Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00787

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2017.00787

Urteil

des Einzelrichters

vom 4. Juli 2018

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,

Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA

B,

Beschwerdeführer,

gegen

Staat Zürich,

8090 Zürich,

vertreten durch das

Mittelschul- und Berufsbildungsamt,

Beschwerdegegner,

betreffend

Lohnklasseneinteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren im Jahr 1951) war mit einem Vollzeitpensum als

Rektor und Berufsschullehrperson mbA an der Berufsschule X tätig und in

Lohnstufe 27 der Lohnklasse 22 des Lohnreglements 24 eingereiht. Mit Schreiben

vom 14. Januar 2013 erklärte er gegenüber der Schulkommission der

Berufsschule X seinen Rücktritt als Rektor per Ende August 2014; gleichzeitig

teilte er mit, dass er der Berufsschule X oder weiteren Schulen bis zum

ordentlichen Rücktrittsalter im Umfang von maximal 50 % weiterhin zu

Verfügung stehe.

Mit Schreiben vom 15. August 2013 an den Amtschef des

kantonalen Mittelschul- und Berufsbildungsamts (MBA) sowie vom

20. November 2013 an die Schulkommission der Berufsschule X bekräftigte A

seine Bereitschaft, nach seinem Rücktritt als Rektor dem MBA, der Berufsschule X

oder weiteren Schulen im Sinn eines Altersrücktritts in Teilschritten bis zum

ordentlichen Rücktrittsalter maximal im Rahmen eines 50%-Pensums zur Verfügung

zu stehen. Mit Zirkularbeschluss vom 13. Juni 2014 genehmigte die

Schulkommission der Berufsschule X den von A beantragten Altersrücktritt in

Teilschritten.

Am 12./22. September 2014 verfügte das MBA den

Funktionswechsel von A per 1. September 2014 von

Rektor/Berufsschullehrperson mbA zu Berufsschullehrperson mbA mit einem

zugesicherten Beschäftigungsgrad von 50 % und wies ihn bei unveränderter

Lohnstufe neu nur noch der Lohnklasse 21 zu. In der Folge ersuchte A unter

Beanstandung der Lohneinreihung beim MBA fristgerecht um Begründung der

Verfügung.

Mit Verfügung vom 17. Februar 2015 hielt das MBA an

der Einreihung in der Lohnklasse 21 fest mit der Begründung, die Lohnklasse 22

sei nur für die Schulleitungsmitglieder vorgesehen.

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 24. Oktober 2017 wies die

Bildungsdirektion den von A hiergegen eingereichten Rekurs ab, mit welchem

dieser um Beibehaltung der Lohnklasse 22 für das restliche Teilpensum ersucht

hatte.

III.

Am 27. November 2017 liess A beim Verwaltungsgericht

Beschwerde im Wesentlichen mit den Anträgen einreichen, ihn unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) sowie in Aufhebung der

Verfügung der Bildungsdirektion ab dem 1. September 2014 in Lohnklasse 22,

Lohnstufe 27 des Lohnreglements 24 einzureihen und ihm für die Zeit ab

1.

September 2014 bis zu seinem definitiven Austritt eine entsprechende

Lohnnachzahlung zu gewähren.

Die Bildungsdirektion und das MBA schlossen am

11.

/12. Dezember 2017 bzw. am 12./15. Januar 2018 je auf Abweisung

der Beschwerde. Am 15. Februar 2018 liess A zur Vernehmlassung des MBA

Stellung nehmen. Das MBA liess dem Verwaltungsgericht am 9./13. März 2018

Unterlagen zu möglichen Vergleichsfällen zukommen, wozu sich A am 14. März

2018.

äusserte.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

der Bildungsdirektion über Anordnungen des MBA betreffend die Lohnfestsetzung

von Mittel- und Berufsschullehrpersonen (§ 5 lit. a der Mittel- und

Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 [MBVVO,

LS 413.112]) nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Streitgegenstand

vor Vorinstanz bildete die Rechtmässigkeit der Neueinreihung des Beschwerdeführers

in die Lohnklasse 21 (statt 22) per 1. September 2014. Soweit sich der

Beschwerdeführer, welcher um Lohnnachzahlung auf der Basis von Lohnklasse 22

"bis zu seinem definitiven Ausscheiden" ersucht, auch gegen eine

angebliche neuerliche Rückklassierung per 1. September 2015 (in Lohnklasse

20) wehren sollte, läge dies ausserhalb des Streitgegenstands und liesse sich

auf die Beschwerde insofern nicht eintreten.

1.3

Im Streit liegt

die korrekte Lohneinstufung des Beschwerdeführers ab 1. September 2014 bis

zu seinem (nicht näher bestimmten) definitiven Ausscheiden. Der

Beschwerdeführer vollendete im Oktober 2016 das 65. Altersjahr, womit das

Arbeitsverhältnis (mutmasslich) bis Ende des Herbstsemesters 2016/2017 dauerte

(§ 24c Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG,

LS 177.10]) und Lohn bis Ende Februar 2017 auszurichten war (§ 9

Abs. 1 MBVVO). Die Differenz zwischen Lohnklasse 21 und 22 (jeweils bei

Lohnstufe 27) beträgt nach der einschlägigen Lohnskala (Anhang B der

Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 [MBVO,

LS 413.111] in der bis Ende 2017 geltenden Fassung gemäss OS 67, 15)

im Rahmen eines 50%-Pensums rund Fr. 5'955.- pro Jahr, woraus sich ein

Streitwert von nicht ganz Fr. 14'900.- ergibt. Damit fällt die

Angelegenheit – in Ermangelung eines Falls von grundsätzlicher Bedeutung – in

die einzelrichterliche Zuständigkeit (vgl. § 38b Abs. 1 lit. c

und Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Vorliegend

ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer sowohl vor wie auch nach seinem

Funktionswechsel vom 1. September 2014 als Lehrperson an einer kantonalen

Berufsfachschule zu betrachten ist, womit die MBVO- und MBVVO-Regelungen zur

Anwendung kommen. Im Übrigen gelten für das Anstellungsverhältnis dieser

Lehrpersonen die Bestimmungen des (allgemeinen) kantonalen Personalrechts

(§ 1 Abs. 2 PG und § 14 Abs. 3 des Einführungsgesetzes vom

14.

Januar 2008 zum Bundesgesetz über die Berufsbildung [EG BBG,

LS 413.31]) mitsamt den zugehörigen Ausführungsverordnungen (§ 2

MBVO). Der Einreihungsplan für die Entlöhnung der Lehrpersonen an den

kantonalen Mittel- und Berufsschulen weist sechs Lohnklassen à 27 Lohnstufen

auf (§ 6 in Verbindung mit der Lohnskala im Anhang B MBVO). Die Einreihung

erfolgt gemäss § 6a nach dem Einreihungsplan in Anhang A MBVO. Für

Lehrpersonen mbA (§ 3 Abs. 1 lit. c MBVO) ist die Lohnklasse 22

einerseits für Schulleitungsmitglieder und andererseits für Lehrpersonen

vorgesehen, welche an Mittel-, Berufsmittel- oder kaufmännischen Berufsschulen

(nicht dagegen an anderen Berufsschulen) unterrichten und weitere

Voraussetzungen erfüllen (Ziff. II des Anhangs A MBVO).

2.2

Als Rektor

war der Beschwerdeführer Mitglied der Schulleitung (§ 12 Abs. 2 EG

BBG). Dass er auch nach seinem Funktionswechsel weiterhin der Schulleitung

angehören würde und aus diesem Grund Anspruch auf Beibehaltung der Lohnklasse

22.

hätte, wird mit Grund nicht behauptet. Ebenso ist unbestritten geblieben,

dass der Beschwerdeführer nach seinem Funktionswechsel weder an einer Mittelschule

noch an einer Berufsmittel- oder kaufmännischen Berufsschule unterrichtete.

Dass er nach Massgabe der allgemeinen Leistungsklassenregelung (§§ 14 und

18.

der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO, LS 177.11]) bei

Gewährung individueller Lohnerhöhungen die anbegehrte Einstufung in Lohnklasse

22.

theoretisch auch ohne die vorgenannten Voraussetzungen hätte erreichen

können, ist – soweit im MBVO-Geltungsbereich überhaupt zutreffend –

unerheblich, da mit Blick auf die Kann-Formulierung in § 18 PVO jedenfalls

kein Anspruch auf eine derartige Einreihung besteht. Es ist denn auch weder

dargetan noch ersichtlich, dass die bisherige Einreihung des Beschwerdeführers

in Lohnklasse 22 auf einer funktionsunabhängig gewährten individuellen

Lohnerhöhung beruhen würde, welche entsprechend über den Funktionswechsel

hinaus beizubehalten wäre. Es liegt diesbezüglich gerade keine

Besitzstandskonstellation vor. Auch ist keine andere Bestimmung in den

personalrechtlichen Erlassen ersichtlich, welche dem Beschwerdeführer die

anbegehrte Beibehaltung der bisherigen Lohneinreihung nach Aufgabe der

Leitungsfunktion garantieren würde. Entscheidend ist, dass es vorliegend gerade

nicht um einen herkömmlichen Altersrücktritt in zwei Schritten im Sinn einer

blossen Reduktion des Beschäftigungsgrads (vgl. § 19a der

Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO,

LS 177.111] und dazu die Weisung in ABl 2016-12-09), sondern primär

um die (vollständige) Abgabe eines bisherigen Amts (Rektor) und die

nachfolgende Wahrnehmung anderer Aufgaben geht. Insofern liegt auch keine

Rückstufung bezogen auf die bisherige Tätigkeit gemäss § 19 PVO vor, deren

verfahrensrechtliche Voraussetzungen es einzuhalten gegolten hätte.

Unbehelflich ist sodann auch der Verweis des Beschwerdeführers auf die

Übergangsbestimmung von § 15 Abs. 6 MBVO; diese regelte lediglich die

Überführung der Anstellungsverhältnisse unter das neue Mittelschul- und

Berufsschullehrpersonalrecht auf Beginn des Schuljahrs 2000/2001 (§ 15

Abs. 1 MBVO) und verlieh nur diesbezüglich einen gewissen Besitzstand.

Vorliegend geht es um einen Funktionswechsel im Rahmen eines bereits

überführten Anstellungsverhältnisses, weshalb der Beschwerdeführer aus jener

Übergangsbestimmung nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag. Die Neueinreihung

des Beschwerdeführers in Lohnklasse 21 nach dessen Funktionswechsel per

1.

September 2014, welcher auf seinen eigenen Wunsch hin erfolgte, lässt

sich nach dem Gesagten im Prinzip nicht beanstanden.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer verweist auf ein Schreiben der kantonalen Volkswirtschafts­direktion

an die Kommission für Personal- und Besoldungsfragen vom 20. September

1988, in welchem es um das Gesuch einer kantonalen Berufsschule um

unverminderte Weiterbesoldung eines Berufsschullehrers über dessen Rücktritt

aus der Schulleitung hinaus ging. Darin war die Direktion zum Ergebnis

gekommen, dass eine Lehrperson, welche nicht mehr der Schulleitung angehöre,

zwar grundsätzlich wieder so zu entlöhnen sei, wie es ihrer Einreihung als

Hauptlehrkraft vor der Wahl in die Schulleitung entspreche. Jedoch seien

"Ausnahmen […] vertretbar, wenn ein Lehrer das 50. Altersjahr

vollendet hat, während mindestens drei Amtsdauern (= 12 Jahren) der

Schulleitung angehört und sich dadurch in besonderem Masse für die Schule engagiert

hat. Solche Lehrer sollten auch nach ihrem Rücktritt aus der Schulleitung [auf

der für Mitglieder der Schulleitung geltenden Grundlage, jedoch ohne jährliche

Zulage] weiterbesoldet werden können." Aus Sicht des Beschwerdeführers,

welcher – vom Beschwerdegegner unwidersprochen – 23 Jahre als Rektor amtete

und demgemäss in den Kreis der begünstigten Lehrpersonen fallen würde, kommt

diesem Schreiben Weisungscharakter zu, und er erachtet es inhaltlich als

"weiterhin in Kraft und anwendbar". Bei diesem Schreiben handelt es

sich nicht um eine Rechtsverordnung, sondern höchstens um eine

Verwaltungsverordnung im Hinblick auf eine einheitliche Handhabung des

Verwaltungsermessens (zu den Verwaltungsverordnungen Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014,

§ 41 Rz. 11 ff.). Abgefasst wie ein Antrag oder eine Empfehlung

in einem konkreten Einzelfall zuhanden der angeschriebenen Kommission, bestehen

gewisse Zweifel an der (selbst nur verwaltungsinternen) generellen Verbindlichkeit

des Schreibens. Immerhin scheint aber auch das MBA von einer (wenn auch

mittlerweile überholten) "Regelung" auszugehen, ohne freilich eine

entsprechende Praxis anzuerkennen. So oder anders können

Verwaltungsrechtsverhältnisse nicht allein gestützt auf Verwaltungsverordnungen

geregelt werden; Verfügungsgrundlage bleiben die Gesetze und

Rechtsverordnungen. Vorliegend massgebend ist entsprechend primär die Mittel-

und Berufsschullehrer(vollzugs)verordnung, welche – wie das MBA zu Recht

einwendet – neueren Datums ist und einer älteren Verwaltungsverordnung die

Grundlage zu entziehen vermag. Unbehelflich ist der Einwand des

Beschwerdeführers, dass § 17 Abs. 4 MBVO keine Aufhebung von

"Weisungen" vorsehe und die in Frage stehende "Weisung"

demzufolge weiterhin massgebend sein soll, gelten doch für

Verwaltungsverordnungen nicht die für Rechtssätze vorgesehenen gesetzlichen

Publikationsanforderungen und sind Verwaltungsverordnungen überdies (schon nach

Massgabe des Grundsatzes der normativen Äquivalenz) nicht im Rahmen von

Rechtsverordnungen, sondern – wenn überhaupt – durch Revision der betreffenden

oder Ersatz durch eine neue Verwaltungsverordnung abzuändern oder aufzuheben.

Auch ohne solche Vorkehren ist etwa dann vom Wegfall einer Verwaltungsverordnung

auszugehen, wenn neuere Rechts­sätze bisherige Ermessensspielräume der

Verwaltung, welche Gegenstand der Verwaltungsverordnung bildeten, beseitigen

oder die Rechtsgrundlage, auf welcher die Verwaltungsverordnung beruhte,

aufgehoben wird (vgl. Lukas Pfisterer, Verwaltungsverordnungen des Bundes,

Lausanne 2007, S. 171 f.). Davon ist vorliegend auszugehen, nachdem

der Regierungsrat das Mittel- und Berufsschullehrpersonalrecht im Rahmen einer

Totalrevision im Jahr 1999 auf eine neue rechtliche Grundlage stellte. Das

erwähnte Schreiben der – zumal heute auch nicht mehr zuständigen –

Volkswirtschaftsdirektion aus dem Jahr 1988 ist demzufolge, selbst wenn es eine

entsprechend gelagerte Praxis unter damaligem Mittelschul- und

Berufsschullehrpersonalrecht begründet haben sollte, nicht geeignet, dem

Beschwerdeführer einen (aus Treu und Glauben oder der Rechtsgleichheit

abgeleiteten) Anspruch auf die anbegehrte Beibehaltung der bisherigen

Lohneinreihung zu verschaffen. Dass dem Beschwerdeführer seitens des MBA oder der

Bildungsdirektion eine vertrauensbegründende, ihn selber betreffende

Zusicherung in Bezug auf die Lohnklassierung oder die Weitergeltung des im

Schreiben der Volkswirtschaftsdirektion Festgehaltenen abgegeben worden wäre,

wird nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich (zur fehlenden

Massgeblichkeit von blossen Verwaltungsverordnungen als Vertrauensgrundlage

mangels inhaltlicher Bestimmtheit BGr, 2. Februar 2015,2C_499/2014,

E. 3.4.4).

3.2

Hingegen

bringt der Beschwerdeführer vor, dass mehrere ehemalige Schulleitungsmitglieder

der Berufsschule X nach ihrem – nach Inkrafttreten der Mittel- und

Berufsschullehrer(vollzugs)verordnung erfolgten – Rücktritt aus der

Schulleitung ihre bisherige Einreihung hätten unverändert beibehalten können.

Dies wird denn auch vom MBA teilweise bestätigt. Aus den von Letzterem

eingereichten Unterlagen lässt sich erkennen, dass C (in der Schulleitung bis

31.

August 2008) sowie D und E (beide in der Schulleitung bis

31.

August 2011) ihre Einreihung in Lohnklasse 22 jeweils behalten

konnten. Zumindest einer der beiden Letztgenannten war im Zeitpunkt, als der

Beschwerdeführer seinen Rücktritt als Rektor bekanntgab (Januar 2013), noch an

der Schule tätig, nicht dagegen zum Zeitpunkt seines effektiven

Funktionswechsels bzw. der Ausgangsverfügung des MBA (September 2014). Gleich

verfahren wie beim Beschwerdeführer wurde demgegenüber beim später ausgeschiedenen

F (in der Schulleitung bis 31. August 2015), welcher von Lohnklasse 22 neu in

Lohnklasse 21 versetzt wurde. Mit dem Beschwerdeführer ist insofern zu

konstatieren, dass es in jüngerer Vergangenheit unter aktuellem

Berufsschullehrpersonalrecht Fälle gab, in denen aus der Schulleitung

ausscheidende Lehrpersonen mbA unverändert in Lohnklasse 22 eingereiht blieben.

Bei sämtlichen betreffenden Fällen handelt es sich indes um Lehrpersonen,

welche zeitlich vor dem Beschwerdeführer aus der Schulleitung ausschieden und

im Zeitpunkt seines Rücktritts als Rektor nicht mehr im Schuldienst standen.

Auch wurde der Beschwerdeführer nicht schlechter gestellt als ein

Schulleitungsmitglied, welches ein Jahr später aus der Schulleitung zurücktrat.

Nach Angabe des MBA steht hinter diesen früheren Fällen ein Versehen oder

zumindest keine eigentliche Praxis. Träfe diese Auffassung zu und handelte es sich

bei den betreffenden Lehrpersonen um Einzelfälle, wäre nicht zu beanstanden,

wenn das MBA sich nun mit Blick auf die Rechtsgleichheit zu einer einheitlich

gehandhabten, wenn auch strengeren Praxis bekennen sollte. Selbst wenn aber das

MBA eine vom früheren Recht übernommene konstante grosszügigere Behördenpraxis

fortgeführt und diese nunmehr aufgegeben haben sollte, wäre dies jedenfalls

dann nicht rechtsverletzend, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die

Praxisänderung vorliegen, diese in grundsätzlicher Weise erfolgt und das

Interesse an der neuen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. zur Praxisänderung und

deren Voraussetzungen Tschannen/Zimmerli/Müller, § 23

Rz. 14 ff.). Das MBA erachtete eine (allfällige) unter früherem Recht

bestehende Praxis insofern als überholt, als das neue Recht im Gegensatz zum

früheren für Mitglieder des Rektorats eine Amtszeitbeschränkung vorsieht (vgl.

§ 12 Abs. 3 EG BGG bzw. § 8 Abs. 2 des Mittelschulgesetzes

vom 13. Juni 1999 [MSG, LS 413.21]) und nicht mehr ein Anreiz besteht,

allein aus finanziellen Gründen bis zur Pensionierung im Amt auszuharren.

Umgekehrt formuliert, bedarf es angesichts der geltenden Amtszeitbeschränkung

keines finanziellen Anreizes mehr, um langjährige Rektoratsmitglieder bereits

vor ihrer Pensionierung zu einem freiwilligen Ausscheiden aus der Schulleitung

zu bewegen, da sie ohnehin nicht (mehr) Anspruch darauf haben, beliebig in

jenem Amt zu verbleiben. Eine solche Begründung, welche sich an den

Gegebenheiten des neuen Rechts orientiert, erscheint jedenfalls sachlich nicht

unhaltbar, und es lassen sich dafür auch hinreichende öffentliche Interessen

ins Feld führen, zumal die vom MBA vertretene Sicht eine Stütze im –

funktionsbezogen ausgerichteten – MBVO-Einreihungsplan findet. Auch gibt das

MBA zu erkennen, dass es keine sachlichen Gründe für eine gegenteilige (bzw.

die allfällige frühere) Praxis zu erkennen vermag, womit davon ausgegangen

werden kann, dass es von einer solchen generell und konsequent Abstand nimmt

und in ähnlich gelagerten künftigen Fällen gleich verfährt. Weitere Abklärungen

in diesem Zusammenhang erübrigen sich insofern. Die Praxisänderung verstösst

schliesslich auch nicht gegen Treu und Glauben, weil gegen Änderungen einer

materiellrechtlichen Praxis kein allgemeiner Vertrauensschutz besteht (BGE 103

Ib 197 E. 4 S. 202; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 23 Rz. 16

Ziff. 4) und eine individuelle Zusicherung (nach dem oben 3.1 am Ende

Ausgeführten) gegenüber dem Beschwerdeführer nicht abgegeben wurde.

4.

Damit ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen,

soweit (nach dem oben 1.2 Gesagten) auf sie einzutreten ist.

5.

Weil der Streitwert weniger als

Fr. 30'000.- beträgt (oben 1.3), sind die Gerichtskosten auf die

Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Der unterliegende

Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17

Abs. 2 VRG).

6.

Weil vorliegend von einem

Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist (oben 1.3), ist

die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht

nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung stellt

(Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).

Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden,

so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 1'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen diese Verfügung kann im Sinn der Erwägung 6

Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.

Mitteilung an ...