justiz und des Innern den Rekurs ab, trat auf das

Feststellungsbegehren nicht ein und gewährte A die unentgeltliche Verfahrensführung.

Das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wurde

abgewiesen.

III.

Am 13. November 2017 liess A

beim Verwaltungsgericht gegen den Rekursentscheid der Direktion der Justiz und

des Innern vom 26. Oktober 2017 Beschwerde erheben und beantragte die

Aufhebung der sie belastenden Dispositiv-Ziffern im vorinstanzlichen Entscheid.

Sodann wiederholte sie ihr Hauptbegehren des Rekurses, wonach ihr ein

weitergehender Zugang zu C zu gewähren sei. Dieses Begehren ergänzte sie dahingehend,

dass ihr ein entsprechender Zugang auch zu "einer anderen von ihr

vertretenen und sich im Flughafengefängnis in ausländerrechtlicher Haft

befindenden Person" zu gewähren sei. Weiter erneuerte sie ihr

Feststellungsbegehren betreffend Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung.

Eventualiter ersuchte sie um Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz

zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Prozessual ersuchte sie um

unentgeltliche Prozessführung und Rechtvertretung sowie um Zusprechung einer

Parteientschädigung.

Im Nachgang zur Beschwerde reichte A am 21. November

2017.

eine ergänzende Eingabe ein.

Das Amt für Justizvollzug und die Direktion der Justiz und

des Innern beantragten jeweils am 21. November 2018, die Beschwerde

abzuweisen. Dazu äusserte sich A am 3. Januar 2018. Das Amt für

Justizvollzug liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Beurteilung des vorliegenden Rechtsmittels zuständig. Die

Behandlung von Beschwerden betreffend Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht fällt

zwar in die Zuständigkeit des Einzelrichters, da aber ein Fall von

grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist die Entscheidung der Kammer zu übertragen

(§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 und Abs. 2 VRG).

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse

an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss

aktuell sein. Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit

des Verfahrens dahin, so ist dieses als gegenstandslos abzuschreiben (Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 21 N. 26; Alain Griffel, ebd., § 28

N. 25 und § 28a N. 11; Marco Donatsch, ebd., § 63 N. 6).

Ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse fehlt insbesondere dann, wenn

der geltend gemachte Nachteil auch bei der Gutheissung der Beschwerde nicht

mehr behoben werden könnte.

1.3

Aus den

Akten ist nicht ersichtlich, ob sich der Mandant der Beschwerdeführerin derzeit

in ausländerrechtlicher Haft befindet. Mit einer Haftentlassung wäre das

aktuelle Rechtsschutzinteresse bezüglich der beantragten Bewilligung für die

Besuche beim Mandanten dahingefallen. Vom Erfordernis des aktuellen

Rechtsschutzinteresses kann jedoch ausnahmsweise abgesehen und dementsprechend

gleichwohl eine Anspruchsprüfung vorgenommen werden, wenn die mit der

Beschwerde aufgeworfenen Fragen (kumulativ) sich jederzeit unter gleichen oder

ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, wegen ihrer grundsätzlichen

Bedeutung an ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse

besteht und wenn sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnten

(vgl. VGr, vom 1. Dezember 2016 E. 1.3, VB.2016.00444, 7. Juli

2016, VB.2016.00234, E. 1.3; 24. Januar 2013, VB.2012.00769, E. 1.2.1,

mit Hinweisen; RB 2007 Nr. 10 E. 1.3; BGE 138 II 42 E. 1.3; 131

II 670 E. 1.2). Diese Voraussetzungen sind erfüllt: Die vorliegende

Fragestellung hat, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht,

grundsätzliche Bedeutung und kann sich immer wieder stellen, wobei eine

rechtzeitige gerichtliche Überprüfung angesichts der Dringlichkeit kaum je

möglich wäre. Insoweit ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.4

Ebenfalls

einzutreten ist auf das Begehren betreffend Rechtsverzögerung: Gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde

an das Verwaltungsgericht die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung

einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die

Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der

Betroffenen verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (vgl. RB 2005 Nr. 13;

betreffend Rechtsverzögerungsbeschwerden VGr, 17. Juni 2016,

VB.2015.00654, E. 1.1; 28. Januar 2015, VB.2014.00545, E. 1.1; 27. Juni

2013, VB.2012.00341, E. 1.1).

1.5

Nicht

einzutreten ist dagegen auf die in Ziffer 2 des Beschwerdebegehrens

erfolgte Erweiterung des Antrags auf die Zugangsgewährung zu "einer

anderen von ihr (der Beschwerdeführerin) vertretenen und sich im Flughafengefängnis

in ausländerrechtlicher Haft befindenden Person". Denn Gegenstand der

Beschwerde kann nur sein, was bereits Gegenstand des angefochtenen Entscheids

war bzw. bei richtiger Rechtsanwendung hätte sein sollen; neue Sachbegehren

sind nicht zulässig (§ 52 Abs. 1 VRG; Bertschi, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 19-28 N. 45, Donatsch, ebd., § 52 N. 11).

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin, welche unbestrittenermassen nicht über eine Zulassung als

Rechtsanwältin verfügt, verlangt im Rahmen der üblichen Besuchszeiten den

ungehinderten und unbeschränkten Zugang zu ihrem Mandanten C in

ausländerrechtlicher Haft.

2.2

Diesem

Begehren liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Am 18. Mai 2017 wurde C

verhaftet und am 22. Mai 2017 im Flughafengefängnis in Ausschaffungshaft

gesetzt. Gleichentags setzte sich A telefonisch mit dem Flughafengefängnis in

Kontakt und verlangte Zugang zu C, da sie dessen Rechtvertreterin sei. Weil sie

nicht als Rechtsanwältin im Anwaltsregister des Kantons Zürich eingetragen war,

wurde ihr beschieden, sie müsse eine Besuchsbewilligung erlangen. Am selben Tag

reichte A dem Flughafengefängnis per E-Mail eine Vollmacht ein und verlangte

erneut den Zugang zu C. Die Leitung des Flughafengefängnisses teilte A mit

Schreiben vom 29. Mai 2017 mit, dass sie auf die für Flughafengefängnisbesucher

übliche Besuchsanmeldung bestünde. Sie begründete dies damit, dass A keiner

beim Flughafengefängnis akkreditierten Organisation angehöre und auch nicht im

Anwaltsregister eingetragen sei. Zudem liesse es die momentane weltpolitische

Situation nicht zu, Personen ohne Überprüfung als Besucher im

Flughafengefängnis zuzulassen. Das Gefängnis hätte auch den Auftrag, die

eingewiesenen Personen, das Personal sowie Besucher zu schützen. Für den 30. Mai

2017.

erhielt A eine ordentliche Besuchsbewilligung.

2.3

Die in

Haft genommene Person ausländischer Nationalität ist berechtigt, eine zur

Vertretung befugte Person zu bezeichnen und mit dieser mündlich und schriftlich

zu verkehren (§ 6 Abs. 1 der Verordnung über den Vollzug der

Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 4. Dezember 1996 [VZAUG]; vgl. auch

Art. 81 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember

2005.

über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG]). Zur Vertretung

gegenüber den Behörden ist dabei jede bevollmächtigte handlungsfähige Person zugelassen

(vgl. § 6 Abs. 2 VZAUG). Der Gesetzgeber hat somit bewusst darauf

verzichtet, nur Anwältinnen und Anwälte zur Vertretung von in Ausschaffungshaft

genommenen Personen zuzulassen.

2.3.1

Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft sowie die Durchsetzungshaft sind in

geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen. Die Zusammenlegung mit Personen in

Untersuchungshaft oder im Strafvollzug ist zu vermeiden (vgl. Art. 81

Abs. 2 AuG). In der Botschaft zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im

Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993 führt der Bundesrat aus, die

Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft seien im Lichte des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürften nicht weitergehen,

als es der Haftzweck unabdingbar erfordere. Das Haftregime habe sich –

insbesondere hinsichtlich Sicherheitsstandard und Unterbringung – grundsätzlich

von jenem für Untersuchungs- und Strafgefangene zu unterscheiden. Die Haft sei

in geeigneten, dem Haftzweck angepassten Räumlichkeiten zu vollziehen; wo kein

allzu hoher Sicherheitsstandard verlangt sei, könnten die Betroffenen auch in

Kollektivunterkünften untergebracht werden (BBl 1994 I 316, 326). Die Trennung

von Ausländern in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von andern Häftlingen

soll auch äusserlich zeigen, dass die Haft nicht wegen des Verdachts einer

Straftat angeordnet wurde, sondern einen administrativen Hintergrund hat (BGE

122.

II 49 E. 5a S. 53). Sie dient in erster Linie dazu, den Ausländer

bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich

den Behörden zur Verfügung hält. Anders als bei Untersuchungsgefangenen

erfordert der Haftzweck daher regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit

der Aussenwelt oder mit andern Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs-

oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich über den

mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus

Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken.

Auch nach den Mindestgrundsätzen für die Behandlung von Gefangenen sollen

nichtstraf-rechtlich Inhaftierte keiner grösseren Beschränkung oder Strenge

unterworfen werden, als zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung notwendig

erscheint (BGE 122 I 222 E. 2a/ bb).

2.4

Die in

Ausschaffungshaft inhaftierten Personen können im Kanton Zürich allgemein

gemäss § 150 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember (JVV) oder

in der Form von privilegierten Kontakten (vgl. § 121 JVV) besucht werden. Die

Vorinstanz vertritt dabei die Auffassung, dass nur die allgemeinen Besuchsregeln

auf die nichtanwaltliche Vertretung von Ausschaffungsgefangenen anzuwenden seien.

Das allgemeine Besuchsrecht kann entsprechend der Verfügbarkeit der

Besuchsräumlichkeiten ausgeübt werden. Die Besuchszeit beträgt dabei mindestens

eine Stunde pro Woche. Besucherinnen und Besucher haben bei der

Gefängnisleitung eine Besuchsbewilligung einzuholen. Diese kann allgemein

erteilt werden (vgl. § 150 Abs. 1 und 2 JVV).

2.5

Der

Verordnungsgeber hat zusätzlich die Bedingungen für privilegierte Kontakte zu

den Inhaftierten festgelegt: Der Vormundin oder dem Vormund, in der Schweiz

ansässigen Personen, die zur Wahrung eines Berufs- oder Amtsgeheimnisses

verpflichtet sind, schweizerischen Amtspersonen und Amtsstellen oder

konsularischen Vertretungen ist innerhalb der Anstaltsordnung der freie Verkehr

mit den verurteilten Personen zu gewähren (§ 121 Abs. 1 JVV). Besuche

dieser Personen werden nicht überwacht, in Räumen ohne Trennscheibe

durchgeführt und unterliegen keiner zeitlichen Beschränkung, soweit die

Verfügbarkeit der Besuchsräume dies zulässt (§ 121 Abs. 2 JVV).

2.6

Die

Vorinstanz führt an, es bestünden durchaus sachliche Gründe, weshalb der

Verordnungsgeber nur den in § 121 JVV aufgezählten Personengruppen

privilegierte Kontaktbedingungen eingeräumt habe. So stünden alle diese

Personengruppen in einem besonderen Rechtsverhältnis zu staatlichen

Organisationen. Aus dieser Rechtsbeziehung ergebe sich, dass diese

Kontaktprivilegierten bereits einer staatlichen Überprüfung ihrer Identität und

ihrer persönlichen Hintergründe unterzogen worden wären, beziehungsweise

regelmässig unterzogen würden, weshalb eine solche bei einem Gefängnisbesuch

nicht mehr stattfinden müsse, oder aber auf ein Minimum reduziert werden könne.

2.6.1

Die Argumentation der Vorinstanz greift aber hinsichtlich der zur Wahrung

des Berufsgeheimnisses verpflichteten Anwältinnen und Anwälte zu kurz: Für den

wesentlichen Bedingungen – folgende persönliche Voraussetzung erfüllen: Es darf

keine strafrechtliche Verurteilung vorliegen wegen Handlungen, die mit dem

Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren sind, es sei denn, diese Verurteilung

erscheine nicht mehr im Strafregisterauszug für Privatpersonen (vgl. Art. 8

Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der

Anwältinnen und Anwälte vom 23 Juni 2000 [BGFA]). Die Aufsichtskommission über

die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte beaufsichtigt Personen, die im Kanton

Zürich den Anwaltsberuf ausüben (§ 21 des Anwaltsgesetzes vom 17. November

2003.

[AnwG]). Sie entzieht der Inhaberin oder dem Inhaber das Anwaltspatent,

wenn sie oder er nicht mehr handlungsfähig oder zutrauenswürdig ist und der

Schutz des rechtsuchenden Publikums und der Rechtspflege nicht anders

gewährleistet werden kann. Dabei richtet sich das Verfahren nach den

Bestimmungen über das Disziplinarverfahren (vgl. § 6 Abs. 1 und

Abs. 2 AnwG). Disziplinarverfahren aufgrund von strafrechtlich relevanten

Verfehlungen von Anwältinnen und Anwälten erstrecken sich naturgemäss über

einen längeren Zeitraum. Sollte die Zutrauenswürdigkeit im Sinn des

Anwaltsgesetzes also in einem bestimmen Zeitraum nicht mehr vorhanden sein und

die betroffene Person dadurch ein Sicherheitsrisiko darstellen, würde sich dies

erst mit einer grösseren zeitlichen Verzögerung im Register niederschlagen. Daraus

ergibt sich, dass alleine die Aufsicht über die Rechtsanwältinnen und

Rechtsanwälte, welche im Übrigen gar keine rein staatliche ist (vgl. zur Wahl

von Vertreterinnen und Vertretern des Anwaltsstandes in die Kommission § 19

Abs. 1 lit. b AnwG), sicherlich keinen undifferenzierten umgehenden

Zugang zu Ausschaffungshäftlingen ohne vorgängige Hintergrundabklärungen

seitens der Vollzugseinrichtungen rechtfertigt.

2.6.2

Dazu kommt Folgendes: Nicht alle Personengruppen, welche zur Wahrung des

Berufsgeheimnisses gemäss Art. 321 des Schweizerischen Strafgesetzbuches

vom 21. Dezember 1937 (StGB) verpflichtet sind (Geistliche, Rechtsanwälte,

Verteidiger, Notare, Patentanwälte, nach Obligationenrecht zur Verschwiegenheit

verpflichtete Revisoren, Ärzte, Zahnärzte, Chiropraktoren, Apotheker, Hebammen,

Psychologen sowie ihre Hilfspersonen), unterliegen der von der Vorinstanz

geltend gemachten staatlichen Überprüfung.

2.7

Somit

führen nicht allein Sicherheitsüberlegungen des Verordnungsgebers zum

privilegierten Kontakt. Allen in § 121 Abs. 1 JVV aufgeführten

Personengruppen ist gemein, dass sie zu den Inhaftierten in einem besonderen

Verhältnis stehen, indem sie entweder auf vertraglicher oder gesetzlicher

Grundlage deren Rechte wahrnehmen oder fürsorgerisch für sie tätig sind. Dies

gilt insbesondere auch für den Personenkreis, der zur Wahrung eines

Berufsgeheimnisses gemäss Art. 321 StGB verpflichtet ist. Sinn und Zweck

der privilegierten Kontakte gemäss § 121 JVV ist somit primär, der erhöhten

Wichtigkeit dieser Kontakte zur Wahrung der Rechte der Inhaftierten Raum und

Zeit zu geben. Eine solche erhöhte Wichtigkeit der Kontaktmöglichkeit muss aber

auch der nichtanwaltlichen Rechtsvertretung zugeschrieben werden. Dies gilt

insbesondere im Licht der bereits erwähnten ausdrücklichen gesetzgeberischen

Zulassung zur Vertretung von Personen in Ausschaffungshaft gegenüber den

Behörden durch jede bevollmächtigte handlungsfähige Person gemäss § 6

Abs. 2 VZAUG. Die kurzen Fristen im Haftüberprüfungsverfahren (vgl. z.B.

Art. 80 Abs. 2 AuG) machen es zudem erforderlich, dass ein rascher

und direkter Austausch zwischen Rechtsvertretung und Inhaftierten möglich ist.

Schliesslich liegt ein privilegierter Kontakt zwischen Rechtsvertretung und in

Haft genommener Person auch im Interesse der Beschwerdegegnerin, da Anordnungen

betreffend den Vollzug von Zwangsmassnahmen grundsätzlich nur der

vertretungsberechtigten Person eröffnet werden (vgl. § 6 Abs. 4 VZAUG).

Der jederzeitige telefonische oder schriftliche Kontakt vermag das direkte

Gespräch dabei nicht zu ersetzen.

2.8

Privilegierte

Kontakte sind nur unter Beachtung der Anstaltsordnung zu gewähren (vgl. § 121

Abs. 1 JVV). Besucherinnen und Besucher haben sich rechtzeitig bei der

Gefängnisleitung anzumelden, damit ein Termin vereinbart werden kann, und sie

müssen sich mit einem offiziellen Identitätspapier ausweisen, das eine

zweifelsfreie Identifikation zulässt (vgl. § 64 der Hausordnung für die

Abteilung Ausschaffungshaft des Flughafengefängnisses). Die Anstaltsordnung

unterscheidet hier somit nicht zwischen allgemeinen Besuchen und privilegierten

Kontakten. Angesichts des weiten Personenkreises, der zu privilegierten

Kontakten berechtigt ist, erscheint es unwahrscheinlich, dass Personen, welche

erstmalig das privilegierte Kontaktrecht in Anspruch nehmen, einer reduzierten

oder gar keiner Sicherheitsüberprüfung unterzogen werden. Dies ist insbesondere

dann nicht einsichtig, wenn bereits berechtigte Sicherheitsbedenken bei einer

solchen Person bestehen.

2.9

Die Beschwerdegegnerin

befürchtet sodann sinngemäss, dass eine sich in Ausschaffungshaft befindende

Person, bei einer Gewährung des privilegierten Kontaktes an nichtanwaltliche

Rechtsvertretungen, sämtliche Besucher mit einer Vertretungsvollmacht

ausstatten könnte. Dem ist entgegenzuhalten, dass gleichzeitig nur eine Person

zur Vertretung bevollmächtigt werden kann. Ein neues Vertretungsverhältnis

ersetzt dabei das bisherige (vgl. § 6 Abs. 3 VZAUG). Werden die

Kontaktprivilegien zudem missbraucht, kann gemäss § 121 Abs. 4 JVV

der Kontakt kontrolliert oder die betroffene Person von der privilegierten

Kontaktnahme ausgeschlossen werden.

2.10

Die

Vorinstanz führte aus, dass sich die beschränkten Besuchszeiten in der

Abteilung Ausschaffungshaft an nur vier Tagen pro Woche von jeweils 13.45 Uhr

bis 16.15 Uhr aus organisatorischen Gründen und damit aus Erfordernissen

des Anstaltsbetriebes erklären lassen, und dass die von der Beschwerdeführerin

verlangten Besuchszeiten schwer praktikabel seien. Eine allgemeine Ausdehnung

der Besuchszeiten auf die "Betriebszeiten" des Gefängnisses steht mit

Blick auf organisatorische Gegebenheiten ausser Frage.

Ist eine

Sicherheitsüberprüfung erfolgt, so ist hingegen nicht einsichtig, weshalb einer

bevollmächtigten Rechtsvertretung der Zugang zur Mandantschaft auf die

allgemeinen Besuchszeiten beschränkt wird, zumal gemäss den Ausführungen der

Vorinstanz die Vorgaben betreffend eine Einholung einer Besuchsbewilligung nur

den Erstbesuch betreffen und Folgetermine unbürokratisch und telefonisch schnell

vereinbart werden können. Dabei bleibt auch erneut in Erinnerung zu rufen, dass

eine institutionelle Differenzierung besteht zwischen Ausschaffungshaft und den

übrigen Haftarten.

2.11

Zusammenfassend

ergibt sich, dass privilegierte Kontakte aufgrund der besonderen

Rechtsbeziehungen zu in Haft befindlichen Personen gewährt werden. Auch zur

nichtanwaltlichen, bevollmächtigten Rechtsvertretung besteht eine solche

Rechtsbeziehung. Im Rahmen der üblichen Betriebszeiten und nach einer vorgängig

erfolgten Sicherheitsüberprüfung ist der Beschwerdeführerin daher der

privilegierte Kontakt zu ihrem Mandanten C zu gewähren; dies gilt nicht nur

bezüglich der Besuche, sondern auch im Übrigen betreffend den schriftlichen und

mündlichen Verkehr.

In Abänderung des Rekursentscheids der Direktion der

Justiz und des Innern vom 20. Oktober 2017 ist Dispositiv-Ziffer II

der Verfügung des Amts für Justizvollzug vom 7. Juni 2017 dahingehend neu

zu fassen, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Verfügbarkeit der

Besuchsräumlichkeiten und während der ordentlichen Betriebszeiten der Abteilung

Ausschaffungshaft des Flughafengefängnisses analog zu anwaltlichen

Rechtsvertretern Zugang zu C erhält.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin verlangt die Feststellung, dass die Verzögerung bzw. die

Verweigerung des Zugangs zu ihrem Mandanten vom 22. Mai 2017 bis am 29. Mai

2017.

unrechtmässig gewesen sei.

3.2

Gemäss

Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) hat

jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf

gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener

Frist. Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung (im engeren Sinn)

bzw. eine Rechtsverzögerung, wenn sie untätig bleibt oder sich weigert, eine

Anordnung zu erlassen, bzw. das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert,

obwohl sie zum Tätigwerden verpflichtet wäre (vgl. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1045 ff. mit Hinweisen; Alfred

Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1300 ff.,

insbesondere Rz. 1306 f.; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar

VRG, § 19 N. 40 ff.; statt vieler BGE 124 V 130 E. 4). Eine

Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein Anspruch der Privaten auf

Behandlung ihrer Begehren besteht (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2 am Ende;

zum Ganzen auch Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A.,

Bern 2008, S. 823 ff.). Die Weigerung der Behörde kann ausdrücklich

oder stillschweigend erfolgen (Müller/Schefer, S. 823; Bosshart/Bertschi,

Kommentar VRG, § 19N. 46 am Anfang).

3.3

Von

Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann die Rede sein,

wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Rechtsverzögerung ist

nur gegeben, wenn sich die zuständige Behörde zwar bereit zeigt, den Entscheid

zu fällen, ihn aber nicht binnen angemessener Frist trifft, welche nach der

Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände noch als

angemessen erscheint (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1046 mit Hinweisen).

3.4

Aufgrund

von Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV)

haben die Parteien einen Anspruch auf rasche Erledigung ihrer Verfahren. Der

Verfassunsgeber wollte mit dieser Wortwahl zum Ausdruck bringen, dass die

Kantonsverfassung weitergehen soll, als dies die Minimalstandards des

Bundesverfassungsrechts und der analogen Garantie in Art. 6 Abs. 1

EMRK tun (VGr, 6. Februar 2013, VB.2012.00763, E. 6.3 [unpubliziert]).

In welchem Ausmass das kantonale Verfassungsrecht über das bundesrechtlich

gebotene Mindestmass hinausgehen wollte, lässt sich den Materialien nicht

schlüssig entnehmen (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 18N. 15 mit Hinweisen). Bei der Auslegung des

Beschleunigungsgebots der Kantonsverfassung kann die Rechtsprechung zu

Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der

Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) herangezogen werden. Diese

bestimmt den Begriff der angemessenen Verfahrensdauer zunächst anhand der im

Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung (VGr, 17. Oktober 2012,

VB.2012.00483, E. 3.4.3, mit Hinweisen). Bestehen keine gesetzlichen

Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer

die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei sind

insbesondere folgende Faktoren massgebend: der Umfang und die Schwierigkeit des

konkret zu beurteilenden Einzelfalls, das Verhalten der beschwerdeführenden

Verfahrenspartei, die Bedeutung der Sache für den oder die Betroffenen sowie

die Art und Weise der Behandlung des Falls durch die Behörden (BGE 135 I 265

E. 4.4; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.2, je mit

Hinweisen). Welche Verfahrensdauer als angemessen bzw. welche

Verfahrenserledigung als rasch gelten kann, bestimmt sich damit insgesamt stets

im Einzelfall vor dem Hintergrund der spezifischen Sachverhalts- und

Verfahrensverhältnisse sowie einer allfälligen einschlägigen gesetzlichen

Regelung.

3.5

vorliegenden Fall besteht keine Verfahrensordnung, welche den zeitlichen Ablauf

einer Besuchsbewilligung regelt. Zu berücksichtigen ist zunächst, dass es sich

um die Bewilligung eines privilegierten Kontakts einer Rechtsvertreterin zu

ihrem Mandanten handelt. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, inwieweit die

Beschwerdeführerin bei ihren telefonischen Anfragen Gründe für die zeitliche

Dringlichkeit ihres Anliegens geltend gemacht hat. Massgeblich ist indessen,

dass die zuständigen Stellen des Flughafengefängnisses aus den wiederholten

telefonischen Kontakten der Beschwerdeführerin, welche die Vollmacht ihres

Mandanten bereits am 22. Mai 2017 vorgelegt hatte, ohne Weiteres auf eine

zeitliche Dringlichkeit hätten schliessen müssen. Entgegen der Auffassung der

Rekursinstanz ist deshalb davon auszugehen, dass die Dringlichkeit und das

Interesse an einer raschen Abwicklung ausreichend dargetan wurden. Die

Vorinstanz ist deshalb auf das Feststellungsbegehren zu Unrecht nicht

eingetreten.

3.6

3.6.1

Das Flughafengefängnis ist seiner Natur nach ohne Unterbrechung im Betrieb.

Dies gilt auch über Feier- und Festtage. Nachdem die bewilligende Behörde

sodann Zugang zum Rechts-Informations-System (RIS) hat, ist eine erste

Sicherheitsüberprüfung innert kürzester Frist möglich. Auch werden keine

besonderen, konkreten Sicherheitsbedenken in Bezug auf die Beschwerdeführerin

geltend gemacht, welche einen aussergewöhnlichen Abklärungsbedarf durch weitere

Datenbankabfragen oder gar polizeiliche Ermittlungen nach sich gezogen hätten.

Die von der Beschwerdegegnerin angeführte "allgemeine weltpolitische

Lage" ist jedenfalls zur Begründung einer Behandlungsdauer von sieben

Tagen nicht ausreichend.

3.6.2

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben in Rechtsgebieten wie dem

Asyl- und Ausländerwesen tätige Behörden zwangsläufig gewisse Prioritäten zu

setzen. Dabei haben sie Umstände zu berücksichtigen, welche gegebenenfalls eine

prioritäre Behandlung eines Falls rechtfertigen bzw. gebieten könnten (BGr, 23. Juni

2011,12T_2/2011, E. 3.3.1, mit zahlreichen Hinweisen zur

bundesgerichtlichen Rechtsprechung). Mangelhafte Organisation und strukturelle

Überlastung bewahren nicht vor dem Vorwurf der Rechtsverzögerung. Der Staat ist

seinen Bürgerinnen und Bürgern gegenüber zur Gewährung einer ordnungsgemässen

Rechtspflege verpflichtet und hat sich entsprechend zu organisieren (BGE 130 I

312.

E. 5.2 mit weiterem Hinweis). Das Gesuch der Beschwerdeführerin

unbesehen nach der Reihenfolge des Eingangs zu bearbeiten, wie das die

Beschwerdegegnerin offenbar getan hat, widerspricht der Priorisierung, welche

im vorliegenden Fall für die Prüfung des Zugangs der Rechtsvertretung zur in

Haft genommenen Person erforderlich gewesen wäre.

3.7

Der

Verwaltung des Flughafengefängnisses ist somit Rechtsverzögerung vorzuwerfen, indem sie über das Gesuch der Beschwerdeführerin um Besuch

ihres Mandanten erst nach sieben Tagen entschieden hat. Dies ist im

Dispositiv

Dispositiv des vorliegenden Urteils festzustellen.

4.1 Da die

Beschwerdeführerin nach dem Gesagten im Hauptpunkt obsiegt, sind die Kosten des

vorinstanzlichen und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und steht der Beschwerdeführerin eine

angemessene Parteientschädigung zu (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 und § 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint ein Betrag

von insgesamt Fr. 3'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer. Die Gesuche

der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung im Rekurs- und im

Beschwerdeverfahren werden damit gegenstandslos.

4.2 Die

Beschwerdeführerin beantragt die unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16

Abs. 1 VRG haben Private, denen die nötigen Mittel fehlen und deren

Begehren nicht aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf

unentgeltliche Rechtspflege. Ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung

besteht, wenn ein Gesuchsteller zusätzlich nicht in der Lage ist, seine Rechte

im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Diesbezüglich kann gestützt auf § 28 Abs. 1 Satz 2

in Verbindung mit § 70 VRG auf die zutreffenden Erwägungen im

vorinstanzlichen Entscheid verwiesen werden. Namentlich ist der Vorinstanz

darin zu folgen, dass die Beschwerdeführerin mit Blick auf ihre

Rechtskenntnisse zur selbständigen Beschwerdeführung vor der Rekurs- und der

Beschwerdeinstanz, welche das Recht von Amtes wegen anwenden, in der Lage

gewesen wäre. Zwar war der Beizug eines Rechtsanwalts gerechtfertigt, weshalb

die Beschwerdeführerin – wie gesehen – nach § 17 Abs. 2 VRG Anspruch

auf eine Parteientschädigung hat; hingegen war der Beizug eines Rechtsanwalts nicht

erforderlich im Sinn von § 16 Abs. 2 VRG (vgl. dazu auch Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 16N. 77). Insoweit ist die Beschwerde

abzuweisen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. a)

In teilweiser Gutheissung der Beschwerde und Abänderung des Rekursentscheids

der Direktion der Justiz und des Innern vom 20. Oktober 2017 wird

Dispositiv-Ziffer II der Verfügung des Amts für Justizvollzug vom 7. Juni

2017 wie folgt neu gefasst:

II.

A erhält im Rahmen der Verfügbarkeit der

Besuchsräumlichkeiten und während der ordentlichen Betriebszeiten der Abteilung

Ausschaffungshaft des Flughafengefängnisses analog zu anwaltlichen

Rechtsvertretern Zugang zu C.

b) Es wird festgestellt, dass die Verwaltung des

Flughafengefängnisses eine Rechtsverzögerung begangen hat, indem sie über das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Besuch ihres Mandanten erst nach sieben Tagen

entschieden hat.

c) Die Kosten des Rekursverfahrens (total Fr. 900.-)

werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-

und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-

(inkl. MWST) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …