VB.2018.00052

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00052

11. April 2018Deutsch9 min

(URT.2018.19779)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Stimmberechtigten der Gemeinde Männedorf nahmen am

24. September 2017 die mit Blick auf das neue Gemeindegesetz vom 20. April

2015 (GG, LS 131.1, in Kraft getreten am 1. Januar 2018)

Erwägungen

totalrevidierte Gemeindeordnung (GO, abrufbar unter www.maennedorf.ch

> Politik > Rechtserlasse [zuletzt besucht am 11. April

2018]) an der Urne an. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2017 genehmigte der

Regierungsrat diesen Erlass im Sinn von Ziff. 3 lit. a und b der

Erwägungen und unter Vorbehalt der Nichtgenehmigung von Art. 3 (Dispositiv-Ziffern I

und II); zudem verpflichtete er die Gemeinde Männedorf in

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer III, anlässlich der nächsten Revision der

Gemeindeordnung Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23

Abs. 2 Ziff. 1 GO im Sinn der Erwägung 3b anzupassen.

II.

Mit Beschwerde vom 26. Januar 2018 liess die Gemeinde

Männedorf dem Verwaltungsgericht sinngemäss beantragen, unter

Entschädigungsfolge zu Lasten des Regierungsrats dessen Beschluss vom 13. Dezember

2017 aufzuheben, soweit damit die Genehmigung der Art. 17 Abs. 2

Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO im Sinn der

Erwägungen und mit der Verpflichtung zur entsprechenden Anpassung anlässlich

der nächsten Revision der Gemeindeordnung erfolgt sei. Die Direktion der Justiz

und des Innern schloss mit Beschwerdeantwort vom 27. Februar/1. März

2018 auf Abweisung des Rechtsmittels; die Gemeinde Männedorf äusserte sich dazu

am 8. März 2018.

Die Kammer erwägt:

Gemäss § 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von

Amts wegen. Die Genehmigung einer Gemeindeordnung erfolgt durch den

Regierungsrat, sodass das Verwaltungsgericht ausnahmsweise als erste

Rechtsmittelinstanz waltet (vgl. § 41 in Verbindung mit §§ 19 ff.

sowie §§ 42–44 e contrario VRG).

Eine Gemeinde kann gegen die

Nichtgenehmigung der Gemeindeordnung gestützt auf § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG wegen einer Verletzung ihrer Autonomie Beschwerde

erheben (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 80; Martin Bertschi, VRG-Kommentar,

§ 21 N. 104, 118).

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Nach Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt die Gemeinde ihre

Organisation und die Zuständigkeit ihrer Organe in der Gemeindeordnung. Diese

wird von den Stimmberechtigten an der Urne beschlossen (Art 89 Abs. 2

KV). Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrats, welcher sie

auf ihre Rechtmässigkeit prüft (Art. 89 Abs. 3 KV). Die

Überprüfungsbefugnis des Regierungsrats ist damit ausdrücklich auf eine

Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt, womit die Genehmigung nur verweigert

werden darf, wenn einzelne Bestimmungen gegen übergeordnetes kantonales oder

Bundesrecht verstossen (vgl. Tobias Jaag in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 89 N. 13; Johannes

Reich in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017

[GG-Kommentar], § 4 N. 11; Hans Rudolph Thalmann, Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A.,

Wädenswil 2000, Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N. 6.4.2).

3.1 Art. 17

GO regelt die allgemeinen Verwaltungsbefugnisse des als Gemeinderat

bezeichneten Gemeindevorstands. Dabei nimmt der Gemeinderat, ausgenommen im

Bereich der Schule und Bildung, die Aufgabe der "Schaffung und Aufhebung

von Stellen" wahr (Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 GO). Dieselbe

Verwaltungs- bzw. Aufgabenbefugnis kommt im Bereich Schule und Bildung der

Schulpflege zu, soweit dafür nicht kantonale Stellen zuständig sind

(Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO).

3.2 Gemäss

dem angefochtenen Beschluss dürfen diese Bestimmungen nicht dahingehend

verstanden werden, dass der Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege gestützt auf

die Kompetenz zur Stellenschaffung neue Aufgaben einführen könnten. Die

Zuständigkeit für die Übernahme einer neuen Aufgabe richte sich nach den

Finanzkompetenzen, sodass die Zusammenrechnungspflicht nach § 110

Abs. 1 GG verletzt und das Finanzreferendum gemäss § 107 Abs. 3

GG ausgehöhlt werde. Die genannten Bestimmungen seien daher so auszulegen, dass

der Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege für die Schaffung von Stellen

zuständig sei, soweit damit nicht neue Aufgaben begründet würden, für die neue

Ausgaben zu bewilligen seien. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen im

Wesentlichen ein, dass die Schaffung neuer Stellen stets im Rahmen bestehender

Sachkompetenzen erfolge, das heisst aufgrund eines neuen oder bestehenden

Sachgesetzes; die Stellenbeschaffungskompetenz müsse sachlogisch der

Sachkompetenz folgen.

4.1 Die

(öffentlichen) Aufgaben einer Gemeinde ergeben sich im Wesentlichen aus der

kantonalen Gesetzgebung. Diese regelt die Gemeindeaufgaben allerdings nicht

abschliessend. Die Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die

weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1 KV). Die politischen Gemeinden sind deshalb befugt,

freiwillig zusätzliche Aufgaben zu übernehmen, soweit es sich um typisch lokale

Angelegenheiten handelt, um welche sich Kanton oder Bund nicht umfassend

kümmern (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 2635). Voraussetzung dafür ist,

dass die Aufgabenerfüllung auf einer vom zuständigen Gemeindeorgan erlassenen

hinreichenden Rechtsgrundlage beruht; in Betracht fallen neben

generell-abstrakten Normen namentlich auch Ausgabenbeschlüsse (VGr, 20. Dezember

2017, VB.2017.00266, E. 6.5). In der Gemeindepraxis sollen daher

Finanzbeschlüsse aus demokratischer Sicht als den Gesetzen gleichwertig

bezeichnet werden können, da diese – ab einer bestimmten Ausgabenhöhe – dem

Ausgabenreferendum unterstehen (Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan,

Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen

2009, N. 48, N. 578 ff.). Das Ausgabenreferendum vermittelt mit

anderen Worten der kommunalen Aufgabenerfüllung die demokratische Legitimation,

welche ebenfalls eine der Funktionen des Legalitätsprinzips bildet (vgl. zu

Letzterem etwa Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 19 Rz. 12).

4.2 Gemäss der revidierten Gemeindeordnung der

Beschwerdeführerin sind der Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege zuständig für

die Schaffung und Aufhebung von Stellen. Es ergibt sich bereits aus dem

Legalitätsprinzip, dass gestützt auf diese Befugnis keine neue Gemeindeaufgabe

geschaffen oder auf die Erfüllung bestehender Gemeindeaufgaben verzichtet

werden darf. Auch greift die Auffassung des Regierungsrats zu kurz, dass sich

die Zuständigkeit für die Übernahme einer neuen Aufgabe nach den

Finanzkompetenzen richte. Wie aufgezeigt, können Ausgabenbeschlüsse die

Rechtsgrundlage für eine neue kommunale Aufgabe bilden; eine solche kann

indessen ebenso auf einem kommunalen Rechtsetzungsakt beruhen. Die Schaffung

neuer Stellen kann zudem insbesondere auch aufgrund der kantonalen Gesetzgebung,

mit welcher der Gemeinde eine neue Aufgabe übertragen wird, erforderlich sein,

sodass finanzrechtlich insoweit wohl auf eine gebundene Ausgabe zu schliessen

wäre.

Die Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5

und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO berechtigen den Gemeindevorstand

bzw. die Schulpflege daher offensichtlich nicht, durch die Schaffung von

Stellen eine neue und freiwillige kommunale Aufgabe zu übernehmen. Das

anerkennt die Beschwerdeführerin ausdrücklich. Eine dementsprechende

Präzisierung der Gemeindeordnung ist nicht erforderlich.

4.3 Zu

prüfen bleibt damit, ob es gegen übergeordnetes Recht verstiesse, wenn dem Gemeindevorstand

oder der Schulpflege mit Einräumung der Kompetenz zur Schaffung neuer Stellen –

und gerade nicht einer neuen Gemeindeaufgabe – zugleich die

Ausgabenbewilligungskompetenz übertragen würde. Dabei ist im Einzelfall durch

Auslegung zu ermitteln, ob dem in der Sache zuständigen Organ auch die

entsprechenden Ausgabenbefugnisse zukommen (vgl. Saile/Burgherr/Loretan,

N. 659). Die Rechtslehre und offenbar selbst der Regierungsrat halten

dafür, dass die Kompetenz des Gemeindevorstands zur Schaffung neuer Stellen

auch die Kompetenz zur Bewilligung der damit zusammenhängenden Ausgaben

beinhalte (Markus Rüssli, GG-Kommentar, § 107 N. 4 mit weiteren Hinweisen).

Die Beschwerdeführerin äussert sich dazu nicht, und es kann vorliegend

offenbleiben, wie die Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2

Ziff. 1 GO auszulegen seien. Denn selbst für den Fall, dass die beiden

genannten Bestimmungen auch die entsprechende Ausgabenkompetenz des

Gemeindevorstands bzw. der Schulpflege einschlössen, verstiesse dies nicht

gegen übergeordnetes Recht.

Nach Art. 86 Abs. 2

lit. a KV entscheiden die Stimmberechtigten einer Gemeinde an der Urne

über Ausgaben, die einen in der Gemeindeordnung festgelegten Betrag übersteigen.

§ 107 Abs. 3 GG führt dazu aus, dass die Betragsgrenzen so

festzulegen sind, dass die Stimmberechtigten über alle Vorhaben von erheblicher

finanzieller Bedeutung an der Urne entscheiden. Dies ist bei der Beschwerdeführerin

ohne Weiteres erfüllt (vgl. etwa Art. 7 Ziff. 2 GO; ferner auch

Art. 8 GO sowie Art. 12 GO betreffend die Finanzbefugnisse der

Gemeindeversammlung). Das Finanzreferendum als Institut des kantonalen

Verfassungsrechts ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts

sinnvoll, das heisst unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion,

zu handhaben und darf nicht seiner Substanz entleert werden (zum Beispiel

BGE 111 Ia 36 E. 4b mit weiteren Hinweisen).

Es ist entgegen dem nicht

näher begründeten Vorbringen des Beschwerdegegners nicht erkennbar, inwiefern

durch die Delegation der Kompetenz zur Schaffung und Aufhebung von Stellen an

den Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege das Finanzreferendum ausgehöhlt würde

(vgl. Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen

Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 124 f.). Das von der Gemeinde

benötigte Personal wird im Wesentlichen durch die gesetzlichen

Aufgabenerfüllungspflichten bestimmt, sodass von vornherein nur ein

beschränkter politischer Handlungsspielraum besteht.

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet.

Die Verweigerung der vorbehaltlosen Genehmigung der Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2

Ziff. 1 GO durch den Regierungsrat ist aufzuheben. Bei diesem Verfahrensausgang

wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Die Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung.

Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts haben grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen

– wozu die Beschwerdeführerin zu zählen ist – in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, gehört die Erhebung und Beantwortung von

Rechtsmitteln doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben (zum Ganzen vgl.

Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 50 ff.). Es besteht kein

Anlass, unter den vorliegenden Umständen von dieser Praxis abzuweichen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I,

soweit damit die Gemeindeordnung der Gemeinde Männedorf vom 24. September

2017 einschränkend im Sinn von Ziff. 3 lit. b der Erwägungen

genehmigt wird, und Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des

Regierungsrats vom 13. Dezember 2017 aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…