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Entscheid

VB.2017.00871

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00871

11. April 2018Deutsch10 min

(URT.2018.19780)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat Fischenthal erliess am 9. Juli 2014

eine "Kompetenzordnung Gesetzliche Sozialhilfe" (Kompetenzordnung)

und setzte diese per 1. August 2014 in Kraft. Gemäss Ziff. 3.2 der

Kompetenzordnung entscheidet das "Ressort Soziales" in eigener

Kompetenz, sofern der eingereichte Antrag im Rahmen der "explizit in den

SKOS-Richtlinien [Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für die

Sozialhilfe] aufgeführten Werten, resp. den nachfolgend aufgeführten

Ergänzungen" liegt.

Der Bezirksrat Hinwil beschloss am 31. Mai 2017 in

seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Gemeinde Fischenthal unter

anderem Folgendes:

"I. Die

Delegationsnorm in der Geschäftsordnung der Sozialbehörde wird aufgehoben und

die Sozialbehörde der Gemeinde Fischenthal wird angewiesen, - sofern eine

Delegation von Kompetenzen an die Ressortvorständin vorgenommen werden soll –

eine Geschäftsordnung mit zweifelsfrei bestimmbaren Kompetenzen, welche

delegiert werden, zu erlassen und bis zum Erlass dieser Delegationsnorm sämtliche

Entscheide im Bereich der wirtschaftlichen Hilfe selber zu treffen.

Die

Sozialbehörde Fischenthal wird angewiesen, dem Bezirksrat Hinwil bis spätestens

30. Juni 2017 die neue Delegationsnorm einzureichen bzw. schriftlich

mitzuteilen, dass sie auf die Delegation von Kompetenzen an den

Ressortvorsteher verzichtet.

Erwägungen

II. […]

III. Die

Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.00 pauschal werden der

Sozialbehörde Fischenthal auferlegt.

[…]"

II.

Die Gemeinde Fischenthal rekurrierte dagegen am

5.

/6. Juli 2017 beim Regierungsrat, welcher den Rekurs mit Beschluss vom

22.

November 2017 abwies (Dispositiv-Ziff. I), jedoch

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I des bezirksrätlichen Beschlusses vom 31. Mai 2017

durch Folgendes ersetzte (Dispositiv-Ziff. II):

"Die Rekurrentin wird angewiesen, ihre Kompetenzregelung bis am

28. Februar 2018 im Sinne der Erwägungen zu revidieren oder – in Ausübung

ihrer im Rahmen von § 57 GG (bzw. ab 1. Januar 2018 im Rahmen von §§ 44

und 170 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015) bestehenden kommunalen

Organisationsautonomie – durch eine andere dem Bestimmtheitsgebot ausreichend

Rechnung tragende Zuständigkeitsregelung zu ersetzen und diese dem Bezirksrat

Hinwil nach Erlass zu Kenntnis zu bringen. Bis zum Erlass der revidierten

Kompetenzregelung wird der mit den Aufgaben der Sozialbehörde betraute

Gemeinderat angewiesen, sämtliche ihm als Sozialbehörde obliegende Entscheide

selbst zu treffen."

Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 488.-

auferlegte der Regierungsrat in Dispositiv-Ziff. III seines Beschlusses

der Gemeinde Fischenthal.

III.

Die Gemeinde Fischenthal erhob am 19. Dezember 2017

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der

Rekursentscheid sei aufzuheben, die Angelegenheit an den Regierungsrat

zurückzuweisen und die Kosten des bezirks- und des regierungsrätlichen

Verfahrens seien "gebührend herabzusetzen, beispielsweise auf jeweils die

Hälfte". Der Bezirksrat Hinwil verzichtete am 5. Januar 2018 unter

Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Beschwerdeantwort; die

Staatskanzlei liess sich am 11./12. Januar 2018 namens des Regierungsrats mit

dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über

aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats nach § 41 in Verbindung

mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a, 19b Abs. 1 und

Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig (vgl. auch RB 2002 Nr. 14; Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 86).

Die sinngemäss eine

Verletzung der Gemeindeautonomie rügende Beschwerdeführerin ist nach § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde

legitimiert.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Am 1. Januar 2018 ist das Gemeindegesetz vom

20. April 2015 (GG, LS 131.1) in Kraft getreten; es hat auf diesen

Zeitpunkt das Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40 ff.)

abgelöst. Hier spielt dies insofern keine Rolle, als sowohl § 57

Abs. 1 Satz 1 aGG (OS 54, 279) als auch § 44 GG dem

Gemeinderat gestatten, Aufgaben zur selbständigen Erledigung an ein einzelnes

Mitglied zu delegieren. Während nach altem Recht dafür noch eine Ermächtigung

in der Gemeindeordnung vorhanden sein musste, gestattet das neue Recht die

Delegation auch ohne Rechtsgrundlage in der Gemeindeordnung (vgl. hierzu

Benjamin Schindler/Anna Rüefli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni

[Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017,

§ 44 N. 16).

3.

3.1 Streitgegenstand

bildet eine Delegation der Entscheidungskompetenzen vom Gemeinderat an das

Ressort Soziales, wobei Beschwerdegegner und Vorinstanz davon ausgehen, dass es

sich dabei um eine Delegation der Entscheidungskompetenzen an die jeweilige

Ressortvorsteherin oder den jeweiligen Ressortvorsteher handle.

Die Delegationsnorm hat folgenden Wortlaut:

"Bewegt sich der eingereichte Antrag innerhalb

der explizit in den SKOS-Richtlinien aufgeführten Werten, resp. den nachfolgen

aufgeführten Ergänzungen, so gilt er als Normantrag. Über Sozialhilfeleistungen

in Normfällen entscheidet das Ressort in eigener Kompetenz. Dabei orientiert

sich das Ressort bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe am unteren Limit

der SKOS-Richtlinien. Es kann in begründeten Fällen davon abweichen."

3.2 Der

Beschwerdegegner hob diese Delegationsnorm auf, weil "die Definition des

Normfalles zu wenig präzisiert" sei. Betroffene seien deshalb nicht in der

Lage, "zweifelsfrei" festzustellen, ob der Gemeinderat oder das

Ressort für einen Entscheid zuständig seien. Die Vorinstanz kommt demgegenüber

zum Schluss, dass sich die Zuständigkeit durch den Verweis auf die

SKOS-Richtlinien mit genügender Klarheit ergebe; sie moniert jedoch, dass nicht

klar sei, auf welche Fassung der SKOS-Richtlinien verwiesen werde.

3.3 Gemäss § 6

Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1)

in der seit dem 1. Januar 2018 in Kraft stehenden Fassung ist ohne

gegenteilige Regelung in der Gemeindeordnung der Gemeindevorstand der

politischen Gemeinde Fürsorgebehörde (vgl. für Fischenthal auch Art. 25

Ziff. 9 der am 1. Februar 2018 in Kraft getretenen Gemeindeordnung vom

24. September 2017 [https://www.fischenthal.ch/admin/uploads/OnlineSchalter/2018_02_01_GO.pdf]).

Bis Ende 2017 ergab sich die Zuständigkeit des Gemeinderats für

Fischenthal aus Art. 25 Ziff. 5 der Gemeindeordnung vom 3. März

2013 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 SHG in der bis zum 31. Dezember

2017 gültigen Fassung (OS 48, 197). Wie oben unter 2 dargelegt, kann der

Gemeinderat Entscheidungsbefugnisse an einzelne seiner Mitglieder delegieren.

Hier erfolgte die Delegation generell-abstrakt im Rahmen eines Behördenerlasses

und damit in rechtsgenügender Weise (vgl. hierzu Schindler/Rüefli, § 44

N. 16); die Gemeindeordnung sieht das Recht zur Delegation zudem

ausdrücklich vor (Art. 20 Abs. 1 GO bzw. aGO). Sodann kommt die

Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass die Zuständigkeit des Ressorts Soziales

durch Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung sowie die in Ziff. 5 der

Kompetenzordnung enthaltenen Präzisierungen genügend bestimmt ist. Sie führt

hierzu aus, dass Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung ein

"Regel-Ausnahme-Verhältnis" festlege, das auch ohne vorgängige

Konsultation der SKOS-Richtlinien vorhersehbar mache, wer im Regelfall für den

Erlass von Verfügungen betreffend Sozialhilfe zuständig sei.

Die Vorinstanz erachtet die Zuständigkeitsregelung aber

insofern als problematisch, als mit den SKOS-Richtlinien auf ein privates

Regelungswerk verwiesen werde. Da nicht auf eine bestimmte Version verwiesen

werde, bleibe unklar, ob der Verweis dynamischer oder statischer Natur sei. Ein

dynamischer Verweis auf die SKOS-Richtlinien sei problematisch, da es sich

dabei um ein privates Regelungswerk handle. Diese Sichtweise greift indes zu

kurz. Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung ist vor dem Hintergrund des

übergeordneten kantonalen Rechts auszulegen. Gemäss § 17 Abs. 1 der

Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV,

LS 851.11) bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe nach den

SKOS-Richtlinien vom April 2005 in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung

(Satz 2); vorbehalten bleiben begründete Abweichungen im Einzelfall

(Satz 3). Im Licht dieser Bestimmung lässt sich Ziff. 3.2 der

Kompetenzordnung zwanglos so verstehen, dass die Gewährung wirtschaftlicher

Hilfe im Rahmen der gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV anwendbaren

SKOS-Richtlinien in die Zuständigkeit des Ressort Soziales fällt, während der

Gemeinderat zuständig bleibt, sofern im Sinn von § 17 Abs. 1

Satz 3 SHV von den SKOS-Richtlinien abgewichen werden soll. Entsprechend

wird ein in die Zuständigkeit des Ressorts Soziales fallender Antrag in der

Kompetenzordnung als "Normantrag" bezeichnet. Damit ist der Hinweis

auf die SKOS-Richtlinien in Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung nicht als direkter

(statischer oder dynamischer) Verweis auf diese Richtlinien, sondern als

dynamischer Verweis auf die gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV

jeweils anwendbare Fassung dieser Richtlinien zu verstehen. Im Ergebnis liegt

somit kein Verweis auf ein privates Regelungswerk, sondern auf eine Bestimmung

des übergeordneten Rechts vor. Zwar hätte ein Hinweis auf § 17 Abs. 1

SHV die Auslegung der Kompetenzordnung vereinfacht; auch in der heutigen

Fassung ist die Kompetenzordnung aber jedenfalls so klar, dass ein

aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht geboten war.

3.4 Im Rahmen eines obiter dictum

weist die Vorinstanz sodann darauf hin, dass Art. 79 Satz 3 der

Organisationsverordnung vom 20. August 2014 (OrgV) wonach das Ressort

Soziales im Rahmen der SKOS-Richtlinien "abschliessend" zuständig

sei, im Widerspruch zur in § 170 Abs. 1 lit. a GG

vorgeschriebenen Neubeurteilung durch den Gemeinderat stehe. Jedoch ergibt sich

bereits aus Ziff. 3.4 Satz 2 der Kompetenzordnung, dass gegen

Verfügungen des Ressorts Soziales innert 30 Tagen eine Überprüfung durch

den Gemeinderat verlangt werden kann; die in Art. 79 Satz 3 OrgV enthaltene

Regelung hat demnach nicht den Zweck, ein gemeindeinternes Rechtsmittel

auszuschliessen. Dies ergibt sich sodann auch aus Art. 20 Abs. 2 GO

bzw. aGO, wonach bei Anordnungen von Mitgliedern einer Behörde innert 30 Tagen

eine Überprüfung durch die Gesamtbehörde verlangt werden könne. Es trifft zwar zu, dass die Formulierung in

Art. 79 Satz 3 OrgV unglücklich gewählt ist und besser von einer

selbständigen Erledigungsbefugnis die Rede wäre (vgl. auch § 44 GG); dies

rechtfertigte indes ein aufsichtsrechtliches Einschreiten noch nicht. Im

Übrigen ginge § 170 Abs. 1 GG einer kommunalen Regelung, welche kein

gemeindeinternes Rechtsmittel zulässt, ohnehin vor.

3.5 Nach dem

Gesagten bestand bezüglich der Kompetenzordnung kein Anlass für ein

aufsichtsrechtliches Einschreiten. In Gutheissung der Beschwerde sind deshalb

Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids sowie

Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Beschwerdegegners aufzuheben.

Damit ist die Beschwerdeführerin nunmehr auch im

Rekursverfahren als obsiegend zu betrachten, weshalb die Verfahrenskosten des

vorinstanzlichen Verfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen sind (§ 13

Abs. 2 Satz 1 VRG).

Weil bezüglich der Kompetenzordnung kein Anlass für ein

aufsichtsrechtliches Einschreiten bestand, ist sodann auch die erstinstanzliche

Kostenauflage diesbezüglich zu korrigieren. Unter Berücksichtigung einer weiteren

in der Ausgangsverfügung enthaltenen aufsichtsrechtlichen Anordnung – die nicht

angefochten wurde – sind die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens im Sinn des

Antrags der Beschwerdeführerin dieser zur Hälfte zu belassen und im Übrigen auf

die Staatskasse zu nehmen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern I und II im Beschluss des

Regierungsrats vom 22. November 2017 sowie Dispositiv-Ziff. I im

Beschluss des Bezirksrats Hinwil vom 31. Mai 2017 werden aufgehoben.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Bezirksrats Hinwil

vom 31. Mai 2017 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 800.-

zur Hälfte der Beschwerdeführerin auferlegt und im Übrigen auf die Staatskasse

genommen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Regierungsrats vom

22. November 2017 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 488.-

dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an…