VB.2018.00050

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00050

4. Oktober 2018Deutsch45 min

(URT.2018.20219)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 25. Juli 2016 reichte die A GmbH ein

Baugesuch (Abbruch, Anbau und Umbau sowie Nutzungsänderung) betreffend die

gewerblich genutzten Bauten und Anlagen des früheren Kieswerks G auf den

Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 (H-Strasse 03) in F ein. Das Gesuch

geht auf ein im August 2012 eingereichtes Baugesuch zurück, dessen Verweigerung

die Baudirektion Kanton Zürich aufgrund eines Verfügungsentwurfs vom

10. Juli 2014 in Aussicht gestellt hatte, worauf es nach mehreren

Besprechungen zwischen Vertretern der A GmbH, der Stadt F und der

zuständigen kantonalen Ämter überarbeitet worden war. Es umfasst die seit ca.

2002 bestehende, unbewilligte Nutzung sowie bereits ausgeführte und neu

vorgesehene bauliche Änderungen. Die Parzellen befinden sich in der

Landwirtschaftszone. Die Baudirektion Kanton Zürich erteilte in einer

Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 unter anderem die raumplanungs- und

naturschutzrechtliche Bewilligung unter Nebenbestimmungen. Die Verfügung wurde

zusammen mit der Baubewilligung des Stadtrats F vom 17. Januar 2017 eröffnet.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügungen erhoben Verein U und Verein U,

Sektion V, am 20. Februar 2017 Rekurs an das Baurekursgericht mit den Anträgen,

es seien die Verfügungen aufzuheben und die darin genannten Bewilligungen nicht

zu erteilen, eventualiter seien die Verfügungen aufzuheben und die Sache zur

Ergänzung des Sachverhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanzen

zurückzuweisen. Mit Entscheid vom 7. Dezember 2017 (BRGE IV Nr. 0147/2017)

hiess das Baurekursgericht den Rekurs insoweit gut, als es den Beschluss des

Stadtrats F vom 17. Januar 2017 und die Verfügung der Baudirektion Kanton

Zürich vom 29. Dezember 2016 aufhob und das Geschäft an die Vorinstanzen

zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen zurückwies. Es begründete

dies im Kern mit der ungenügenden Berücksichtigung des Amphibienlaichgebiets

von nationaler Bedeutung im Bereich der Kiesgrube G.

III.

Hiergegen wandte sich die A GmbH mit Beschwerde vom

24.

Januar 2018 an das Verwaltungsgericht. In materieller Hinsicht

beantragte sie, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der

Bestandesschutz der bestehenden Gebäude auf dem Areal G und der heutigen

Nutzung als Recycling-Umschlag- und Sammelstation festzustellen. Eventualiter

seien die Bewilligungen des Stadtrats F vom 17. Januar 2017 und der

Baudirektion Kanton Zürich vom 29. Dezember 2016 zu bestätigen.

Subeventualiter sei der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben, als dem

Stadtrat F und der Baudirektion Kanton Zürich konkrete Anweisungen für einen

Entscheid in der Sache gegeben wurden und der Rekurrentin 1 (Verein U)

eine Parteientschädigung zugesprochen wurde. Sodann stellte die A GmbH den

prozessualen Antrag, es sei ein Augenschein durchzuführen. Die Kosten und eine

Parteientschädigung seien den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen.

In der Beschwerdeantwort beantragten Verein U und Verein

U, Sektion V, auf den Hauptantrag der A GmbH sei nicht einzutreten, eventualiter

sei er abzuweisen. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen, alles unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der A GmbH. Das Baurekursgericht

beantragte in seiner Vernehmlassung ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der

Beschwerde. Der Stadtrat F reichte eine Stellungnahme ein, ohne einen Antrag zu

stellen. Die Baudirektion Kanton Zürich verzichtete ausdrücklich auf

Antragstellung und verwies auf den zugleich eingereichten Mitbericht des Amts für

Raumentwicklung. In Replik und Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen

fest. Verein U und Verein U, Sektion V, reichten zudem eine Vernehmlassung zu

den Eingaben des Stadtrats F und der Baudirektion Kanton Zürich ein. Die A GmbH

verzichtete ausdrücklich, der Stadtrat F und die Baudirektion Kanton Zürich

verzichteten stillschweigend auf weitere Stellungnahmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Nach

§ 41 Abs. 3 VRG gilt § 19a VRG im Verfahren vor dem

Verwaltungsgericht sinngemäss. Gemäss § 19a Abs. 1 VRG sind

Anordnungen anfechtbar, die das Verfahren abschliessen, also Endentscheide.

§ 19a Abs. 2 VRG erklärt in Bezug auf die Anfechtbarkeit von Teil-,

Vor- und Zwischenentscheiden sinngemäss Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) für anwendbar. Die vorliegende Beschwerde

richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid und damit gegen einen Vor- bzw.

Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG (Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a

N. 64).

1.2.1

Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, dass die Vorinstanz für

das weitere Verfahren die Beachtung verschiedener Erwägungen verlange, die so

konkret seien, dass den erstinstanzlichen Behörden kein Entscheidungsspielraum

mehr verbleibe. Deshalb sei von einem Endentscheid auszugehen. Diese Einschätzung

geht fehl: Die fraglichen Bemerkungen der Vorinstanz betreffen den vorsorglichen

Schutz des Amphibienlaichgebiets, die Beseitigung von Beeinträchtigungen sowie

das auf die beantragten baulichen Veränderungen anwendbare Recht. Sie halten

die erstinstanzlich tätigen Behörden sinngemäss zu Sachverhaltsabklärungen und

zur Anwendung bestimmter Rechtsnormen an und auferlegen ihnen die Beachtung

bestimmter Rechtsauffassungen, nehmen ihnen aber bei Weitem nicht jeglichen

Entscheidungsspielraum. Dies gilt selbst dann, wenn die Vorinstanz einzelne

Fragen verbindlich beantwortet haben sollte (vgl. Bertschi, § 19a N. 65

mit Hinweisen).

1.2.2

Nach Art. 93 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 92) BGG ist

gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, die weder die

Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, die Beschwerde nur dann zulässig,

wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). § 19a

Abs. 2 VRG verweist nur "sinngemäss" auf Art. 91–93 BGG,

was erlaubt, die unterschiedlichen Aufgaben des Verwaltungs- und des

Bundesgerichts zu berücksichtigen (vgl. VGr, 28. Februar 2013,

VB.2012.00558, E. 1.2.2). Deshalb erweist sich vor Verwaltungsgericht

unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar, der vor Bundesgericht

nicht angefochten werden könnte (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387,

E. 1.1.2). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die

Eintretensvoraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit

Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG. Diese liegen hier beide vor: Zunächst

würde die Gutheissung des Hauptantrags (auf Feststellung des Bestandesschutzes

der bestehenden Gebäude und der heutigen Nutzung) wie auch des Eventualantrags

(auf Bestätigung der erstinstanzlichen Bewilligungen) zu einem sofortigen

Endentscheid in der Sache führen. Sodann könnten umfangreiche

naturschutzrechtliche Abklärungen vermieden werden, wenn sich der materielle

Standpunkt der Beschwerdeführerin als zutreffend erweisen sollte.

1.3

Hauptantrag ersucht die Beschwerdeführerin darum, es sei "der Bestandesschutz

der bestehenden Gebäude sowie der heutigen Nutzung als Recycling-Umschlag- und

Sammelstation" festzustellen. Den entsprechenden Antrag der damaligen

Rekursgegnerin wies die Vorinstanz wegen der Subsidiarität der

Feststellungsverfügung im Verhältnis zur Gestaltungsverfügung ab.

1.3.1

Der Ansicht der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden. Die Feststellung,

dass keine (Bau‑)Bewilligungspflicht vorliegt, wird nicht durch die Möglichkeit

ausgeschlossen, eine Gestaltungsverfügung in Form einer (Bau‑)Bewilligung

zu erlangen. So kann die Bauherrschaft je nach den Umständen um eine solche

Feststellungsverfügung ersuchen oder in einem von Dritten angestrengten

Baubewilligungsverfahren beantragen, es sei festzustellen, dass das Vorhaben

nicht der Bewilligungspflicht unterliege (vgl. etwa BGr, 24. September 2009,

1C_136/2007, E. 1.3; VGr, 8. März 2006, VB.1999.00344, E. 2.2.3;

vgl. auch BGr, 3. Juli 2018,1C_448/2017, E. 1.2).

1.3.2

Zu prüfen ist allerdings, ob das beantragte Feststellungsbegehren deshalb

unzulässig ist, weil die Beschwerdeführerin selber das vorliegende Verfahren

mit einem Baugesuch eingeleitet hat. Wurde die erstinstanzliche Anordnung durch

ein Begehren einer beteiligten Partei ausgelöst, bestimmt dieses zusammen mit

dem ihm zugrunde gelegten Sachverhalt den Streitgegenstand mit (Bertschi,

Vorbem. zu §§ 19–28a N. 46). Es fragt sich, ob die Beschwerdeführerin

mit dem Baugesuch die Bewilligungspflicht implizit anerkannt hat und ob das

Zurückkommen darauf als unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands aufzufassen

wäre. Allerdings ergibt sich aus der Vorgeschichte des Baugesuchs, wie sie in

der Verfügung der Mitbeteiligten 2 vom 29. Dezember 2016 dargestellt

wird, dass die Beschwerdeführerin sinngemäss stets die Bewilligungspflicht in

Zweifel gezogen hat. Zudem hat sie noch vor der Eingabe des überarbeiteten

Baugesuchs vom 25. Juli 2016 einen Antrag auf Feststellung des

Bestandesschutzes der bestehenden Gebäude und der aktuellen Nutzung gestellt.

Demzufolge hält sich der Feststellungsantrag noch im Rahmen des

Streitgegenstands und ist auf den Hauptantrag der Beschwerdeführerin

einzutreten.

1.4

Subeventualantrag ersucht die Beschwerdeführerin um Aufhebung konkreter Anweisungen

in den Erwägungen 7.7–7.9 des angefochtenen Entscheids.

1.4.1

Im Beschwerdeantrag ist festzuhalten, inwiefern nach Meinung der

Beschwerdeführerschaft das Dispositiv des angefochtenen Entscheids aufzuheben

oder abzuändern ist (Alain Griffel in: Kommentar VRG, § 23 N. 12).

Hier hat die Vorinstanz das Geschäft "im Sinne der Erwägungen" an die

Mitbeteiligten zur Fortsetzung des Verfahrens zurückgewiesen. Die massgeblichen

Erwägungen haben gegebenenfalls an der Rechtskraft des Dispositivs teil

(Griffel, § 28 N. 7). Soweit sie Anordnungen enthalten und damit

Bestandteil des Dispositivs bilden, ist ihre Anfechtung zulässig (vgl. André

Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,

2.

A., Basel 2013, Rz. 2.10 mit weiteren Hinweisen).

1.4.2

Im Übrigen kann sich ein Rechtsmittel nicht gegen die Erwägungen eines

Entscheids richten. Unerheblich ist, dass die im Rückweisungsentscheid

geäusserte Rechtsauffassung grundsätzlich sowohl die unteren Instanzen als auch,

im Fall einer erneuten Anfechtung, die rückweisende Instanz bindet (vgl.

§ 64 Abs. 2 Satz 2 VRG; Griffel, § 28 N. 42, 44; Marco

Donatsch in: Kommentar VRG, § 64 N. 14 f., 19 ff.): Diese

Wirkung ist nicht mit der Rechtswirkung des Dispositivs und der diesem

zuzurechnenden Erwägungen gleichzusetzen.

1.4.3

Die Vorinstanz weist in den bemängelten Erwägungen auf die Verpflichtungen

zum vorsorglichen Schutz der Amphibienlaichgebiete und zur Beseitigung

bestehender Beeinträchtigungen bei jeder sich bietenden Gelegenheit gemäss

Art. 10 f. der Amphibienlaichgebiete-Verordnung vom 15. Juni

2001.

(AlgV; SR 451.34) hin. Sie beabsichtigte aber offenbar nicht den Erlass

entsprechender vorsorglicher Massnahmen im Sinn von § 6 VRG, was sich aus

ihrer einleitenden Formulierung ergibt, dass ihre Erwägungen bei der Fortsetzung

des Bewilligungsverfahrens mitzuberücksichtigen seien. Die betreffenden

Ausführungen sind als obiter dicta zu qualifizieren. Im Übrigen liefert die

Vorinstanz in den betreffenden Erwägungen Begründungselemente für die

Beachtlichkeit der genannten Bestimmungen und – direkt oder indirekt – für den

Entscheid in der Hauptsache. Somit enthalten diese Überlegungen keine dem

Dispositiv

Dispositiv zuzurechnenden, anfechtbaren Anordnungen. Folglich ist auf den

Subeventualantrag der Beschwerdeführerin nicht einzutreten.

1.4.4

Dies bedeutet im Übrigen nicht, dass die betreffende Kritik an der Begründung

des Rekursentscheids ungeprüft bliebe. Sie ist vielmehr bei der materiellen

Prüfung der anderen Anträge im jeweiligen Zusammenhang zu behandeln, soweit sie

relevant ist. Das Verwaltungsgericht ist gehalten, im Rahmen des Anspruchs auf

rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 [BV]) auf die Beschwerdebegründung und die darin enthaltene

Kritik an den vorinstanzlichen Erwägungen einzugehen. Soweit es das Gericht für

angezeigt hält, die vorinstanzliche Entscheidbegründung zu präzisieren oder zu

korrigieren, hat dies in den Erwägungen – und nicht im Dispositiv – des Beschwerdeentscheids

zu geschehen. Anzumerken ist, dass das Verbot der reformatio in peius

(§ 63 Abs. 2 VRG) dabei nicht gilt. Insofern umfasst die Prüfung des

Haupt- und des Eventualantrags im Ergebnis auch die Behandlung des Subeventualantrags.

1.5 Die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf den Haupt- und den Eventualantrag

der Beschwerde ist daher einzutreten.

Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass der Beschwerdegegnerin 1

die Rekurslegitimation zuerkannt wurde. Sie stützt sich auf eine Praxisänderung

des Baurekursgerichts vom 12. Oktober 2016 (BRGE III Nr. 04

E. 2.2 = BEZ 2017 Nr. 17), wonach eine kantonale Sektion im

Zustellungsgesuch nach § 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom

7. September 1975 (PBG; LS 700.1) ausdrücklich darauf hinweisen muss, wenn

sie auch in Vertretung der gesamtschweizerischen Mutterorganisation handelt. Andernfalls

bleibt Letzterer die Rechtsmittellegitimation versagt. Im vorliegenden Fall hat

die Beschwerdegegnerin 2 (die kantonale Sektion) im Einklang mit der

früheren Praxis am 2. August 2016 das Zustellungsgesuch gestellt, ohne auf

das Vertretungsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin 1 (der

gesamtschweizerischen Organisation) und ihr hinzuweisen.

2.1 Zu prüfen

ist zunächst, ob die Praxisänderung des Baurekursgerichts rechtmässig ist.

2.1.1

Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen

können, die – vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit – umso

gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss

erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine

Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer

Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder

gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (BGE 141 II 297

E. 5.5.1 mit Hinweisen). Angezeigt ist eine Praxisänderung in der Regel,

wenn sich erweist, dass das Recht bisher unrichtig angewandt worden ist oder

eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten

Verhältnissen besser entspricht (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des

allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1660, mit zahlreichen

Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 23 Rz. 15).

2.1.2

Beide Parteien führen die Bundesgerichtspraxis an. Das Bundesgericht hatte

in seiner früheren Rechtsprechung festgehalten, dass sich die

gesamtschweizerischen beschwerdeberechtigten Umwelt- bzw. Natur- und

Heimatschutzorganisationen im kantonalen Verfahren durch ihre lokalen und

regionalen Sektionen auch stillschweigend vertreten lassen könnten; eine

erkennbar enge, sich aus den Statuten ergebende Bindung zwischen der gesamtschweizerischen

Organisation und der prozessführenden Sektion genüge (BGE 123 II 289

E. 1e/aa). Nach einer Revision der gesetzlichen Grundlagen liess das

Bundesgericht offen, ob noch uneingeschränkt an der Rechtsprechung über die

stillschweigende Vertretung der Verbände in kantonalen Verfahren festgehalten

werden könne (BGE 125 II 50 E. 2b). Diese Praxis bezog sich also

sowohl auf die Grundlagen des Vertretungsverhältnisses als auch auf die Frage

der Offenlegung. Mittlerweile hat der Gesetzgeber die erste Frage weitgehend geregelt

und damit teilweise auch die zweite beantwortet: Die Organisationen können ihre

rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für

deren örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im

Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen (Art. 12 Abs. 5

des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 [NHG; SR 451] und

Art. 55 Abs. 5 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983

[USG; SR 814.01], je in der Fassung vom 20. Dezember 2006). Die stillschweigende

Vertretung gestützt allein auf die erkennbar enge Bindung bzw. die statutarisch

festgelegte Aufgabenteilung genügt demnach nicht mehr, und jedenfalls die Einzelermächtigung

für das Beschwerdeverfahren ist ausdrücklich zu nennen. Allerdings sind diese

bundesrechtlichen Bestimmungen auf das hier interessierende Gesuch um Zustellung

des baurechtlichen Entscheids nach § 315 Abs. 1 PBG nicht direkt anwendbar,

da es sich bei diesem nicht um eine Einsprache bzw. Einwendung handelt.

2.1.3

Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin 1 über eine

Generalvollmacht der Beschwerdegegnerin 2 für die Verfahren vor erster

Instanz verfügt. Im vorliegenden Fall geht es also nicht um die Grundlage des

Vertretungsverhältnisses, sondern nur darum, ob die kantonale Sektion

ausdrücklich auf dieses hinweisen muss, wenn sie auch im Namen der

gesamtschweizerischen Organisation handelt. Es ist angesichts der geänderten

Rechtslage zweifelhaft, ob sich der älteren Bundesgerichtspraxis zur

stillschweigenden Vertretung hierzu noch eine Aussage entnehmen lässt – und

gegebenenfalls welche. Zudem ist hier das Zustellungsgesuch nach § 315

Abs. 1 PBG betroffen, das vom Bundesrecht nicht direkt geregelt wird.

Somit geht das Argument der Beschwerdeführerin fehl, das Baurekursgericht habe

seine frühere Rechtsprechung bereits aufgrund der Bundesgerichtspraxis (BGE

120 II 50 E. 2b) als bundesrechtswidrig aufgeben müssen.

2.1.4

Umgekehrt schliesst das Bundesrecht auch die neue Lösung des

Baurekursgerichts nicht aus: Bereits zu einem Zeitpunkt, als sich die nach

Bundesrecht beschwerdeberechtigten Organisationen noch nicht am Verfahren vor

den unteren kantonalen Instanzen beteiligen mussten, stellte das Bundesgericht

fest, dass die Anwendung von § 315 Abs. 1 und § 316 Abs. 1

PBG auf sie keine unnötige Erschwerung oder Behinderung des Verbandsbeschwerderechts

darstelle (BGE 121 II 224 E. 2b–c und 4 f.). Auch mit Bezug auf das

vorliegend streitige Formerfordernis kann die Anwendung des kantonalen Rechts

nicht als unzulässige Behinderung des bundesrechtlichen Beschwerderechts angesehen

werden. Die Zürcher Praxis verlangt ihrerseits grundsätzlich die Nennung von Vertretungsverhältnissen

im Zustellungsgesuch, unter Vorbehalt gesetzlicher Vertretungsverhältnisse; sie

anerkennt aber im Verwaltungsverfahren und der Verwaltungsrechtspflege

ausnahmsweise eine stillschweigende Vollmacht aufgrund der Umstände (Bertschi,

Vorbem. zu §§ 21–21a N. 11 mit Hinweisen). Aus der Sicht des kantonalen

Verfahrensrechts entspricht die neue Praxis des Baurekursgerichts damit der Regel,

ohne geradezu zwingend zu erscheinen.

2.1.5

Das Baurekursgericht begründet die Praxisänderung mit der Rechtssicherheit,

der § 315 PBG diene: Mit der möglichst frühen Kenntnis allenfalls

drohender Rekurse solle die Bauherrschaft Gelegenheit erhalten, einen

Rechtsmittelstreit durch Vorkehren wie Einigungsverhandlungen oder

Projektänderungen zu verhindern. Dafür müsse sie aber den Kreis potenzieller

Rekurrierender kennen, weshalb ein Vertretungsverhältnis bereits im

Zustellungsgesuch offengelegt werden müsse. Für die Bauherrschaft sei die

Information relevant, ob das Zustellungsgesuch nur von der kantonalen Sektion

oder auch im Namen der gesamtschweizerischen Organisation gestellt wurde, weil

nur die Letztere zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sei (vgl.

Art. 12 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 NHG; Art. 55 Abs. 1

lit. a USG). Die voraussichtliche Dauer eines Rechtsmittelverfahrens

stelle für die Bauherrschaft einen wesentlichen Planungsfaktor dar (BRGE III

Nr. 04 E. 2.2).

2.1.6

Diese Begründung ist nicht von der Hand zu weisen. Zwar dürfte es für die

Bauherrschaft in aller Regel keinen bedeutenden Unterschied ausmachen, ob das

Vertretungsverhältnis bereits im Zustellungsgesuch oder erst anlässlich einer

allfälligen Einigungsverhandlung oder mit der Rekurserhebung bekanntgegeben

wird. Doch schafft die Nennung im Zustellungsgesuch von Beginn an

grösstmögliche Klarheit, und sie entspricht der allgemeinen Praxis zu

§ 315 PBG. Zudem ist der Mehraufwand für die kantonalen Sektionen

vernachlässigbar: Wie die Beschwerdegegnerinnen selber anmerken, beschränkt er

sich darauf, auf dem Formular oder Schreiben "zusätzlich die fünf Worte

'auch im Namen des Zentralverbands'" zu notieren. Weil dadurch die

Rechtssicherheit erhöht wird, kann entgegen der Ansicht der

Beschwerdegegnerinnen auch nicht von überspitztem Formalismus die Rede sein.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Praxisänderung einer

besseren Erkenntnis des Gesetzeszwecks entspricht und damit geboten ist.

2.2 Im

vorliegenden Verfahren ergibt sich die Parteistellung der

Beschwerdegegnerin 1 allerdings aus dem Vertrauensschutz (Art. 9 BV).

2.2.1

Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, stellte BRGE III Nr. 04 vom

12. Oktober 2016 eine nicht angekündigte Praxisänderung dar (VGr,

7. Februar 2017, VB.2016.00709, E. 3.4). Zu Unrecht macht die

Beschwerdeführerin geltend, die Praxisänderung könne nicht als überraschend

gelten, weil das Bundesgericht bereits Jahre zuvor die frühere Praxis für

bundesrechtswidrig erklärt habe (vgl. E. 2.1.2 zum Inhalt von BGE

125 II 50 E. 2b, auf den sich die Beschwerdeführerin stützt).

Eine ohne Vorwarnung erfolgte Praxisänderung darf nicht dazu führen, dass eine

Partei einen Rechtsnachteil erleidet (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 595). Namentlich darf sie nicht zur Folge haben, dass eine Partei ein

prozessuales Recht verliert (BGE 132 II 153 E. 5.2). Ergibt sich

dagegen aus der neuen Praxis, dass die Partei über das fragliche prozessuale

Recht gar nicht verfügt, dürfen ihr zumindest keine Kosten und Entschädigungen

auferlegt werden (BGE 119 Ib 412 E. 3; Alfred Kölz/Isabelle

Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des

Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 203). Dies gilt jedenfalls, wenn

davon auszugehen ist, dass sie in Kenntnis der neuen Praxis auf ein

Rechtsmittel verzichtet hätte, was regelmässig der Fall sein dürfte (vgl. BGE

122 I 57 E. 3d).

2.2.2

Die Beschwerdegegnerin 2 hat das Zustellungsgesuch nach § 315 PBG

am 2. August 2016 gestellt, also bevor die Praxisänderung erging. Es ist

ohne Weiteres davon auszugehen, dass sie in Kenntnis der neuen Praxis im Gesuch

auf das Vertretungsverhältnis hingewiesen hätte oder dass die

Beschwerdegegnerin 1 selber ein Gesuch eingereicht hätte. Demnach darf die

Nichterfüllung der Formvorschriften gemäss der neuen Praxis nicht dazu führen,

dass die Beschwerdegegnerin 1 das Rekurs- und Beschwerderecht verliert.

2.2.3

Zur Klarstellung ist noch Folgendes anzumerken: Als BRGE III Nr. 04

vor dem Verwaltungsgericht angefochten wurde, ging dieses in seinem Entscheid

davon aus, dass die damalige Beschwerdeführerin (und heutige

Beschwerdegegnerin 1) in Kenntnis der neuen Praxis des Baurekursgerichts

auf den Rekurs verzichtet hätte, weshalb es erkannte, dass ihr keine Verfahrenskosten

hätten auferlegt werden dürfen (VGr, 7. Februar 2017, VB.2016.00709,

E. 3.4). Es stützte sich also sinngemäss auf die Rechtsprechung bezüglich

der Parteien, denen nach der geänderten Praxis das geltend gemachte prozessuale

Recht nicht zukommt. Dies geht aber einzig darauf zurück, dass die damalige Beschwerdeführerin

nur die vorinstanzliche Kostenauflage anfocht. Aus jenem Entscheid lässt sich

also nicht ablesen, dass dem Vertrauensschutz mit dem Verzicht auf die Auferlegung

von Kosten und Entschädigungen Genüge getan ist, wenn eine Partei, der das geltend

gemachte prozessuale Recht grundsätzlich zusteht, wegen einer unangekündigten

Praxisänderung eine neue Formvorschrift nicht erfüllt hat.

3.1 Die

Vorinstanz hat den Antrag der Beschwerdeführerin auf Feststellung des Bestandesschutzes

der bestehenden Gebäude und der heutigen Nutzung aus formellen Gründen abgewiesen,

allerdings mit einer summarischen materiellen Eventualbegründung. Bereits

deshalb ist das Verwaltungsgericht befugt, den Antrag materiell zu behandeln

(vgl. sinngemäss Donatsch, § 63 N. 18, § 64 N. 7). Der

Antrag ist gemäss der Beschwerdebegründung in dem Sinn zu verstehen, dass das

Fehlen der Bau- bzw. Ausnahmebewilligungspflicht festzustellen sei.

3.2 Bauten und

Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden

(Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Von Bundesrechts wegen sind Neubauten,

Wiederaufbauten, Ersatzbauten, Umbauten, Anbauten, Zweckänderungen und

Sanierungen, die über das übliche Mass einer Renovation hinausgehen,

bewilligungspflichtig (BGr, 6. Juni 2012,1C_514/2011, E. 5.1). Dies gilt

namentlich auch für sämtliche Zweckänderungen, die zu zonenfremden Nutzungen

führen, selbst wenn sie ohne bauliche Vorkehren auskommen (vgl. BGr, 19. November

2015,1C_285/2015, E. 3 mit Hinweisen). Vorhaben ausserhalb der Bauzonen,

die nicht dem Zweck der Nutzungszone entsprechen, erfordern eine Ausnahmebewilligung

nach Art. 24–24e oder Art. 37a RPG. Dies trifft ohne Weiteres auf das

Bauprojekt der Beschwerdeführerin zu, da sich das Areal der Kiesgrube G in der

Landwirtschaftszone befindet und die gewerbliche Nutzung nicht zonenkonform

ist.

3.3 Die

Beschwerdeführerin verkennt die Tragweite des Bestandesschutzes, wenn sie aus

der angeblich unveränderten Nutzung des Areals das Gegenteil ableiten will.

Ihre Baueingabe sieht zahlreiche Zweckänderungen und bauliche Massnahmen an den

bestehenden Bauten und Anlagen vor, die auch dann nicht ohne Bewilligung

durchgeführt werden dürften, wenn die Nutzung unverändert geblieben wäre. Im

Übrigen trifft Letzteres ohnehin nicht zu: Auf dem Areal G wurde von 1930 bis

1960 Kies abgebaut und aufbereitet; bis nach 1980 wurde das Gelände von einer

Betonfabrik genutzt. Danach diente das Areal als Werkareal und Betriebszentrum

für einen Transportbetrieb, schliesslich ab etwa 2002 für den heutigen

Recycling-Betrieb (so der Entscheid der Mitbeteiligten 2 vom 29. Dezember

2016, der sich unter anderem auf Angaben der Beschwerdeführerin stützt). Die

Beschwerdeführerin führt nun einerseits den heutigen Betrieb (Sammlung und

Sortierung von mineralischen und nicht mineralischen Rohstoffen zum Recycling)

und anderseits die früheren Tätigkeiten (Abbau und Sortierung von Kies, Betonproduktion

und Deponieren von Abfall auf einem nahe gelegenen Grundstück) unter dem

Oberbegriff "Anlieferung, Sortierung, Verarbeitung und [...] Verladen von

Industriegütern" zusammen. Damit macht sie eine Kontinuität der

gewerblichen Tätigkeiten geltend. Es handelt sich jedoch um verschiedenartige

Nutzungen. Diese folgten zudem auch zeitlich nicht direkt aufeinander, oder sie

erfolgten – wie die von der Beschwerdeführerin behauptete Tätigkeit der

früheren Grundeigentümerin im "Abfall- und Entsorgungsbereich" –

eingestandenermassen ohne Bewilligung. Der Hauptantrag der Beschwerde ist

folglich abzuweisen.

4.1 Im

vorliegenden Fall wurde die erstinstanzliche Bewilligung nach Art. 37a RPG

in Verbindung mit Art. 43 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni

2000 (RPV; SR 700.1) erteilt.

4.1.1

Gestützt auf Art. 37a RPG regelt Art. 43 RPV die Zulässigkeit von

Zweckänderungen und Erweiterungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen, die

vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von

Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Die Bewilligung setzt

nach Art. 43 Abs. 1 RPV voraus, dass die Baute oder Anlage

rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a), dass keine wesentlichen

neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit. b) und dass die

neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. c). Die

Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (Bundesamt für Raumentwicklung

[ARE], Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und

Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2001, Teil I, S. 48). Sodann müssen

die Vorgaben von Art. 43 Abs. 2 f. sowie Art. 43a RPV

eingehalten werden; namentlich dürfen einer Bewilligung keine überwiegenden

Interessen gegenüberstehen (Art. 43a lit. e RPV).

4.1.2

Art. 37a RPG stellt eine Spezialnorm zu Art. 24c RPG dar, welcher

die erweiterte Besitzstandsgarantie für zonenwidrig gewordene Bauten und

Anlagen ausserhalb der Bauzonen regelt (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et

al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc.

2017, Art. 37a N. 1). Mit der Norm wollte der Gesetzgeber den

bestehenden Gewerbebetrieben ausserhalb der Gewerbezone die nötige Flexibilität

für Modernisierungen und Umstrukturierungen einräumen, um deren Konkurrenzfähigkeit

zu sichern und eine Fortführung des Betriebs durch die nächste Generation zu ermöglichen;

Art. 37a RPG bezweckt somit die Erhaltung

bestehender Gewerbebetriebe ausserhalb der Bauzonen durch Ermöglichung der

Nutzungsänderung von weiterhin gewerblich genutzten Bauten (BGE

140 II 509 E. 2.7; BGr, 12. Mai 2005,1A.186/2004,

E. 5.2). Es geht nicht darum, funktionslos gewordene Gewerbebauten ganz

anderen Zwecken zuzuführen oder neue Unternehmen ausserhalb der Bauzonen anzusiedeln

(BGr, 30. Juli 2010,1C_176/2010, E. 2.2; Muggli, Art. 37a

N. 17, 26). Die Zonenwidrigkeit darf nicht beliebig verstärkt werden (BGr,

16. November 2016,1C_655/2015, E. 3.3).

4.2 Das

fragliche Areal liegt im Bereich des Amphibienlaichgebiets von nationaler Bedeutung

Nr. 05 ("Lehmgrube beim G") gemäss Anhang 1 in Verbindung

mit Art. 1 AlgV. Die Vorinstanz stützt sich im Wesentlichen auf die

Amphibienlaichgebiete-Verordnung und damit auf die ohnehin selbstverständliche

Vorgabe von Art. 43 Abs. 1 lit. c RPV, dass die neue Nutzung

nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig sein darf.

4.2.1

Die Amphibienlaichgebiete-Verordnung stützt sich auf Art. 18a

Abs. 1 und 3 NHG. Die Umschreibung der Objekte im Bundesinventar der

Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung gemäss den Anhängen 1 und 2

ist Bestandteil der Verordnung (Art. 1 Abs. 3 AlgV). Die ortsfesten

Objekte in Anhang 1 (zu denen Nr. 05 gehört) umfassen das

Laichgewässer und angrenzende natürliche und naturnahe Flächen (Bereich A)

sowie weitere Landlebensräume und Wanderkorridore (Bereich B) der

Amphibien (Art. 2 AlgV). Die Kantone legen nach Anhörung der Grundeigentümerschaft

und der Nutzungsberechtigten den genauen Grenzverlauf der ortsfesten Objekte

fest (Art. 5 Abs. 1 AlgV). Ist diese Abgrenzung noch nicht erfolgt,

so trifft die kantonale Behörde auf Antrag eine Feststellungsverfügung über die

Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einem Objekt (Art. 5 Abs. 3 AlgV).

Gemäss dem in Art. 6 AlgV verankerten Schutzziel sind die ortsfesten

Objekte in ihrer Qualität und Eignung als Amphibienlaichgebiete sowie als

Stützpunkte für das langfristige Überleben und die Wiederansiedlung gefährdeter

Amphibienarten ungeschmälert zu erhalten. Art. 7 AlgV regelt die

zulässigen Abweichungen vom Schutzziel. Nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1

AlgV treffen die Kantone nach Anhören der Grundeigentümerschaft und der

Nutzungsberechtigten die zur Erreichung des Schutzziels geeigneten Schutz- und

Unterhaltsmassnahmen.

4.2.2

Die Vorinstanz begründet die Rückweisung im Wesentlichen damit, dass der

genaue Grenzverlauf des Objekts Nr. 05 noch nicht im Sinn von Art. 5

Abs. 1 AlgV festgelegt worden sei. Bislang seien weder das Schutzgebiet

abgegrenzt noch Schutzmassnahmen festgelegt worden. Es sei auch keine

Feststellungsverfügung nach Art. 5 Abs. 3 AlgV ergangen. Weil die

erforderlichen Ausführungsbestimmungen noch nicht erlassen worden seien, könne

derzeit nicht abschliessend beurteilt werden, ob die Umnutzung zur Recycling-Anlage

mit dem Schutzziel von Art. 6 AlgV vereinbar sei. Immerhin sei dies unter

anderem angesichts von Art. 7 Abs. 1 AlgV in Verbindung mit

Art. 24 lit. a RPG fraglich, weil Recycling-Anlagen keinen Standort

ausserhalb der Bauzonen erforderten. Die Beschwerdeführerin wendet demgegenüber

ein, es sei zwar keine explizite Anordnung im Sinn von Art. 5 Abs. 1

oder 3 AlgV getroffen worden, doch habe sich die Mitbeteiligte 2 intensiv

mit der Erhaltung des Schutzobjekts auseinandergesetzt. Der Grenzverlauf des

ortsfesten Objekts sei sinngemäss in der Bewilligung festgelegt worden. Der

Schutzbereich A des Amphibienlaichgebiets Nr. 05 sei ausserhalb der

Umzäunung des Betriebsareals (die gemäss Auflage in Dispositiv-Ziffer III

lit. a der Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 zu erstellen ist)

verortet worden. Der Lebenraum der Amphibien habe sich nie auf dem überbauten Betriebsareal

befunden. Die Mitbeteiligte 1 führt aus, dass das innere Betriebsgelände

bereits 2001, als das Schutzobjekt inventarisiert wurde, nicht zum Kerngebiet

der Laichplätze zählte. Das Amt für Raumentwicklung äussert sich in seiner

Stellungnahme nicht zur Anwendung der Amphibienlaichgebiete-Verordnung. Die

Beschwerdegegnerinnen machen geltend, dass das Luftbild 2005/2006 zwar

eine versiegelte Fläche um die Hauptgebäude herum zeige, sonst aber ein für

Amphibien durchlässiges Gelände mit Deckung und ökologischen "Trittsteinen"

auch zwischen den Nebengebäuden.

4.2.3

In den Erwägungen der Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 stellt die

Mitbeteiligte 2 fest, dass sämtliche Bauten, für die um eine

Umnutzungsbewilligung ersucht werde, im Bereich A des

Amphibienlaichgebiets Nr. 05 lägen. Sie begründet die Erteilung der

naturschutzrechtlichen Bewilligung im Wesentlichen wie folgt, wobei sie sich

teils auf nicht nachgewiesene, aber als nachvollziehbar bezeichnete Angaben der

Beschwerdeführerin stützt: Die Auswirkungen der Recycling-Anlage auf das

Schutzobjekt seien geringer, als wenn das Areal weiterhin als Kiessortier- oder

Betonwerk genutzt würde. Zudem sehe das Projekt die Einzäunung einer Fläche von

rund 600 m2 als "Übergangsbereich Naturschutz" vor,

womit die Befestigung einer Fläche im Bereich der Arealeinfahrt kompensiert

werde. Schliesslich verweist die Mitbeteiligte 2 auf die Nebenbestimmungen,

nämlich Umzäunung des Betriebsgeländes, Verbot des Aufstellens von Fahrzeugen,

Mulden oder sonstigen Geräten ausserhalb des Zauns, Gewährleistung der Zufahrt

durch das Betriebsgelände zu den "hinterliegenden" Naturschutzflächen

für deren Unterhalt.

4.2.4

Damit erweist sich die Ansicht der Beschwerdeführerin, der

Schutzbereich A sei implizit ausserhalb des umzäunten Betriebsgeländes

verortet worden, als aktenwidrig. Die Mitbeteiligte 2 hält vielmehr im

Einklang mit dem Plan des Objektblatts zu Anhang 1 AlgV fest, dass

sämtliche betroffenen Bauten im Bereich A des Objekts Nr. 05 liegen.

Ob diese Umschreibung allenfalls zu Unrecht erfolgt ist, wie die

Beschwerdeführerin sinngemäss vorbringt, ist im Verfahren nach Art. 5

Abs. 1 oder Abs. 3 AlgV zu klären. Die Erwägungen und

Nebenbestimmungen der erstinstanzlichen Verfügung der Mitbeteiligten 2

können nicht als implizite Festlegung des Grenzverlaufs bzw. von Schutz- und

Unterhaltsmassnahmen nach Art. 8 AlgV betrachtet werden. Sie sind

offensichtlich ohne entsprechende Abklärungen erfolgt und zudem in sich widersprüchlich:

Wenn ein Teil des Bereichs A des Objekts Nr. 05 innerhalb des Betriebsgeländes

liegt, schützt ein Zaun um dieses Betriebsgelände herum höchstens den anderen

Teil des Bereichs A auf Kosten des eingezäunten Gebiets.

4.2.5

Für die Festlegung des Grenzverlaufs kann auch nicht direkt auf das Inventar

der Natur- und Landschaftsschutzgebiete von überkommunaler Bedeutung im Kanton

Zürich 1980 (nach § 203 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 PBG)

abgestellt werden, auf das sich die Beschwerdeführerin beruft (im Folgenden:

Inventar 1980). Im Übrigen entsprechen auch dessen Festlegungen nur teilweise

den Angaben der Beschwerdeführerin: Das Inventar weist im Bereich der Kiesgrube

G ein Kiesbiotop von regionaler Bedeutung aus. Dessen Umgrenzung spart zwar den

Bereich der bestehenden Gebäude weitgehend aus, nicht aber das gesamte innere

Betriebsareal, auf dem nun bauliche Veränderungen vorgesehen sind. Irrelevant

sind die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Ausdehnung und zum Zustand des

Biotops auf dem benachbarten Grundstück (Kat.-Nr. 06), das sich im

Eigentum der Mitbeteiligten 1 befindet.

4.2.6

In der Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 begründet die Mitbeteiligte 2

die naturschutzrechtliche Bewilligung allein damit, dass die Auswirkungen der

Recycling-Anlage auf das Amphibienlaichgebiet geringer seien, als es diejenigen

des Kiessortier- oder Betonwerks waren. Sie scheint insoweit auf die Prüfung

zurückzugreifen, ob die Zweckänderung zusätzliche wesentliche Auswirkungen auf

Raum und Umwelt im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV mit sich

bringt. Abgesehen von den Mängeln bei der Vornahme dieser Prüfung, auf die noch

einzugehen ist (E. 4.4), verwechselt die Mitbeteiligte 2 damit die relevanten

Entscheidgrundlagen (obwohl sie in ihrem Verfügungsentwurf vom 10. Juli

2014 die gesetzlichen Grundlagen noch korrekt aufzuführen wusste): Die kumulativ

zu erfüllenden Voraussetzungen von Art. 43 Abs. 1 lit. b und

lit. c RPV sind zu unterscheiden; die Frage, ob das Bauprojekt im Sinn von

lit. c dem übrigen Bundesrecht entspricht, ist nicht erneut aufgrund der

Kriterien von lit. b zu beantworten, sondern unabhängig davon anhand des

jeweils massgeblichen Rechts, im konkreten Fall nach der Amphibienlaichgebiete-Verordnung.

Massgeblich ist also in diesem Zusammenhang nicht, ob die Zweckänderung im

Vergleich zu früheren Nutzungen mehr Auswirkungen auf das Amphibienlaichgebiet

mit sich bringt, sondern ob sie mit dem Schutzziel von Art. 6 AlgV vereinbar

ist. Diese Frage hat die Mitbeteiligte 2 nicht geprüft, und sie hat auch

die dafür notwendigen Abklärungen und Festlegungen unterlassen.

4.2.7

Demnach ist der Vorinstanz zuzustimmen: Die Prüfung, ob die

Recycling-Anlage mit dem Schutzziel des Objekts Nr. 05 gemäss Anhang 1

AlgV vereinbar ist, setzt voraus, dass dieses Objekt vorweg im Sinn von

Art. 5 Abs. 1 oder 3 AlgV abgegrenzt wird. Sie kann daher derzeit

nicht abschliessend vorgenommen werden, weshalb die Sache an die zuständige

erstinstanzliche Behörde zurückzuweisen ist. Der Vorinstanz ist auch darin zuzustimmen,

dass die Vereinbarkeit der Recycling-Anlage mit dem Schutzziel fraglich ist, weil

das umzäunte Betriebsgelände (etwa 1,14 ha) rund einen Viertel der Fläche

des Bereichs A (4,58 ha gemäss dem Objektblatt zu Anhang 1 AlgV)

umfasst und die Nutzung als Recycling-Anlage nichts zum Schutz der Laichgebiete

beiträgt. Ebenso trifft der Hinweis zu, dass hier ein Abweichen vom Schutzziel

nach Art. 7 Abs. 1 AlgV bereits deshalb nicht zulässig wäre, weil die

Recycling-Anlage nicht standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a

RPG ist. Recycling-Anlagen sind vielmehr grundsätzlich innerhalb des

Siedlungsgebiets zu realisieren (Kanton Zürich, Richtplan [Stand:

18. September 2015], Richtplantext, Ziff. 5.7.2).

4.3 Sodann hat

die Vorinstanz sinngemäss – in anderem Zusammenhang – auch infrage gestellt,

dass die weiteren Voraussetzungen von Art. 43 Abs. 1 RPV gegeben

sind. Die Beschwerdeführerin bestreitet die entsprechenden Bemerkungen, auf die

im Folgenden einzugehen ist.

4.3.1

Mit der in Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV genannten

Voraussetzung, wonach die gewerblich genutzte Baute oder Anlage rechtmässig

erstellt oder geändert worden sein muss, wird sinngemäss der Anwendungsbereich

der Bestandesgarantie von Art. 37a RPG umschrieben (vgl. Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 37a N. 5).

Die Vorinstanz führt aus, dass "der Abbau von Kies und die Herstellung von

Beton vor etlichen Jahren aufgegeben wurden und diesen Nutzungen folglich keine

Besitzstandsgarantie zukommt"; eine solche Garantie bestehe "allein

für die Bauten und Anlagen der aufgegebenen Werke". Damit scheint sie zu

verneinen, dass die Voraussetzung von Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV

bzw. ein Anwendungsfall der Bestandesgarantie nach Art. 37a RPG vorliegt.

4.3.2

Aus Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV ist der Umkehrschluss zu

ziehen, dass der Bestandesschutz nicht für Gebäude gilt, die unrechtmässig

erstellt oder die seinerzeit zwar rechtmässig erstellt, zu einem späteren

Zeitpunkt aber unrechtmässig abgeändert wurden (BGr, 12. Mai 2005,

1A.186/2004, E. 5.1). Als Bestimmung zum Bestandesschutz setzt

Art. 37a RPG sodann nicht nur den Bestand einer gewerblichen Baute oder

Anlage am massgebenden Stichtag, dem 1. Januar 1980, sondern deren

ununterbrochenen Fortbestand bis zum strittigen Änderungsgesuch voraus. Wurde

demnach die gewerbliche Nutzung einer Baute oder Anlage nach dem 1. Januar

1980 vollständig aufgegeben, so ging damit der aus Art. 37a RPG fliessende

Bestandesschutz unter (VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 2.1;

vgl. BGr, 23. März 2018,1C_347/2017, E. 5.3 f.; BGr, 30. Juli 2010,

1C_176/2010, E. 2.3). Von der Aufgabe der Nutzung ist allerdings nur im

Fall eines klaren Bruchs auszugehen (so jedenfalls die Rechtsprechung zu

Art. 24c RPG: BGr, 11. Mai 2016,1C_168/2015, E. 3.5.1 = ZBl

118/2017, S. 510). Notwendig ist schliesslich, dass die gewerbliche Baute

entweder einen eigenständigen Betrieb beherbergt oder dass in der Baute

zumindest ein wesentlicher Betriebsteil eines bestehenden Betriebes angesiedelt

ist (BGr, 12. Mai 2005,1A.186/2004, E. 5.2; VGr, 28. Februar

2013, VB.2012.00558, E. 2.1). Wenn die Nutzung nicht aufgegeben wird,

setzt der Bestandesschutz allerdings keine personelle Konstanz voraus (VGr,

15. März 2012, VB.2011.00806, E. 3.1).

4.3.3

Gemäss der Mitbeteiligten 2 wurde der Kiesabbau 1960 aufgegeben; wie

lange das Kiessortierwerk in Betrieb stand, ergibt sich nicht aus den Akten.

Das Betonwerk wurde bis in die 1980er-Jahre betrieben; anschliessend wurde das

Areal der Kiesgrube G jeweils ohne Bewilligung für ein Transportunternehmen und

seit etwa 2002 für die streitige Recycling-Anlage genutzt. Aus der

ununterbrochenen faktischen gewerblichen Nutzung des Areals oder zumindest von

Teilen davon kann allerdings nicht geschlossen werden, dass die Bestandesgarantie

gewahrt wurde, weil Art. 37a RPG nicht gemäss dem Grundsatz "Gewerbe

bleibt Gewerbe" beliebige neue gewerbliche Nutzungen zulässt (BGE

140 II 509 E. 2.7). Im vorliegenden Fall wäre zu prüfen, ob die

Umnutzung als Werkareal und Betriebszentrum für den Transportbetrieb hätte

bewilligt werden können und welche Gebäude und Flächen in dieser Zeit genutzt

wurden. Hätte diese Umnutzung bewilligt werden können, wären damit Ansprüche

auf die Weiterführung der bisherigen Nutzung grundsätzlich untergegangen (vgl.

BGr, 28. Juli 2003,1A.176/2002, E. 2.1). Hätte sie nicht bewilligt werden

können, wäre der Zustand als Aufgabe der ursprünglichen Nutzung zu

interpretieren (offengelassen in BGr, 8. Oktober 2014,1C_786/2013,

E. 4); jedenfalls darf eine nicht bewilligungsfähige Nutzung nicht zu

einem für die Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis führen als eine

bewilligungsfähige. Dieselben Grundsätze gelten auch für die Ablösung des

Transportbetriebs durch die Recycling-Anlage. So oder so ist danach zu fragen,

ob und inwieweit in der Zeit des Transportbetriebs, die immerhin rund

15–20 Jahre umfasst, die Nutzung einzelner Bauten oder von Teilen des

Areals aufgegeben wurde (vgl. dazu E. 4.4.3). Anderseits könnten einzelne

Gebäude durchgehend und mit einer entsprechenden Bewilligung als Büro,

Werkstatt, Werkhof oder Einstellhalle genutzt worden sein, wie die

Beschwerdeführerin angibt, sodass allenfalls insoweit von einer

Bestandesgarantie auszugehen wäre. Anhand der dem Verwaltungsgericht vorliegenden

Akten lässt sich die Frage nicht beantworten, ob bzw. inwieweit noch eine Bestandesgarantie

für eine gewerbliche Nutzung vorliegt. Die nicht begründete, zu knappe

Bemerkung der Vorinstanz in deren E. 7.8, wonach eine Besitzstandsgarantie

höchstens noch für die Bauten und Anlagen angenommen werden könne, lässt sich

insofern nicht aufrechterhalten. Inhaltlich ist dieser Frage hier nicht weiter

nachzugehen, da sie von der Mitbeteiligten 2 im zweiten Rechtsgang geklärt

werden kann, wenn die beantragten Zweckänderungen und baulichen Massnahmen

nicht bereits wegen des Biotopschutzes oder der Auswirkungen auf Raum und

Umwelt (E. 4.4) ausser Betracht fallen.

4.4 Weiter

führt die Vorinstanz aus, dass der Kiesabbau und das Betonwerk lange Zeit vor

der Inbetriebnahme der Recycling-Anlage vollständig aufgegeben worden seien;

somit ermöglichten diese Nutzungen "keine verlässlichen Rückschlüsse mehr

auf die Einhaltung der geltenden Vorschriften". Diese Bemerkung bezieht

sich (auch) auf die Voraussetzung von Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV,

wonach durch die streitige Zweckänderung keine wesentlichen neuen Auswirkungen

auf Raum und Umwelt entstehen dürfen. Die Mitbeteiligte 2 hat solche

Auswirkungen in ihrer Verfügung vom 29. Dezember 2016 mit der Begründung

verneint, dass die Belastung durch die Recycling-Anlage jedenfalls geringer sei

als die einstige durch das Kiessortier- und das Betonwerk. An diesen

Ausführungen stossen sich auch die Beschwerdegegnerinnen, die monieren, dass

die Mitbeteiligte 2 den Referenzzeitpunkt zur Bestimmung der Auswirkungen

auf Raum und Umwelt nicht festgestellt und sich ohne Überprüfung auf die Angaben

der Beschwerdeführerin verlassen habe.

4.4.1

Bei der Anwendung von Art. 24c RPG ist der Referenzzustand

grundsätzlich der Zustand zu jener Zeit, als die massgebliche Rechtsänderung

stattgefunden hat. Nutzungen, die seit der massgeblichen Rechtsänderung

aufgegeben wurden, sind nicht mehr zu berücksichtigen (ARE, Teil V,

S. 8; BGr, 8. September 2011,1C_488/2010, E. 2.3). Auch nach

Art. 24a RPG ist zwar grundsätzlich von der bewilligten Nutzung

auszugehen, doch sind aufgegebene Nutzungen nicht mitzuberücksichtigen (VGr,

23. April 2015, VB.2014.00244, E. 3.4; vgl. auch VGr, 21. September

2017, VB.2016.00035, E. 3.3). Das Bundesgericht liess zwar offen, ob die

Auswirkungen der beantragten Umnutzung einer unbenutzten Militäranlage mit der

ursprünglichen Nutzung oder mit dem Zustand nach deren Beendigung zu vergleichen

waren (BGr, 19. Januar 2016,1C_336/2015, E. 4.2 f.). Doch lässt

sich dies auch damit erklären, dass es in diesem Entscheid womöglich keine

definitive Aufgabe der Nutzung annahm (vgl. BGr, 11. Mai 2016,

1C_168/2015, E. 3.5.1). Ein nur vorübergehender Leerstand ist nicht mit

der Aufgabe der Nutzung gleichzusetzen und nicht beachtlich (BGr, 11. Mai

2016,1C_168/2015, E. 3.5.1, zu Art. 24c RPG). Es sind keine Gründe

ersichtlich, weshalb diese Grundsätze bei der Anwendung von Art. 37a RPG

nicht ebenfalls bestimmend sein sollten.

4.4.2

Das Vorgehen der Mitbeteiligten 2 überzeugt zunächst insofern nicht,

als sie in der erstinstanzlichen Verfügung vom 29. Dezember 2016

ausdrücklich nur die Zahl der (externen) Fahrten erwähnt, wobei sie sich einzig

auf die Angaben der Beschwerdeführerin stützt. In der Stellungnahme zum Rekurs

vom 21. März 2017 äussert sie sich sodann zum Umfang der versiegelten und

befestigten Flächen. Aus Luftbildern von 1972 und 1985 leitet sie ab, dass die

versiegelten und befestigten Flächen damals deutlich grösser waren, als es nun

das Baugesuch vorsieht. Dabei macht sie keinen Unterschied zwischen den mit Restbeton

versiegelten und den mit Kies und Schotter bedeckten Flächen. Womöglich zählt

sie sogar Teile der nicht mehr genutzten Kiesgrube zum damaligen Betriebsareal.

Doch geht es jedenfalls nicht an, pauschal die Fläche des Betriebsareals zu

vergleichen: Als Auswirkung auf die Umwelt ist nicht nur der Flächenverbrauch

als solcher zu betrachten, sondern die Bodengestaltung in einem Amphibienlaichgebiet.

Deshalb ist die Art des Bodenbelags massgeblich. Selbst wenn die Nutzung als

Kiessortier- und Betonwerk den Referenzzustand darstellen würde, erwiese sich

die Verfügung der Mitbeteiligten 2 somit als mangelhaft.

4.4.3

Die Nutzung als Kiessortier- und Betonwerk kann aber ohnehin nicht als

Referenzzustand bezeichnet werden: Zum einen ist fraglich, ob diese spätestens in

den 1980er-Jahren aufgegebenen Nutzungen überhaupt noch beachtlich sind (vgl.

E. 4.3). Zum andern ist zumindest teilweise von einer späteren Aufgabe der

hierfür gebrauchten Flächen – und allenfalls auch einzelner Bauten –

auszugehen, wobei deren Ausmass im vorliegenden Entscheid offenbleiben muss.

So schreibt die Mitbeteiligte 2 in ihrer Stellungnahme, dass sie

"nie von einer vollständigen Aufgabe der rechtmässig bestehenden altrechtlichen

Gewerbenutzungen" ausgegangen sei – woraus wohl zu schliessen ist, dass

sie deren teilweise Aufgabe zumindest in Betracht zieht. Weiter räumt die Mitbeteiligte 2

in der Rekursantwort vom 21. März 2017 ein, dass das von den

Beschwerdegegnerinnen eingereichte Luftbild von 2005/2006 "ein wenig

unterhaltenes, zugewachsenes und verbuschtes Areal" zeige, "das vor 2005

nicht genutzt wurde". Entgegen ihrer Ansicht kann nicht entscheidend sein,

dass allenfalls betroffene Versiegelungen nicht rückgebaut, sondern von der

Vegetation überwachsen wurden. Auch die Mitbeteiligte 1 geht davon aus, dass

seit 1981 der Bestand der "befestigten und begrünten Flächen im Grenzbereich

des eigentlichen Betriebsgeländes" je nach Nutzung schwankte und gerade

diese wechselnde Beanspruchung massgeblich zur Entstehung des

Amphibienlaichgebiets beitrug. Zwar ist diese Aussage in zeitlicher Hinsicht

zweifelhaft, weil bereits das Inventar 1980 ein Kiesbiotop verzeichnet (vgl.

E. 4.2.5). Doch kann ihr entnommen werden, dass anscheinend auch die

Mitbeteiligte 1 annimmt, (vorübergehende) Rückgänge der gewerblichen Nutzung

hätten die Entwicklung des Amphibienlaichgebiets befördert. Wenn aber die

Entwicklung des Amphibienlaichgebiets massgeblich davon abhing, dass die

Beanspruchung der Flächen durch das Kiessortier- und das Betonwerk partiell

aufgegeben wurde, können diese Nutzungen nicht als Referenzzustand herangezogen

werden.

4.4.4

Demnach ist der von der Mitbeteiligten 2 vorgenommene Vergleich mit

der früheren Nutzung als Kiessortier- und Betonwerk in mehrerer Hinsicht

untauglich, um zu bestimmen, ob die Recycling-Anlage keine wesentlichen neuen

Auswirkungen auf Raum und Umwelt zur Folge habe. Die entsprechende Bemerkung

der Vorinstanz ist korrekt.

4.5

4.5.1

Schliesslich führt die Vorinstanz aus, dass die Hochbauten zu Unrecht

bewilligt worden seien, weil im Wesentlichen nicht Zweckänderungen mit oder

ohne Erweiterungen infrage stünden, sondern Erneuerungen und Wiederaufbauten,

die nicht nach Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV, sondern

nach Art. 24 oder Art. 24c RPG zu prüfen seien. Die Beschwerdeführerin

beanstandet, dass diese Ausführungen zu pauschal seien, weil die Vorinstanz

sich mit den Bauten je einzeln hätte befassen müssen. Die Hochbauten seien nach

Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV, allenfalls auch nach

Art. 24c RPG bewilligungsfähig.

4.5.2

Die Vorinstanz will den Hochbauten offensichtlich nicht generell die

Bewilligungsfähigkeit absprechen – andernfalls hätte sie die Beschwerde

insoweit materiell erledigen müssen. Ihrer Formulierung, wonach das Bauvorhaben

"im Wesentlichen verschiedene Erneuerungen und Wiederaufbauten"

umfasse, während "die flächenmässige Erweiterung der bestehenden Bauten

von untergeordneter Bedeutung" bleibe, lässt sich nicht einmal entnehmen,

dass sie die Anwendbarkeit von Art. 37a RPG auf sämtliche Hochbauten allgemein

ausschliesst. Vielmehr scheint sie davon auszugehen, dass zumindest einige der

Hochbauten als Wiederaufbauten zu gelten haben, womit sich die

Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 24c RPG zu richten hätten und die

Bewilligung insoweit voreilig nach Art. 37a RPG erteilt wurde.

4.5.3

Art. 43 RPV gestattet für gewerbliche Bauten und Anlagen unter

bestimmten Voraussetzungen nicht nur Zweckänderungen, sondern auch

Erweiterungen. Obwohl Art. 37a RPG die Erweiterungen nicht ausdrücklich

nennt, bezeichnet das Bundesgericht im Einklang mit der wohl überwiegenden

Lehre die Zulassung von Erweiterungen in Art. 43 RPV als gesetzeskonform

(BGr, 6. April 2017,1C_382/2016, E. 2.2 mit Hinweisen auf abweichende

Ansichten; BGr, 7. Juni 2005,1A.289/2004, E. 2.4; vgl. auch VGr,

19. August 2004, VB.2004.00031, E. 3.2). Erneuerungen und

Wiederaufbauten sind jedoch nach einhelliger Ansicht von Praxis und Lehre in

Anwendung von Art. 24c RPG anhand der dort genannten Voraussetzungen zu

prüfen (BGr, 6. April 2017,1C_382/2016, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen).

Sowohl nach Art. 24c als auch nach Art. 37a RPG ist bei der Überprüfung

nicht vom gesamten zonenwidrig genutzten Betriebsareal auszugehen; vielmehr

sind die zonenwidrigen Gebäude unabhängig davon zu betrachten (vgl. BGr,

7. Juni 2005,1A.289/2004, E. 2.2.2 f.; Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,

Bd. 2, S. 1187). Das haben auch die Vorinstanzen so gehalten.

4.5.4

Der Begriff der Erneuerung im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG ist in

der Lehre umstritten: Teils wird er sinngemäss mit dem Unterhalt gleichgesetzt

(vgl. Waldmann/Hänni, Art. 24c N. 10), teils als Renovation

definiert, die über den normalen Unterhalt hinausgeht und regelmässig eine

Wertvermehrung bedeutet (Muggli, Art. 24c N. 23). Die Frage kann hier

offenbleiben, weil die streitigen baulichen Massnahmen so oder so über eine

Erneuerung hinausgehen.

4.5.5

Der Wiederaufbau geht dagegen über die Erweiterung hinaus. Art. 37a in

Verbindung mit Art. 43 RPV sieht insofern keine Privilegierung der

gewerblichen Bauten und Anlagen vor, weshalb die Ersatzbaute nach Art. 24c

RPG zu beurteilen ist. Ob ein Wiederaufbau vorliegt, entscheidet sich danach, wie

viel von der ursprünglichen Bausubstanz bestehen bleibt, und hängt auch damit

zusammen, inwieweit die Baute in ihrem inneren und äusseren Erscheinungsbild

verändert wird (BGr, 6. April 2017,1C_382/2016, E. 2.3).

4.5.6

Gemäss der Verfügung vom 29. Dezember 2016 und den Plänen sind beim

Gebäude Vers.-Nr. 07 (Silo bzw. Sortierwerk) folgende Änderungen

vorgesehen: Abbruch des Kiessortierwerks, Erweiterung des Lagers und Erstellung

eines einseitigen Ersatzbaus mit Vordach, Erstellung zweier zusätzlicher

Vordächer, Erneuerung und Erweiterung eines eingestürzten Vordachs, Instandhaltung

und Anpassung der verbleibenden Teile des bestehenden Gebäudes. Die Baute wird,

sieht man vom zentralen Steuerungsgebäude ab, weitgehend ersetzt, zudem im

äusseren Erscheinungsbild stark verändert und schliesslich erweitert. Beim

Gebäude Vers.-Nr. 08 (Betonfabrik) sollen die Büros abgebrochen und zwei

zusätzliche Vordächer erstellt werden. Die zum Gebäude Vers.-Nr. 09 (Einstellhalle/Werkstatt)

gehörende Bürobaracke soll abgebrochen werden, und unter Anrechnung der

rückgebauten Büros der Betonfabrik soll ein erweiterter Ersatzbau entstehen. Schliesslich

sind zwei weitere Vordächer beim Gebäude Vers.-Nr. 10 (Werkstatt)

vorgesehen. Die Frage, ob nicht ein Wiederaufbau vorliegt, drängt sich bei der

Umgestaltung des Silos (Vers.-Nr. 07) auf (wo aber angesichts des

Einsturzes eines Vordachs sogar fraglich erscheint, ob die Baute überhaupt noch

bestimmungsgemäss nutzbar ist); sie wäre auch in Bezug auf den Ersatzbau für

die Bürobaracke bei der Einstellhalle (Vers.-Nr. 09) zu prüfen, namentlich

wegen des Flächentransfers von der Betonfabrik (Vers.-Nr. 08) her. Es ist in

diesem Zusammenhang an die Ausschreibung zu erinnern (ABl Nr. …), wo in

Bezug auf diese beiden Gebäude von "Abbruch und Ersatzbau/Erweiterung

Silogebäude Vers.-Nr. 07, Abbruch und Ersatzbau Bürogebäude Vers.-Nr. 09"

die Rede ist.

4.5.7

Die Vorinstanz hat die wesentlichen Bauvorhaben zwar knapp, aber umfassend

wiedergegeben. Offen bleibt, welche Hochbauten sie als Wiederaufbauten

klassiert, die nach Art. 24c RPG zu beurteilen wären. Die Beurteilung an

dieser Stelle vorwegzunehmen, besteht kein Anlass, weil zunächst zu prüfen sein

wird, ob die Voraussetzungen für das Bauprojekt als Ganzes gegeben sind. Die Mitbeteiligte 2,

die in ihrer Verfügung vom 29. Dezember 2016 die Baumassnahmen ohne Weiteres

als Erweiterungen behandelt hat, wird die Frage gegebenenfalls im Rahmen der

erneuten Beurteilung zu beantworten haben.

4.5.8

Schliesslich ist auf die Beanstandung der Beschwerdegegnerinnen einzugehen,

dass die Mitbeteiligte 2 die Vordächer zu Unrecht nicht an die

Erweiterungen angerechnet habe. Die Mitbeteiligte 2 begründete dies damit,

dass die Vordächer aus übergeordneten öffentlichen Interessen des

Gewässerschutzes erstellt werden müssten und keine Schlechterstellung

"gegenüber nicht gewässerrelevanten altrechtlichen Betrieben" erfolgen

solle. Grundsätzlich ist nicht ersichtlich, weshalb gesetzlich vorgeschriebene

Bauteile und Anlagen bei der Flächenberechnung nicht mitberücksichtigt werden

sollen. Es kann darauf verwiesen werden, was das Verwaltungsgericht in einem

früheren Entscheid explizit in Bezug auf den Gewässerschutz festgehalten hat

(VGr, 19. August 2008, VB.2004.00031, E. 3.5): "Die Einhaltung

anderer Normen, so jener des Gewässerschutzgesetzes, ist Voraussetzung für die

Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach den Art. 24 ff. RPG; sie

rechtfertigt hingegen nicht zusätzliche, im RPG nicht vorgesehene

Ausnahmen."

4.6 Aus den

obigen Erwägungen folgt, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit auf sie

einzutreten ist, und die Rückweisung der Sache an die Mitbeteiligten

aufrechtzuerhalten ist. Weil die notwendigen Sachverhaltsabklärungen von der

erstinstanzlich zuständigen Behörde vorzunehmen sind, sind die Beweisanträge

der Beschwerdeführerin, insbesondere der Antrag auf einen Augenschein,

abzuweisen.

Die Beschwerdeführerin beanstandet einige Erwägungen der

Vorinstanz, in denen sich diese zur Fortsetzung des Bewilligungsverfahrens

äussert. Im Folgenden sind noch die Hinweise der Vorinstanz zur Anwendbarkeit

von Art. 10 f. AlgV zu überprüfen. Sie beziehen sich nicht auf den

Streitgegenstand; es handelt sich vielmehr um obiter dicta, in denen die

Vorinstanz Schutzmassnahmen für das Objekt Nr. 05 nahelegt. Im Übrigen

wurden die fraglichen Erwägungen sinngemäss bereits im Zusammenhang mit den

Voraussetzungen von Art. 43 RPV behandelt.

5.1 Gemäss der

Vorinstanz hat der Kanton in Anwendung von Art. 10 AlgV mit geeigneten

Sofortmassnahmen dafür zu sorgen, dass sich der Zustand der ortsfesten Objekte

nicht verschlechtert, solange er noch keine Schutz- und Unterhaltsmassnahmen

getroffen hat. Dieser Hinweis ist korrekt. Ebenso vermerkt die Vorinstanz

sinngemäss zu Recht, dass diese Verpflichtung des Kantons nicht davon abhängt,

ob das Amphibienlaichgebiet durch die derzeitige gewerbliche Nutzung weniger

stark beeinträchtigt wird als früher durch das Kiessortier- und das Betonwerk.

Art. 10 AlgV ist unabhängig vom Raumplanungsrecht anzuwenden, weshalb

Referenzzeitpunkt und ‑zustand bezüglich allfälliger Verschlechterungen

nicht nach Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV zu bestimmen sind. Der Referenzzeitpunkt

wird durch die Aufnahme des Objekts Nr. 05 in den Anhang 1 AlgV bestimmt,

entspricht also dem Jahr 2001. Seither wurde nicht nur der Recycling-Betrieb unbewilligt

aufgenommen, sondern auch die genutzte Fläche ausgedehnt, wie ein Vergleich der

Luftbilder 2005/2006 und 2013/2014 deutlich zeigt. Dies genügt als tatsächliche

Grundlage, um Massnahmen nach Art. 10 AlgV ins Auge zu fassen. Anzumerken

ist, dass nicht nur die vorsorglichen Massnahmen, sondern die definitiven Massnahmen

nach den Art. 5 und 8 AlgV innerhalb von sieben Jahren nach der Aufnahme

des Objekts in den Anhang 1 AlgV hätten ergriffen werden müssen, also seit

zehn Jahren ausstehen (Art. 9 in Verbindung mit Anhang 1 AlgV).

5.2 Sodann

verlangt die Vorinstanz die Beseitigung bestehender Beeinträchtigungen des

Schutzobjekts. Art. 11 AlgV schreibt vor, dass die Kantone "bei jeder

sich bietenden Gelegenheit soweit möglich" dafür besorgt zu sein hätten.

Das laufende Bewilligungsverfahren stellt eine solche Gelegenheit dar. Als vom

Bewilligungsverfahren unabhängige Massnahmen kommen Verbesserungen im Rahmen

des Unterhalts der Bauten und Anliegen sowie des Betriebs infrage, die etwa

durch Vereinbarung mit der Beschwerdeführerin erzielt werden könnten (vgl.

Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL], Bundesinventar der

Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung, Vollzugshilfe, Bern 2002, S. 48).

Dass der Betrieb einer Recycling-Anlage im Bereich A eines Schutzobjekts grundsätzlich

zu Beeinträchtigungen führen kann, leuchtet ohne Weiteres ein; diese Feststellung

steht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin auch nicht im Widerspruch zur

Aussage, mangels einer genauen Abgrenzung des Schutzobjekts könne noch nicht

über die Bewilligung entschieden werden. Inwieweit konkrete Beeinträchtigungen

bestehen und gestützt auf Art. 11 AlgV zu beheben sind, konnte und musste

die Vorinstanz nicht selber feststellen.

Zusammenfassend ist zur Fortsetzung des Verfahrens

Folgendes festzuhalten: Die Mitbeteiligte 2 wird zu prüfen haben, ob die

Voraussetzungen nach Art. 43 (und 43a) RPV kumulativ erfüllt sind. Dabei

hat sie insbesondere die neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt im Sinn von

Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV einerseits und die Übereinstimmung mit

dem Schutzziel nach Art. 6 AlgV (in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1

lit. c RPV) anderseits auseinanderzuhalten und nach den jeweils

anwendbaren Kriterien zu beurteilen. Zur Beurteilung der Einhaltung von

Art. 6 AlgV ist zunächst das Schutzgebiet gemäss Art. 5 Abs. 1

AlgV abzugrenzen. Falls das Bauprojekt im Grundsatz bewilligungsfähig

erscheinen sollte, wird die Mitbeteiligte 2 weiter zu untersuchen haben,

inwieweit die baulichen Massnahmen als Wiederaufbauten zu klassieren sind;

insofern ist eine Bewilligung nach Art. 37a RPG ausgeschlossen und wäre

daher eine Bewilligung nach Art. 24 oder Art. 24c RPG zu prüfen.

Schliesslich ist – als Bestätigung der entsprechenden obiter dicta der

Vorinstanz – festzuhalten, dass der Kanton zu vorläufigen Schutzmassnahmen und

zur Beseitigung von Beeinträchtigungen nach Art. 10 f. AlgV verpflichtet

ist.

Die unterliegende Beschwerdeführerin hat die

Gerichtskosten zu tragen, und eine Parteientschädigung bleibt ihr versagt

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17

Abs. 2 VRG). Sie hat zudem den Beschwerdegegnerinnen je eine

Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu entrichten. Abzuweisen ist auch ihr Antrag, die Zusprechung

einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 im Rekursverfahren aufzuheben

(vgl. zur Begründung E. 2.2).

Der vorliegende Entscheid, mit dem die Rückweisung an die

erstinstanzlich verfügenden Behörden aufrechterhalten wird, stellt einen

Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG dar. Die Beschwerde an das

Bundesgericht kann gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur erhoben werden, wenn

der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 360.-- Zustellkosten,

Fr. 6'360.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnerinnen innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Urteils je eine Parteientschädigung von

Fr. 1'000.- (7,7 % MWST inbegriffen) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …