Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00846

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2017.00846

VB.2017.00847

Urteil

der 4. Kammer

vom 7. März 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Dübendorf,

vertreten durch den

Stadtrat Dübendorf,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Stimmrechtsrekurs/Gemeindebeschwerde vom 30. November 2017,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 3. Juli 2017 genehmigte der

Gemeinderat Dübendorf (Gemeindeparlament) das Geschäft "Flugplatzrand

Nord: Teilrevision Nutzungsplanung und Teilrevision kommunaler Richtplan".

Im Referendumsurnengang vom 26. November 2017 nahmen die Stimmberechtigten

der Stadt Dübendorf die Vorlage an der Urne mit 2'825 (57,95 %) Ja gegen

2'050 Nein an.

Erwägungen

II.

A. Mit als

"Verletzung von Vorschriften über die politischen Rechte und ihre Ausübung

(Stimmrechtsrekurs, § 151 Abs. 1 Gemeindegesetz)" betitelter Eingabe

vom 30. November 2017 beim Bezirksrat Uster, welcher dieses Geschäft unter

der Verfahrensbezeichnung GE.2017.35 anlegte, beantragten A und B:

" 1.

Die Gemeindeabstimmung sei aufzuheben.

2.

Es sei festzustellen,

dass die beiden Teilrevisionen nicht genehmigungsfähig seien.

3.

Der

Stimmrechtsrekurs sei, soweit Bundesrecht verletzt werde, auch als Gemeinderekurs

zu behandeln.

4.

Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Dübendorf bzw. des Staates."

B. Am

1.

Dezember 2017 wurde das Ergebnis der Urnenabstimmung in der Rubrik

"Amtliche Anzeigen" im "Glattaler", dem amtlichen

Publikationsorgan der Stadt Dübendorf, unter Angaben der Rechtsmittel

publiziert.

Mit wiederum als "Verletzung von Vorschriften über

die politischen Rechte und ihre Ausübung (Stimmrechtsrekurs, § 151

Abs. 1 Gemeindegesetz)" betitelter neuerlicher Eingabe vom

6.

Dezember 2017 beim Bezirksrat Uster, welcher jenes Geschäft unter der

Verfahrensnummer GE.2017.36 anlegte, beantragten A und B:

" 1.

Die Gemeindeabstimmung bzw. das Abstimmungsprotokoll seien aufzuheben.

2.

Es sei festzustellen,

dass die Urnenabstimmung die politischen Rechte der Unterzeichnenden verletzt

und somit die beiden Teilrevisionen, die Gegenstand der Urnenabstimmung sind,

nicht in Rechtskraft erwachsen können.

3.

Das

Protokoll des Büros des Gemeinderates sowie die Protokolle des Stadtrates,

welche die Durchführung der Gemeindeabstimmung betreffen, seien zu den Akten zu

nehmen.

4.

Der

Stimmrechtsrekurs sei wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht, Überschreitung

der Gemeindezwecke oder Unbilligkeit auch als Gemeinderekurs zu behandeln.

5.

Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Dübendorf bzw. des

Staates."

C. Mit

Präsidialverfügung vom 14. Dezember 2017 trat der Bezirksrat Uster im Verfahren

GE.2017.35 auf das am 30. November 2017 eingelegte Rechtsmittel (oben II.A)

weder als Rekurs in Stimmrechtssachen noch als Gemeindebeschwerde ein

(Dispositiv-Ziff. I f.). Ersteren erachtete der Bezirksrat – weil

gegen eine Vorbereitungshandlung zur Volksabstimmung gerichtet – als verspätet,

Letztere – da vor amtlicher Publikation der Abstimmungsergebnisse eingereicht –

demgegenüber als (in unzulässiger Weise) verfrüht angestrengt. Verfahrenskosten

wurden nicht erhoben (Dispositiv-Ziff. III).

D. Mit zweiter

Präsidialverfügung gleichen Datums trat der Bezirksrat Uster im Verfahren

GE.2017.36 auf das Rechtsmittel vom 6. Dezember 2017 (oben II.B) als

Rekurs in Stimmrechtssachen unter Verweis auf die Begründung in der

Präsidialverfügung GE.2017.35 nicht ein (Dispositiv-Ziff. I). Im Übrigen

setzte er den Rekurrenten Frist, um ihre Begründung betreffend

Gemeindebeschwerde zu verbessern und insbesondere darzulegen, inwiefern der

Urnenentscheid gegen übergeordnetes Recht verstosse bzw. offenbar über die

Gemeindezwecke hinausgehe (Dispositiv-Ziff. II). Verfahrenskosten wurden

auch hier ebenso wenig erhoben.

III.

Mit zugleich gegen beide bezirksrätlichen

Präsidialverfügungen vom 14. Dezember 2017 (GE.2017.35 und GE.2017.36)

erhobener Beschwerde vom 16. Dezember 2017 ersuchten A und B beim

Verwaltungsgericht im Wesentlichen um Aufhebung der beiden

Nichteintretensentscheide. Das Verwaltungsgericht hat in der Folge die beiden

Verfahren VB.2017.00846 (betreffend die Präsidialverfügung in GE.2017.35) und

VB.2017.00847 (betreffend die Präsidialverfügung in GE.2017.36) angelegt.

Der Bezirksrat Uster gab am 4. Januar 2018 unter

Verweis auf die Begründung der angefochtenen Verfügungen je Verzicht auf

Vernehmlassung in den beiden Verfahren bekannt. Die Stadt Dübendorf liess mit

Eingaben vom 8. Januar 2017 beantragen, unter Entschädigungsfolgen seien die

Beschwerden in beiden Verfahren abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. A und

B nahmen hierzu je mit Eingaben vom 15. Januar 2018 Stellung, wobei sie um

Vereinigung der beiden Verfahren, soweit die Stimmrechts­rekurse betreffend,

und um Sistierung der vereinigten Verfahren bis zum Entscheid "über die

Gemeindebeschwerde vom 6. Dezember 2017 bzw. vom 14. Dezember

2017" ersuchten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

sowohl über Gemeindebeschwerden als auch über Stimmrechtsrekurse nach

§§ 41–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a und c sowie Abs. 3

Satz 1, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. c VRG zuständig.

1.2

Die

Vereinigung von Verfahren ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig, wenn

mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen

aufwerfen (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung

vom 19. Dezember 2008 [SR 272]). Eine Vereinigung ist insbesondere

dann angezeigt, wenn sich zwei oder mehrere Rechtsmittelbegehren von Privaten

oder eines Gemeinwesens gegen denselben Entscheid richten (Martin

Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu

§§ 4–31 N. 50–60). Vorliegend stehen sich in beiden Verfahren die

gleichen Parteien gegenüber und geht es im Hintergrund immer um die am

26.

November 2017 an der Urne beschlossene Vorlage "Flugplatzrand

Nord: Teilrevision Nutzungsplanung und Teilrevision kommunaler Richtplan".

Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahren VB.2017.00846 und VB.2017.00847

(sowohl was die Stimmrechtsrekurse wie auch die Gemeindebeschwerden betrifft)

zu vereinigen.

Für die von den Beschwerdeführern beantragte Sistierung der

Beschwerdeverfahren hinsichtlich der Stimmrechtsrekurse besteht kein Anlass,

ebenso wenig für weitere prozessuale Vorkehren. Nicht beizuziehen sind Akten

von bereits früher anhängig gemachten Verfahren vor Baurekursgericht (vgl. VGr,

25.

Oktober 2017, VB.2017.00527, sowie 6. Dezember 2017,

VB.2017.00556), sind diese doch für das vorliegende Verfahren irrelevant.

Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer trifft es nicht zu, dass das

Baurekursgericht vom Verwaltungsgericht auch als Stimmrechtsrekursinstanz

betrachtet worden wäre; die Kammer hielt im letztgenannten Entscheid gerade

fest, dass Stimmrechtsrekurse auch in Planungssachen nicht vom

Baurekursgericht, sondern stets von den zuständigen ordentlichen

Stimmrechtsrekursinstanzen zu beurteilen seien (E. 3.2). Dies ist

vorliegend der Bezirksrat.

1.3

Am

1.

Januar 2018 trat das neue Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG,

LS 131.1) in Kraft und ersetzte – vorbehältlich der Bestimmungen über das

Bürgerrecht (vgl. nunmehr das Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926

[LS 141.1]; OS 72, 183 ff., 223, Ziff. I im Anhang) – das

Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40 und nachmalige

Änderungen).

1.3.1

Im Gegensatz zum bisherigen verzichtet das aktuelle Gemeindegesetz auf

Bestimmungen über den Weiterzug kommunaler Akte an (gemeindeexterne)

Rechtsmittelinstanzen und auf eine Umschreibung der zur Verfügung stehenden

Rechtsmittelarten (vgl. §§ 170–172 GG im Gegensatz noch zu §§ 151–153

aGG [OS 48, 785 ff., 812 f.; OS 58, 289 ff., 332;

OS 60, 71 f.; OS 65, 390); diesbezügliche Normen wurden vielmehr

in das Verwaltungsrechtspflegegesetz integriert (vgl. OS 72, 183 ff.,

231, Ziff. 7 im Anhang). Wesentliche inhaltliche Änderung gegenüber dem

bisherigen Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten ist der Verzicht auf die

Gemeindebeschwerde nach § 151 aGG (vgl. dazu und auch zum Folgenden die

Weisung zum neuen Gemeindegesetz, ABl 2013-04-19, Ziff. 6.2

[S. 100]). An deren Stelle tritt – auch wenn es um Beschlüsse der

Stimmberechtigten an der Urne oder in der Gemeindeversammlung bzw. um solche

eines Gemeindeparlaments geht – nunmehr der ordentliche Rekurs. Vorbehalten als

Spezialrechtsmittel bleibt einzig bzw. weiterhin der Rekurs in

Stimmrechtssachen (vgl. § 19 Abs. 1 lit. c und § 21a VRG,

vormals auch § 151a aGG [OS 65, 390]),

soweit es um die Verletzung politischer Rechte geht (vgl. VGr,

20.

Dezember 2017, VB.2017.00266, E. 2.2). Die Abschaffung der

Gemeindebeschwerde hat zur Konsequenz, dass kein allgemeines

Popularrechtsmittel gegen Beschlüsse der Legislativorgane der Gemeinde mehr

besteht (vgl. zur Problematik im Allgemeinen Christoph Errass, Zur

Notwendigkeit der Einführung einer Popularbeschwerde im Verwaltungsrecht, AJP

2010, S. 1351 ff.). Eine Anfechtung von Beschlüssen der

Stimmberechtigten oder des Gemeindeparlaments setzt damit neurechtlich voraus,

dass Rekurrierende nach Massgabe der allgemeinen Legitimationsgrundsätze im

Sinn von § 21 Abs. 1 VRG durch den in Frage stehenden Beschluss

berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung

haben bzw. – im Fall von Beschlüssen generell-abstrakten Inhalts – durch eine

Norm in schutzwürdigen Interessen berührt sein könnten (§ 21b Abs. 1

VRG). Demgegenüber genügt die blosse Stimmberechtigung im Gegensatz zur

früheren Gemeindebeschwerde (§ 151 Abs. 1 Ingress aGG) fortan nicht

mehr. Legitimationsbegründend bleibt diese einzig im Anwendungsbereich des

Rekurses in Stimmrechtssachen (inhaltlich unverändert § 21a Abs. 1 lit. aVRG).

1.3.2

Damit stellt sich vorliegend, wo auch eine Gemeindebeschwerde

Streitgegenstand bildet, die intertemporalrechtliche Frage nach dem anwendbaren

Verfahrensrecht. Nach einer allgemeinen Regel ist neues Prozessrecht sofort

anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und

die Kontinuität des bisherigen materiellen Rechts dadurch nicht in Frage

gestellt wird (BGE 126 III 431 E. 2b; VGr, 11. November 2010,

VB.2010.00311, E. 1.1). Das neue Gemeindegesetz (bzw. die betreffende

Novelle OS 72, 183 ff.) enthält zwar eine Übergangsbestimmung zur

Fortgeltung des unter altem Gemeindegesetz erlassenen materiellen kommunalen

Rechts (§ 175 GG), nicht jedoch eine solche zum anwendbaren Verfahrensrecht.

Gemäss § 101 VRG, welche Übergangsbestimmung auch bei späteren

Gesetzesrevisionen heranzuziehen ist (Tobias Jaag, VRG-Kommentar, § 101

N. 1), sind die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes (unter anderem) bei

einer Rekursbehörde anhängigen Streitigkeiten ungeachtet dadurch geänderter Zuständigkeit

aufgrund der bisherigen Vorschriften zu beurteilen und weiterzuziehen. Wohl

erfährt die Zuständigkeitsordnung des nunmehr nur noch offenstehenden

ordentlichen Rekursverfahrens gegenüber dem einstigen Gemeindebeschwerdeverfahren

in Bezug auf die berufenen Rechtsmittelinstanzen grundsätzlich keine

Veränderung (womit § 101 VRG an sich nicht greift [vgl. Jaag, § 101

N. 2 f.]); jedoch unterscheiden sich die beiden Verfahren – wie

erwähnt – grundlegend in der Rechtsmittellegitimation. Es ist damit von einer

Konstellation auszugehen, in welcher keine Kontinuität zwischen altem und neuem

verfahrensrechtlichem System besteht, weil eine grundlegend neue Verfahrensordnung

geschaffen worden ist (vgl. zu den genannten Kriterien Alfred Kölz/Isabelle

Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des

Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, N. 131 mit Hinweisen). Dies spricht

gegen eine sofortige Anwendung des neuen Rechts auf Verfahren, welche noch unter

altem Recht bei einer Rekursbehörde anhängig gemacht worden sind. Als

allgemeiner Grundsatz hat vielmehr zu gelten, dass kommunale Akte (Anordnungen,

Erlasse oder Realhandlungen in Stimmrechtssachen), welche noch unter dem

Geltungsbereich des alten Gemeindegesetzes erfolgt sind, im erstinstanzlichen

Rechtsmittelverfahren (Rekurs, Gemeindebeschwerde, Rekurs in Stimmrechtssachen)

noch der Rechtsmittelordnung des bisherigen Gemeindegesetzes unterstehen. Dies

hat aus Praktikabilitätsüberlegungen selbst dann zu gelten, wenn die

Rechtsmittelfrist – wie etwa bei Beschlüssen einer Mitte Dezember 2017

abgehaltenen Gemeindeversammlung – erst unter dem Geltungsbereich des neuen

Gemeindegesetzes endet, unabhängig davon, wann das erstinstanzliche

Rechtsmittel eingereicht und damit rechtshängig gemacht wurde.

1.3.3

Bei einer Gesamtbetrachtung des Rechtsmittelwegs (vgl. zu diesem Kriterium

Kölz/Häner/Bertschi, N. 133) muss die bisherige Verfahrensordnung auf

Rekursstufe sodann auch für das zweitinstanzliche Rechtsmittelverfahren

(Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht) unabhängig davon weitergelten, ob

die Rekursinstanz über das altrechtliche Rechtsmittel zu einem Zeitpunkt

entschieden hat, als die alte Ordnung noch in Kraft war oder nicht. Andernfalls

bliebe vor Bezirksrat mit einem übergangsrechtlich noch als Gemeindebeschwerde

zu behandelnden Rechtsmittel unterliegenden, ansonsten aber nicht selber

berührten Stimmberechtigten der Weiterzug an das Verwaltungsgericht (in der

Sache) verwehrt, für welchen nach bisheriger ständiger Praxis ebenfalls die

erweiterte Beschwerdelegitimation von § 151 Abs. 1 aGG zum Tragen kam

(statt vieler VGr, 6. Dezember 2017, VB.2017.00530, E. 1.1

Abs. 2; Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 21 N. 92 in

Fn. 309). Gleiches gälte spiegelbildlich für die Gemeindebehörden, welchen

§ 151 Abs. 1 aGG ebenfalls ein besonderes (Behörden-)Beschwerderecht

einräumte (vgl. VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00266, E. 1.2

Abs. 1). Eine solche Einschränkung der innerkantonalen Weiterzugsmöglichkeiten

gilt es zu vermeiden.

1.3.4

Nach dem Gesagten gestaltet sich die intertemporale Regel im Übergang von

der Rechtsmittelordnung des alten Gemeindegesetzes zum neuen wie folgt: Ist ein

kommunaler Akt (Erlass, Anordnung, Realakt) unter dem Geltungsbereich des

früheren Gemeindegesetzes – also bis Ende 2017 – ergangen, richtet sich der

Rechtsschutz vor erster und zweiter kantonaler Rechtsmittelinstanz (Bezirksrat

und Verwaltungsgericht) grundsätzlich noch nach der Verfahrensordnung gemäss

Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 in der zuletzt geltenden Fassung

(§§ 151 ff. aGG, mitsamt den bis Ende 2017 geltenden Normen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes,

auf welche das alte Gemeindegesetz verwies). Dies hat im Anwendungsbereich der

altrechtlichen Gemeindebeschwerde folgende Konsequenz: Gegen vor dem

1.

Januar 2018 getroffene Beschlüsse kommunaler Legislativorgane steht

übergangsrechtlich auch nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes die

altrechtliche Gemeindebeschwerde mit ihrer erweiterten Legitimation gemäss

§ 151 Abs. 1 aGG – und damit insbesondere auch den Stimmberechtigten

ohne besondere individuelle Betroffenheit – offen, und es lassen sich die in

der Folge ergehenden erstinstanzlichen Gemeinde­beschwerdeentscheide nach

Massgabe ebendieser erweiterten Legitimation mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht weiterziehen.

1.3.5

Damit kommt auch im vorliegenden Fall noch die Rechtsmittelordnung des

früheren Gemeindegesetzes zur Anwendung. Als Stimmberechtigte sind die am

vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Beschwerdeführer somit legitimiert, die

angefochtenen Entscheide des Bezirksrats – unter Vorbehalt des nachstehend

Ausgeführten – sowohl im Stimmrechtsrekurs- wie auch im Gemeindebeschwerdeteil

an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen, um sich gegen die vorinstanzlichen

Nichteintretensentscheide zu wehren.

1.4

Mit

Beschwerde anfechtbar sind grundsätzlich nur Anordnungen, welche das Verfahren

vor der betreffenden Instanz abschliessen (§ 41 Abs. 3 in Verbindung

mit § 19a Abs. 1 VRG). Als Endentscheid im genannten Sinn ist

vorliegend die im Verfahren VB.2017.00846 streitgegenständliche

Präsidialverfügung GE.2017.35 zu betrachten, mit welcher der Bezirksrat weder

auf den Stimmrechtsrekurs noch auf die Gemeindebeschwerde eintrat

(Dispositiv-Ziff. I bzw. II). Demgegenüber erscheint die Präsidialverfügung

GE.2017.36 (im Verfahren VB.2017.00847) nur in Bezug auf den

Nichteintretensentscheid im Rekurs in Stimmrechtssachen

(Dispositiv-Ziff. I) als instanzabschliessend, wogegen als Teilentscheid

die Beschwerde offensteht (§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 91

lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,

SR 173.110]). Kein solcher Entscheid liegt demgegenüber bezüglich der

Gemeindebeschwerde im Verfahren GE.2017.36 vor, setzte doch der Bezirksrat den

Beschwerdeführern lediglich Frist für die Verbesserung ihrer Eingabe

(Dispositiv-Ziff. II). Als Zwischenentscheid liesse sich die

Präsidialverfügung GE.2017.36 im letztgenannten Punkt somit nur unter den

Voraussetzungen von (§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit) Art. 93

Abs. 1 BGG anfechten. Dass diese vorliegend erfüllt wären, ist weder von

den Beschwerdeführern dargetan noch ersichtlich. Damit lässt sich auf die

Beschwerde – soweit sie sich auch gegen die (prozessleitende) Anordnung

bezüglich der Gemeindebeschwerde in der Präsidialverfügung GE.2017.36 richtet –

nicht eintreten.

2.

Zur Gemeindebeschwerde

2.1

Die

Vorinstanz begründet ihr Nichteintreten auf die Gemeindebeschwerde im Verfahren

GE.2017.35 damit, dass die Beschwerdeführer dieses Rechtsmittel (mit Eingabe

vom 30. November 2017) zu einem Zeitpunkt erhoben hätten, als die amtliche

Veröffentlichung des Abstimmungsergebnisses (Publikation im

"Glattaler" am 1. Dezember 2017) noch gar nicht erfolgt sei und

ihnen deshalb im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung ein schutzwürdiges

Interesse gefehlt habe. Die vom Bezirksrat vertretene Auffassung wirft Fragen

auf.

2.2

Einem

allgemeinen Grundsatz folgend ist der früheste Zeitpunkt, zu dem eine

fristgebundene Handlung vorgenommen werden kann, das fristauslösende Ereignis.

Rechtsmittel gegen Anordnungen können infolgedessen in der Regel nicht

vorsorglich, das heisst, bevor der anzufechtende Entscheid eröffnet wurde,

erhoben werden (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 11 N. 39).

Demgegenüber schadet eine zu frühe Einreichung bei einer Beschwerde gegen einen

Erlass nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich nicht und führt

nicht zum Nichteintreten auf die (vor Bundesgericht erhobene) Beschwerde,

sondern lediglich zu einer Sistierung des Verfahrens (vgl. in ständiger Rechtsprechung

etwa BGE 136 I 17 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Steht die

Anfechtung eines im Rahmen eines Volksentscheids beschlossenen Akts zur

Diskussion, ist den Stimmberechtigten das Ergebnis der Abstimmung in aller

Regel bereits vor der amtlichen Publikation bekannt (bei Urnenabstimmungen aus

den Medien, bei Gemeindeversammlungsbeschlüssen sogar aus eigener Wahrnehmung).

Zwar geht die Rechtsprechung der Kammer aufgrund der Kaskadenordnung von

§ 22 Abs. 2 VRG auch in solchen Fällen grundsätzlich davon aus, dass

fristauslösend (erst) die amtliche Publikation und nicht das einem

Stimmberechtigten bereits informell bekannte Ergebnis ist (vgl. VGr,

20.

Dezember 2017, VB.2017.00266, E. 4.2, sowie 21. Oktober

2015, VB.2015.00356, E. 2.2 f.). Daraus darf indes nicht der

Umkehrschluss gezogen werden, dass auf ein im Anschluss an eine Volksabstimmung

in Kenntnis ihres Ausgangs erhobenes Rechtsmittel einzig mit Blick auf die noch

ausstehende (regelmässig bloss kurze Zeit später erfolgende) amtliche

Publikation nicht einzutreten sei. Ein solches Vorgehen, wie es die Vorinstanz

offenbar in Betracht zog, erscheint vielmehr überspitzt formalistisch.

2.3

Vorliegend

erwuchs den Beschwerdeführern aus dem (kostenlosen) Nichteintreten auf ihre am

30.

November 2017 erhobene Gemeindebeschwerde (Verfahren GE.2017.35)

jedoch insofern kein Rechtsnachteil, als sie im Nachgang zur amtlichen

Publikation vom 1. Dezember 2017 mit – was die materiell-rechtlichen

Einwände betrifft – weitgehend identischen Rügen nochmals Gemeindebeschwerde

einreichten (Verfahren GE.2017.36), dieses Verfahren vor Vorinstanz noch

pendent ist und die Eingabe von den Beschwerdeführern diesbezüglich noch

verbessert werden konnte (vorn 1.4). Selbst im Anschluss an den

vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid im Verfahren GE.2017.35 wäre es den

Beschwerdeführern mit Blick auf die bis dahin noch nicht verstrichene 30-tägige

Rechtsmittelfrist der Gemeindebeschwerde noch möglich gewesen, allfällige

Vorbringen nachzuholen, welche bloss in der ersten, nicht jedoch in der zweiten

Rechtsmitteleingabe im Gemeindebeschwerdeteil enthalten waren. Damit gebricht

es den Beschwerdeführern am schutzwürdigen Interesse an der Aufhebung des

vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids in Bezug auf die Gemeindebeschwerde.

Dieser bleibt für sie unter den gegebenen Umständen folgenlos und insbesondere

ohne Rechtsverlust. Auf ihre Beschwerde ist insofern nicht einzutreten.

2.4

Hingegen

ist die Vorinstanz im Hinblick auf die Behandlung der Gemeindebeschwerde auf

Folgendes hinzuweisen: Gegenstand des angefochtenen Beschlusses an der Urne

bildet eine Teilrevision der Nutzungsplanung und eine

solche des kommunalen Richtplans. Die rechtsmittelweise Beurteilung

raumplanungsrechtlicher Festlegungen der in Frage stehenden Art fällt an sich

nicht in die Zuständigkeit des Bezirksrats, sondern gemäss § 329 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) in diejenige

des Baurekursgerichts. Dies gilt im Grundsatz auch für Gemeindebeschwerden in

diesem Bereich (VGr, 25. Oktober 2017, VB.2017.00527, E. 2). Der

Bezirksrat wird demzufolge vorab zu prüfen haben, inwieweit er überhaupt

zuständig ist zur Beurteilung dieses Rechtsmittels, und die Sache gegebenenfalls

ans Baurekursgericht weiterleiten müssen.

Im Weiteren wird es Sache der zuständigen

Gemeindebeschwerdeinstanz sein zu prüfen, inwieweit die am 1. Dezember

2017.

erfolgte amtliche Publikation des Ergebnisses der Abstimmung überhaupt

fristauslösend für eine inhaltliche Anfechtung des in Frage stehenden

Beschlusses sein kann. Nach Art. 26 Abs. 1 und 3 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) bedürfen

Nutzungspläne und ihre Anpassungen für deren Verbindlichkeit der Genehmigung

durch eine kantonale Behörde. Auf welche Weise die – bundesrechtlich verlangte

– Koordination zwischen Genehmigungs- und Beschwerdeverfahren hergestellt wird,

bleibt grundsätzlich den Kantonen überlassen (vgl. zu den verschiedenen

Funktionen der beiden Verfahren und ihrer Koordination BGE 135 II 22

E. 1.2.3 f. mit weiteren Hinweisen). Gemäss § 89 Abs. 1 PBG

sind Bau- und Zonenordnungen der zuständigen Direktion zur Genehmigung

einzureichen. Deren Entscheid ist nach § 5 Abs. 3 PBG (in der Fassung

vom 28. Oktober 2013) zusammen mit dem geprüften Akt zu veröffentlichen

und aufzulegen, sodass Planfestsetzung und Genehmigung gleichzeitig angefochten

werden können (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19

N. 39; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell,

3.

A., Zürich/St. Gallen 2017, S. 84 f. und 270). Damit

soll insbesondere gewährleistet werden, dass die Rekursinstanz in Kenntnis der

Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung entscheiden kann (Weisung zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes betreffend Verfahren und

Rechtsschutz, ABl 2011, 1119 ff., 1133). Zwar stellte vorliegend die

amtliche Veröffentlichung vom 1. Dezember 2017 im Publikationsorgan der

Gemeinde eine Publikation im Sinn von § 81 Abs. 2 des Gesetzes über

die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) dar, nicht

jedoch erkennbar auch eine – koordinierte – solche im Sinn von § 5

Abs. 3 PBG. Es wird somit zu prüfen sein, ob eine Gemeindebeschwerde –

soweit damit (auch) raumplanungsrechtliche Mängel der Planfestsetzung gerügt

werden – bereits unmittelbar im Anschluss an die Publikation der

Abstimmungsergebnisse und damit allein schon gegen den Festsetzungsbeschluss bei

noch ausstehendem Genehmigungsbeschluss erhoben werden kann (ablehnend offenbar

das Baurekursgericht, 19. März 2015, BRGE IV Nr. 0041/2015 = BEZ 2016

Nr. 17). Steht die Genehmigung nach § 89 Abs. 1 PBG noch aus,

geht es jedenfalls nicht an, den Festsetzungsbeschluss just unter Hinweis

darauf an­zufechten, dieser sei nicht genehmigungsfähig. Vielmehr darf und soll

mit Blick auf die Konzeption von § 5 Abs. 3 PBG dem noch ausstehenden

Genehmigungsentscheid der zuständigen Direktion durch die Rechtsmittelbehörde

nicht vorgegriffen werden. Vor jenem Entscheid steht nämlich noch nicht fest,

ob die beschlossene Planfestsetzung überhaupt vorbehaltlos und in allen Teilen

genehmigt wird, womit sich die Rechtsmittelbehörde unter Umständen mit rein

theoretischen Fragestellungen auseinandersetzen müsste. Entsprechend würde es

grundsätzlich an einer Prozessvoraussetzung in Form eines Anfechtungsobjekts

für die Ergreifung dieses Rechtsmittels fehlen, sollte der

Genehmigungsbeschluss noch nicht vorliegen und die Planfestsetzung mit

raumplanungsrechtlichen Rügen angefochten worden sein.

3.

Zur Stimmrechtsbeschwerde

3.1

In

Stimmrechtssachen gilt eine auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist (§ 22

Abs. 1 Satz 2 VRG). Richtet sich der Stimmrechtsrekurs gegen eine

Vorbereitungshandlung für eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der

Rechtsprechung sofort gerügt werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl-

oder Abstimmungsresultate zugewartet werden (zum Ganzen BGr, 20. Dezember 2010,1C_127/2010, E. 3.1; BGE 121 I 1

E. 3b, 118 Ia 271 E. 1d, 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 10. Februar

2010, VB.2009.00590, E. 3.2). Damit soll – wenn immer möglich – verhindert

werden, dass eine Abstimmung kassiert werden muss und mit ihrer Wiederholung an

Akzeptanz in der Bevölkerung einbüsst (vgl. BGr, 22. März 2004,

1P.476/2003, E. 2.4; BGE 118 Ia 271 E. 1d mit Hinweisen, auch

zum Folgenden). Stattdessen sollen allfällige Mängel tunlichst noch vor der

Wahl oder Abstimmung behoben werden. Vom Grundsatz, dass gegen

Vorbereitungshandlungen sofort innert der Rechtsmittelfrist Stimmrechtsrekurs

erhoben werden muss, ist nur abzuweichen, "wenn die Frist nach dem

Abstimmungstermin abläuft […] oder wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als

unzumutbar erscheinen lassen" (BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr,

18.

Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 2.1, und 10. Februar 2010,

VB.2009.00590, E. 3.2). Versäumt es die stimmberechtigte Person aber, einen

Mangel unverzüglich zu rügen, obschon ein sofortiges Handeln zumutbar und nach

den Verhältnissen geboten war, so verwirkt sie ihr Recht auf Anfechtung des

Abstimmungsergebnisses.

3.2

Die

Beschwerdeführer wandten sich mit ihren Rechtsmitteleingaben an die Vorinstanz

vom 30. November 2017 (Verfahren GE.2017.35) und vom 6. Dezember 2017

(Verfahren GE.2017.36) gegen verschiedene, im Einzelnen bezeichnete Passagen

der kommunalen Abstimmungserläuterungen (von den Beschwerdeführern als

"Abstimmungsvorlage" bezeichnet) und machten im Wesentlichen geltend,

es seien darin den Stimmberechtigten wesentliche Informationen verschwiegen und

täuschende Aussagen gemacht worden (Abstimmungserläuterungen unter www.duebendorf.ch/dl.php/de/59ede3c2a808f/20171126-WG-Weisungsbroschure_Gemeindeabstimmungen.pdf,

abgerufen am 20. Februar 2018).

Behördliche Erläuterungen in den Abstimmungsunterlagen zählen

zu den Vorbereitungshandlungen (vgl. BGr, 18. April 2012,1C_62/2012,

E. 3, und 1. Dezember 2009,1C_392/2009, E. 1), weshalb sie

sofort angefochten werden müssen. Für den Beginn des Fristenlaufs ist dabei auf

den Zeitpunkt abzustellen, zu dem den Stimmberechtigten die Kenntnisnahme der

Abstimmungsunterlagen möglich gewesen wäre, das heisst auf den Zeitpunkt des

Eintreffens der Mitteilung bei ihrem Adressaten (BGE 121 I 1 E. 4a/cc;

VGr, 11. April 2017, VB.2017.00192, E. 4.2). Nach den Abklärungen der

Vorinstanz wurden die in Frage stehenden Abstimmungsunterlagen am

25.

Oktober 2017 der Post übergeben, wobei der Sammelversand per B-Post ungefähr

vier bis sechs Tage daure. Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die Vorinstanz

diesbezüglich allein auf eine telefonische Auskunft der Stadt Dübendorf

abstellte. Von einer Gehörsverletzung kann in diesem Zusammenhang aber schon

deshalb keine Rede sein, weil der Bezirksrat den Beschwerdeführern mit

Präsidialverfügung vom 6. Dezember 2017 unter Hinweis auf besagte Auskunft

Gelegenheit gab, zur Rechtzeitigkeit des Stimmrechtsrekurses Stellung zu

nehmen, was sie in der Folge mit Eingabe vom 10. Dezember 2017 auch taten.

Für das Einholen einer schriftlichen Stellungnahme beim Stadtrat Dübendorf zum

Versand der Abstimmungsunterlagen bestand für die Vorinstanz kein Anlass, zumal

die Beschwerdeführer solches in der vorgenannten Eingabe auch nicht verlangten.

Die Beschwerdeführer machten weder in der erwähnten Eingabe noch in ihrer

Beschwerde ans Verwaltungsgericht substanziiert unter Angabe von Daten geltend,

die Abstimmungsunterlagen, zu denen die Abstimmungsvorlage mit dem

beleuchtenden Bericht (Abstimmungserläuterungen) ge­hören (vgl. § 60

Abs. 1 GPR), nicht innerhalb der vermuteten Zustellfrist von maximal sechs

Tagen, das heisst erst (erheblich) nach dem 1. November 2017 erhalten zu

haben. Hinzu kommt, dass die Abstimmungsunterlagen mindestens drei Wochen vor

dem Abstimmungstag zugestellt sein müssen (§ 62 Abs. 1 GPR), weshalb

die Beschwerdeführer grundsätzlich auch selber gehalten gewesen wären, sich im

Fall einer fehlenden ordnungsgemässen Zustellung bei der Gemeinde nach dem

Verbleib zu erkundigen, was ihnen umso mehr zumutbar gewesen wäre, als sie sich

für die erwähnte Vorlage besonders interes­sieren. Im Übrigen kommt es für den

Beginn des Fristenlaufs nicht auf den Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme

des Inhalts der Abstimmungsvorlage und -erläuterungen an, sondern auf das

Eintreffen der Unterlagen beim Adressaten. Dass sofortiges Handeln im Anschluss

daran etwa nicht zumutbar gewesen wäre, weil die behaupteten Mängel aus den

Abstimmungsunterlagen nicht ohne Weiteres erkennbar gewesen wären, wird von den

Beschwerdeführern nicht behauptet.

3.3

Die

Beschwerdeführer weisen sodann darauf hin, dass sie die mit den

streitgegenständlichen Stimmrechtsrekursen gerügten Mängel der

Abstimmungserläuterungen bereits mit Schreiben an den Stadtrat Dübendorf vom

22.

November 2017 mit Kopie (unter anderem) an die Vorinstanz moniert

hätten; die "angeschriebenen Institutionen" hätten indessen nicht in

geeigneter Weise auf die vorgebrachten Mängelrügen reagiert. Wie erwähnt durfte

mangels nachvollziehbaren abweichenden Darlegungen seitens der Beschwerdeführer

davon ausgegangen werden, dass sie bereits seit (spätestens) dem

1.

November 2017 im Besitz der Abstimmungsunterlagen waren. Die erst mit Eingaben

vom 15. Januar 2018 vor Verwaltungsgericht erhobene Behauptung, wonach die

"Abstimmungsvorlage erst 4/5 Tage vor dem 22. November 2017 in

den Machtbereich der Unterzeichnenden" gelangt sein soll, erscheint – erst

in diesem späten Verfahrensstadium vorgebracht – nachgeschoben und unglaubhaft,

die gleichzeitig beantragte Fristwiederherstellung nach § 12 Abs. 2

VRG offensichtlich verspätet; zudem lassen die Vorbringen nicht auf eine

unverschuldete Fristsäumnis schliessen.

Nach dem Gesagten endete die Frist für den Rekurs in Stimmrechtssachen

am 6. November 2017; auch eine Rechtsmitteleingabe am 22. November

2017.

wäre somit offenkundig verspätet gewesen. Der Bezirksrat verhielt sich

folglich nicht rechtsverletzend, wenn er eine nicht als solche erkennbare

Eingabe an den Stadtrat Dübendorf, welche ihm zudem lediglich in Kopie

zugestellt wurde, nicht als (allfälliges) Stimmrechtsrekursverfahren anlegte

und instruierte. Auch lässt sich darin keine Gehörsverletzung erblicken. Ob er

aufsichtsrechtlich auf das Schreiben hätte reagieren müssen, ist vom

Verwaltungsgericht nicht zu entscheiden und ändert insbesondere nichts daran,

dass der Rekurs der Beschwerdeführer in Stimmrechtssachen gegen behauptete

inhaltliche Mängel der Abstimmungserläuterungen so oder so verspätet erhoben

wurde.

3.4

Nach dem

Gesagten ist das vorinstanzliche Nichteintreten auf den Rekurs in

Stimmrechtssachen vom 30. November 2017 im Verfahren GE.2017.35 nicht zu

beanstanden. Selbiges gilt für den Nichteintretensentscheid im Verfahren

GE.2017.36, mit welchem die Vorinstanz das am 6. Dezember 2017 erneut

erhobene Rechtsmittel als Rekurs in Stimmrechtssachen nicht an die Hand nahm.

Dass mit jenem zweiten Rechtsmittel auch die Aufhebung des "Abstimmungsprotokolls"

verlangt wurde, ändert nichts. Im Protokoll werden die Ergebnisse der Wahl oder

Abstimmung von der wahlleitenden Behörde festgehalten (§ 80 GPR). Dass

dieses falsch ermittelt worden sei oder auf einer unrichtigen Auswertung der

Stimmzettel beruhe, wird nicht geltend gemacht. Damit kam dem Antrag auf

Aufhebung des Protokolls neben jenem auf Aufhebung der Gemeindeabstimmung keine

selbständige Bedeutung zu.

4.

Dies führt zum Ergebnis, dass auf die Beschwerden – soweit

sie sich gegen die angefochtenen Entscheide bezüglich Gemeindebeschwerde

richten – nicht einzutreten ist, nämlich hinsichtlich Verfügung GE.2017.35

mangels Betroffenheit der Beschwerdeführer in schutzwürdigen Interessen,

hinsichtlich (Zwischen-)Verfügung GE.2017.36 mangels nicht wiedergutzumachenden

Nachteils. Die Beschwerden in Bezug auf die angefochtenen

Nichteintretensentscheide in Stimmrechtssachen (Verfahren GE.2017.35 und

GE.2017.36) sind abzuweisen, weil die Vorinstanz zu Recht darauf schloss, die

Rekurse seien bei ihr verspätet eingereicht worden.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführer unterliegen damit mit ihren Beschwerden in allen Teilen.

Soweit die Gemeindebeschwerde Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildete,

ist dieses kostenpflichtig (VGr, 6. Dezember 2017, VB.2017.00530,

E. 6.1, sowie 23. Januar 2013, VB.2012.00665, E. 3 mit Hinweisen). In

Stimmrechtsbeschwerdeverfahren werden demgegenüber Gerichtskosten nur dann

erhoben, wenn das Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos erscheint (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Auf Letzteres lässt

sich vorliegend gerade noch nicht schliessen. Insgesamt rechtfertigt sich, die

Gerichtkosten den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung füreinander je

zu 1/3 aufzuerlegen und zu 1/3 auf die Gerichtskasse zu nehmen.

5.2

Ausgangsgemäss

steht den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu.

Die Beschwerdegegnerin ersucht ihrerseits um eine

Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine

Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu

den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den

Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18

E. 2.3.1 Abs. 2). Entsprechend ist der Beschwerdegegnerin keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Beim vorliegenden Urteil handelt es sich

hinsichtlich der Stimmrechtsrechtsmittel um einen Endentscheid. Soweit die

Gemeindebeschwerde betreffend, liegt nur im Verfahren VB.2017.00846 betreffend

die vorinstanzliche Verfügung GE.2017.35 ein Endentscheid vor, nicht dagegen im

Verfahren VB.2017.00847 (Verfügung GE.2017.36), in welchem ein

Zwischenentscheid Streitgegenstand bildete (vorn 1.4). Der vorliegende Beschwerdeentscheid

ist damit jedenfalls in Teilen als Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93

BGG zu betrachten. Insofern liesse er sich bloss weiterziehen, wenn er einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Verfahren VB.2017.00846 und VB.2017.00847 werden vereinigt.

2.

Die

Beschwerden werden abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 300.-- Zustellkosten,

Fr. 4'300.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter

solidarischer Haftung füreinander je zu 1/3 auferlegt und zu 1/3 auf die

Gerichtskasse genommen.

5.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7.

Mitteilung an…