VB.2018.00041

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00041

26. Juni 2018Deutsch11 min

(URT.2018.19975)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Das Volksschulamt des Kantons Zürich erteilte A für den

Kindergarten F in X mit Verfügung vom 16. März 2009 zunächst eine

befristete Bewilligung zur Führung einer Kindergartenstufe und nach einmaliger

Erneuerung am 16. Juli 2012 eine definitive Bewilligung.

Mit Verfügung vom 14. Dezember 2016 entzog das

Volksschulamt A die Privatschulbewilligung für den Kindergarten F per

31. Januar 2017, wies jene an, den Betrieb einzustellen, und drohte bei

Widerhandlung Bestrafung wegen Ungehorsams nach Art. 292 des

Strafgesetzbuchs (SR 311.0) an (Dispositiv-Ziff. I). Weiter hielt es

fest, in den Räumen der bisherigen Schule stattfindender Privatunterricht sei

gemäss einem früheren Schreiben zu melden (Dispositiv-Ziff. II), und wies A

in Dispositiv-Ziff. III an, vor der Wiederaufnahme eines Kindergartenbetriebs

ein neues Gesuch zu stellen.

Erwägungen

II.

Die Bildungsdirektion wies einen hiergegen erhobenen

Rekurs mit Verfügung vom 24. November 2017 in der Hauptsache ab, änderte

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I in der Verfügung vom 14. Dezember 2016 aber

dahingehend ab, dass die Bewilligung "auf den letzten Tag des Monats, der

auf drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft folgt" entzogen werde; die

Kosten von Fr. 1'036.- auferlegte die Bildungsdirektion zu ¼ dem

Volksschulamt und zu ¾ A und sprach Letzterer keine Parteientschädigung zu.

III.

A liess am 22. Januar 2018 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass sie die Voraussetzungen zur

Führung einer Privatschule weiterhin erfülle, die absolvierte Ausbildung (einer

Betreuerin) im Ausland zum Unterricht auf der Kindergartenstufe befähige und

sie keine Pflicht zur Meldung des in ihren Räumen stattfindenden

Privatunterrichts treffe. Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 16./19.

und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 21. Februar 2018

schlossen je auf Abweisung des Rechtsmittels. A äusserte sich hierzu am

15. März 2018.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend eine

Privatschulbewilligung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2

lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2 Die

Beschwerdeführerin unterrichtet am fraglichen Standort derzeit weniger als

sechs Kinder, weshalb keine Privatschulung, sondern nicht der

Bewilligungspflicht unterliegender Privatunterricht im Sinn von § 69 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) vorliegt.

Insofern stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin überhaupt ein

schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde habe (vgl. § 49 in Verbindung

mit § 21 Abs. 1 VRG). Sie macht hierzu geltend, da der

Beschwerdegegner für die Unterscheidung zwischen Privatunterricht und

Privatschulung einzig auf die Schülerzahlen abstelle, könne sie nur beschränkt

steuern, ob es sich um Privatunterricht oder um eine Privatschulung handle; sie

müsse aber jederzeit in der Lage sein, auch mehr als fünf Schüler aufzunehmen.

Damit ist ein schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde hinreichend dargetan.

Weil auch die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres

Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz den Rekursentscheid

ungenügend begründet habe.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst

unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre

Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren

Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen

die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen

und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,

2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b,

124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren

Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit

allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst

sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben

und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.

In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von

denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt

(BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).

Der Vorwurf der Beschwerdeführerin ist zumindest teilweise

begründet. So lässt sich dem Rekursentscheid überhaupt nicht entnehmen, weshalb

der Beschwerdegegner die Privatschulbewilligung davon abhängig machen dürfe,

dass die Lehrpersonen im Besitz eines von der Schweizerischen Konferenz der

kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) anerkannten Diploms sei; die Vorinstanz

führt hierzu einzig aus: "Der Rekursgegner darf zu Recht auf das

Erfordernis des Vorliegens eines EDK-anerkannten Diploms abstellen." Dem

Entscheid lassen sich indes weder eine Begründung dafür noch die einschlägigen

Rechtsnormen entnehmen. Damit hat die Vorinstanz die Begründungspflicht

verletzt. Diese nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann jedoch im

vorliegenden Verfahren geheilt werden (vgl. hierzu BGE 133 I 201

E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1).

3.1 Gemäss

Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,

LS 101) ist das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater

Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung garantiert dieses Recht

allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117 Abs. 1 KV sind

Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule

erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht. In diesem

Sinn benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann,

nach § 68 Abs. 1 VSG eine Bewilligung (Satz 1); diese ist zu

erteilen, wenn die angebotene Bildung gleichwertig ist wie die an der

öffentlichen Volksschule angebotene (Satz 2). Die Erteilung einer

Bewilligung setzt unter anderem voraus, dass die Lehrpersonen für ihre

Tätigkeit genügend ausgebildet sind (§ 68 Abs. 2 lit. b der

Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]).

3.2 Der

Ausgangsverfügung lässt sich hierzu entnehmen, dass der Beschwerdegegner an die

Lehrbefähigung von an einer Privatschule tätigen Personen die gleichen

Anforderungen wie für Lehrpersonen an der Volksschule stellt; es brauche

deshalb ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom. Dieser Schluss ist nicht zu

beanstanden. Da das Bildungsangebot an einer privaten Schule gleichwertig wie

dasjenige an einer öffentlichen Schule sein muss, rechtfertigt sich, an die

Ausbildung der Lehrpersonen ebenfalls die gleichen Anforderungen zu stellen.

Nach § 7 Abs. 2 des Lehrpersonalgesetzes vom

10. Mai 1999 (LS 412.31) setzt die Anstellung als Lehrperson

insbesondere die Zulassung zum Schuldienst gemäss den gesetzlichen Bestimmungen

über die Lehrerbildung voraus. Zum Schuldienst wird zugelassen, wer unter

anderem entweder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich oder ein nach Massgabe

der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von

Ausbildungsabschlüssen (Anerkennungsvereinbarung, LS 410.4) anerkanntes

ausserkantonales Lehrdiplom verfügt (§ 11 Abs. 2 und § 12

Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober

1999 [PHG, LS 414.41]). Die Bildungsdirektion kann weitere Lehrdiplome

anerkennen, sofern die dazu führenden Ausbildungen in inhaltlicher und

qualitativer Form den zürcherischen Lehrdiplomen entsprechen (§ 12

Abs. 2 PHG), sowie im Einzelfall eine gleichwertige Ausbildung oder eine

berufsspezifische Aus- und Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung als

hinreichende Ausbildung genügen lassen (§ 12 Abs. 3 PHG).

3.3 Die für

die Beschwerdeführerin am fraglichen Standort tätigen Lehrpersonen verfügen

weder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich noch über ein von der EDK

anerkanntes ausserkantonales oder ausländisches Lehrdiplom. Jene erfüllt damit

die Voraussetzungen von § 68 Abs. 2 lit. b VSV in Verbindung mit

§ 68 Abs. 1 Satz 2 VSG nicht.

Die Beschwerdeführerin bringt dagegen in erster Linie vor,

dass die Anerkennung der ausländischen Lehrdiplome ihrer Lehrpersonen zu

Unrecht verweigert worden sei. Diese Frage kann indes nicht Gegenstand des

vorliegenden Verfahrens sein. Über die Anerkennung von Lehrdiplomen gestützt

auf die Anerkennungsvereinbarung entscheidet gemäss deren Art. 4 Abs. 1

Satz 1 die EDK. Gegen diesen Entscheid steht der Rechtsmittelweg an die

Rekurskommission der EDK und hernach ans Bundesgericht offen (Art. 10

Anerkennungsvereinbarung; BGE 136 II 470 E. 1.1). Damit fehlt es dem

Verwaltungsgericht diesbezüglich bereits an der sachlichen Zuständigkeit. Ob

die Bildungsdirektion die fraglichen Lehrpersonen gestützt auf § 12

Abs. 2 f. PHG zum Schuldienst hätte zulassen müssen, ist hier sodann

schon deshalb nicht zu prüfen, weil dies nicht Gegenstand des erstinstanzlichen

Verfahrens war. Im Übrigen wäre auch fraglich, ob die Beschwerdeführerin

überhaupt legitimiert wäre, die Anerkennung von Lehrdiplomen ihrer Angestellten

zu verlangen.

Ob ausnahmsweise auf das Erfordernis eines anerkannten

Lehrdiploms verzichtet werden könnte, weil die Beschwerdeführerin trotz

zumutbarer Suchbemühungen keine geeigneten Lehrpersonen gefunden hat, braucht

hier nicht näher geprüft zu werden, weil die Beschwerdeführerin derartige

Suchbemühungen weder substanziiert dartut noch belegt.

3.4 Weiter

rügt die Beschwerdeführerin, der Bewilligungsentzug sei unverhältnismässig.

Nach § 69 Abs. 3 VSV kann eine Bewilligung auf Ende eines Schuljahrs,

in wichtigen Fällen jederzeit, entzogen werden, wenn die

Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben sind.

Wie vorstehend unter 3.3 dargelegt, sind hier die

Bewilligungsvoraussetzungen nicht (mehr) erfüllt, weshalb die Bewilligung

grundsätzlich widerrufen werden durfte. Es besteht sodann ein erhebliches

öffentliches Interesse an der Sicherstellung eines gleichwertigen Unterrichts,

was hier nicht mehr gewährleistet ist. Die Beschwerdeführerin bietet derzeit

nach eigenen Angaben nur Privatunterricht an; sie ist deshalb nicht auf eine

Privatschulbewilligung angewiesen; diese würde ihr einzig ermöglichen,

jederzeit wieder Privatschulunterricht anzubieten. Unter diesen Umständen

überwiegt das öffentliche Interesse am Entzug der Privatschulbewilligung das

entgegenstehende private Interesse, trotz fehlender Bewilligungsvoraussetzung

weiterhin Privatschulunterricht anzubieten. Der Beschwerdeführerin steht im

Übrigen jederzeit frei, bei Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen ein

erneutes Gesuch einzureichen. Weil derzeit gar kein Privatschulunterricht

stattfindet, ergibt auch die von der Vorinstanz gewährte Frist bis zum

Erlöschen der Bewilligung keinen Sinn. Es hätte sich vielmehr aufgedrängt, die

Privatschulbewilligung umgehend zu entziehen. Das Verwaltungsgericht darf einen

angefochtenen Entscheid indes nicht zu Ungunsten der beschwerdeführenden Partei

abändern (§ 63 Abs. 2 VRG), weshalb die vorinstanzliche Anordnung,

wonach die Bewilligung am letzten Tag des dritten vollen Monats nach

Rechtskraft erlischt, bestehen bleiben muss.

Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, der

Beschwerdegegner habe ihr in Dispositiv-Ziff. II der Ausgangsverfügung zu

Unrecht eine Meldepflicht auferlegt. Die Rüge ist unbegründet.

Es trifft zwar zu, dass nach § 69 Abs. 2 VSG die

Eltern und nicht die unterrichtenden Personen verpflichtet sind, der Gemeinde

ihres Wohnorts und der Bildungsdirektion die Umstände des Privatunterrichts,

insbesondere die unterrichtende Person, den Stundenplan und die Räumlichkeiten

zu melden. Mit der Ausgangsverfügung bzw. dem Schreiben vom 1. November

2016, auf das die Ausgangsverfügung verweist, wird die fragliche Meldepflicht

aber gar nicht der Beschwerdeführerin auferlegt. Diese wird einzig

aufgefordert, eine entsprechende Meldung der Eltern zu veranlassen, weil

andernfalls die Schulpflicht nicht als erfüllt gelte. Diese Weisung

rechtfertigt sich nur schon deshalb, weil für die Eltern nicht ohne Weiteres

erkennbar ist, dass es sich beim streitgegenständlichen Angebot der

Beschwerdeführerin um Privatunterricht und nicht um Privatschulung handelt und

nur Ersteres eine Meldepflicht der Eltern begründet. Dass die Beschwerdeführerin

darüber hinaus verpflichtet wird, die Anzahl der schulpflichtigen Kinder im

Privatunterricht zu melden, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der

Beschwerdegegner kann nur so überprüfen, ob Privatunterricht überhaupt zulässig

ist, und er ist zu einer entsprechenden Weisung gestützt auf das in § 70

VSG festgehaltene Aufsichtsrecht berechtigt.

Da die Beschwerdeführerin gar nicht verpflichtet wird, dem

Beschwerdegegner die Adressen der Eltern zu melden, ist auf die diesbezüglichen

Ausführungen nicht weiter einzugehen.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

Aufgrund der Heilung der vorinstanzlichen Gehörsverletzung

sind die Kosten nach dem Verursacherprinzip zu ⅓ der Vorinstanz

aufzuerlegen (BGr, 24. Juli 2014,1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen).

Im Übrigen hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Kosten zu tragen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Eine Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin ausgangsgemäss nicht

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu ⅔ und der Bildungsdirektion

zu ⅓ auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …