VB.2018.00061

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00061

9. Mai 2019Deutsch23 min

(URT.2019.20803)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Gemeinde A, vertreten durch RA B,

Erwägungen

II. Hafengenossenschaft C, vertreten

durch RA D,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

1.

E AG, vertreten durch RA F,

2.1

2.2

vertreten durch RA I,

Beschwerdegegnerschaft,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Bewilligungen/Konzession,

hat sich ergeben:

Die Gemeinde A ersuchte die Baudirektion am 13. Mai

2013.

für sich und die Hafengenossenschaft C (als Unterkonzessionärin; im

Folgenden Genossenschaft) um die Erteilung einer Konzession und die Bewilligungen

für die Erstellung einer Stationierungsanlage (Hafen C) vor und auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 in A. Innert der Auflagefrist gingen sieben Einsprachen

ein. Nach Durchführung von Einsprache- und Nachverhandlungen wies das Amt für

Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) die Einsprachen am 21. April 2017

ab, soweit sie nicht als durch Rückzug oder Projektanpassungen erledigt

abgeschrieben wurden. Zugleich erteilte das Amt für den Neubau der Hafenanlage

unter Nebenbestimmungen die wasserrechtliche Konzession, die

gewässerschutzrechtliche Bewilligung, die wasserbaupolizeiliche

Ausnahmebewilligung, die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung, die fischereirechtliche

Bewilligung, die naturschutzrechtliche und die strassenpolizeiliche

Bewilligung.

II.

Hiergegen gelangten die E AG sowie G und H mit

separaten Rekursen vom 24. Mai 2017 an das Baurekursgericht und

beantragten die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Nach einem doppelten

Schriftenwechsel führte das Baurekursgericht am 27. September 2017 sowie

am 2. November 2017 einen Augenschein auf dem Lokal durch. Mit Entscheid

vom 19. Dezember 2017 hiess das Gericht die vereinigten Rekurse gut und

hob die Verfügung des AWEL vom 21. April 2017 auf. Die Verfahrenskosten

wurden zur Hälfte der Baudirektion und je zu einem Viertel der Gemeinde A und

der Genossenschaft überbunden. Sodann wurden die Gemeinde A und die

Genossenschaft verpflichtet, den Rekurrierenden eine Parteientschädigung von je

Fr. 2'500.- zu bezahlen. Eine Minderheit des Gerichts hatte Abweisung der

Rekurse beantragt.

III.

Mit Beschwerde vom 31. Januar 2018

(VB.2018.00061) liess die Gemeinde A dem Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Der Entscheid des Baurekursgerichts … vom 19. Dezember

2017.

sei aufzuheben.

2.

Die Verfügung des AWEL … vom 21. April 2017 sei zu

bestätigen. Eventuell sei

die Sache an das Baurekursgericht zurückzuweisen.

3.

Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerschaft, und zwar sowohl für

das Rekurs- als auch für das Beschwerdeverfahren."

Am 1. Februar 2018 gelangte auch die

Hafengenossenschaft mit einer inhaltlich gleichlautenden Beschwerde (VB.2018.00079)

an das Verwaltungsgericht.

Der zuständige Abteilungspräsident des

Verwaltungsgerichts vereinigte die Verfahren mit Verfügung vom 9. Februar

2018.

Diese wurden unter der Nummer VB.2018.00061 weitergeführt. In seiner

Vernehmlassung vom 20. Februar 2018 schloss das Baurekursgericht auf

Abweisung der Beschwerden. Die Gemeinde A erklärte am 15. Februar 2018,

dass sie die Beschwerde der Genossenschaft unterstütze. Das AWEL schloss am 5. März

2018.

ebenfalls auf Gutheissung der Rechtsmittel. Die E AG sowie G und H

liessen am 13. März bzw. 3. April 2018 Abweisung der Beschwerde

beantragen. Ausserdem verlangten sie eine Parteientschädigung. Mit Replik vom

20.

April 2018 hielt die Gemeinde A an ihren Anträgen fest.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und

die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden

Urteilsgründen zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Als

Gesuchstellerin für die Erteilung einer Konzession tritt die Gemeinde A auf.

Diese beabsichtigt jedoch, der Genossenschaft eine Unterkonzession zu erteilen,

damit diese den Hafen erstellen und betreiben kann. Als Eigentümer der

unmittelbar an die geplante Hafenanlage anstossenden Grundstücke

Kat.-Nrn. 02 bzw. 03 und aufgrund der geltend gemachten Rechtsverletzungen

waren die E AG wie auch G und H kraft § 338a Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) unbestrittenermassen

zum Rekurs legitimiert. Ebenso steht die Befugnis der Gemeinde A als

Gesuchstellerin und der Genossenschaft als Bauherrin fest, den Bestand der –

als ein wohlerworbenes Recht der Eigentumsgarantie unterstehenden – Konzession

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu verteidigen. Dabei tut es –

entgegen der Auffassung der ihre Legitimation bestreitenden Beschwerdegegnerin 1

– nichts zur Sache, ob die Gemeinde mit dem Konzessionsgesuch neben privaten

auch öffentliche Interessen vertritt (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 117 und 103).

1.3

1.3.1

Die Beschwerdeführenden rügen, durch die Erstellung des Hafens werde

ermöglicht, insbesondere die besonders schöne und wertvolle Bucht im

Uferabschnitt 04 von allen Bojen zu befreien. Der vorliegende Fall

unterscheide sich damit vom Durchschnittsfall, in dem Bojen an nicht besonders

wertvollen Standorten durch Hafenplätze ersetzt würden. Auf diesen Aspekt sei

die Vorinstanz nicht eingegangen, weshalb sie insofern den Anspruch der

Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt habe.

1.3.2

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem das

Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung

eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen

relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die

(Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und

in ihrer Entscheidung berücksichtigen (BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2;

Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit

Hinweisen; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2014, Art. 29

N. 49). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu

begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen

ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen

Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die

Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in

voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem

Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die

Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2

mit Hinweisen). Die Vorinstanz hält in allgemeiner Weise fest, dass keine

Gründe für einen Dispens ersichtlich seien und handelt somit insofern auch das

Vorbringen der Beschwerdeführenden ab. Das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführenden ist daher nicht verletzt.

2.

2.1

Gemäss den

Unterlagen zum Konzessionsgesuch umfasst das Projekt auf einer Fläche von

insgesamt 4'495 m² am Ufer des Zürichsees ein Betriebsgebäude mit einem

Grundriss von 6 m x 6,8 m. Dort sollen neben WC-Räumen ein

Pumpenschachtraum und ein Hafenmeistermagazin eingerichtet werden. Als weitere

Infrastrukturbauten sind eine Fäkalienpumpstation und ein Takelmast geplant. Die

in einem Abstand von rund 18 m zum Ufer liegende und bis zu 62 m in

das Seegebiet auskragende Anlage soll Platz für 68 Boote bieten. Die ein

Viereck bildende 2 m bzw. 2,5 m breite Steganlage verläuft auf

insgesamt 116,5 m parallel zum Ufer und springt an den Enden 42 m

bzw. 39,5 m in den See hinaus. Seeseitig verläuft der Steg ebenfalls

parallel zum Ufer und wird in der Mitte durch eine 10 m breite

Hafeneinfahrt unterbrochen, die beidseitig durch einen Wellenbrecher geschützt

werden soll. Im westlichen Bereich der Steganlage ist eine 4 m breite und

15.

m lange Aussichtsplattform mit Sitzgelegenheiten vorgesehen.

Als Ausgleich für die

Beeinträchtigung der Unterwasservegetation durch die Bootsstationierungsanlage

sieht das Projekt im Uferbereich sowie im Gebiet L Flachwasseraufwertungen im

Umfang von rund 3'330 m² vor. Als weitere Kompensationsmassnahme sollen 19

von insgesamt 57 von der Gemeinde A konzedierte Bojen aufgehoben werden. Deren

Benutzern soll prioritär ein Bootsplatz in der neuen Hafenanlage zustehen.

2.2

Nach dem

Gesagten umfasst der projektierte Hafen C Bereiche im Zürichsee und an Land.

Die erstgenannten, flächenmässig weit überwiegenden Teile erfordern gemäss § 36

Abs. 1 und § 75 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991

(WWG) eine Konzession. Im Weiteren sind – wie das AWEL in der Verfügung vom 21. April

2017.

festhält – folgende Bewilligungen nötig:

die fischereirechtliche Bewilligung nach Art. 8 f. des

Bundesgesetzes über die Fischerei vom 21. Juni 1991;

die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979;

die naturschutzrechtliche Bewilligung nach Art. 18 Abs. 1bis

des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966.

In der langgezogenen landseitigen Parzelle Kat.-Nr. 01

erfordert das Projekt folgende Bewilligungen und Ausnahmebewilligungen:

die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für die Überstellung

des Uferstreifens nach Art. 41c Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung

vom 28. Oktober 1998;

die wasserbaupolizeiliche Ausnahmebewilligung nach § 21 WWG;

die strassenpolizeiliche Bewilligung nach dem Strassengesetz vom 27. September

1981.

2.3

Der (vom Bundesrat am 29. April 2015 genehmigte) kantonale Richtplan vom 18. März 2014 äussert sich in

Ziffer 4.8 zur Schifffahrt. Danach erfüllen die Gewässer vielfältige

Funktionen und sind einem hohen Nutzungsdruck ausgesetzt. Damit die Qualität

und die Funktionen der Gewässer nachhaltig gesichert werden können, soll grundsätzlich

auf eine Nutzungsintensivierung verzichtet werden (Ziffer 4.8.1 Abs. 2).

Bootsliegeplätze, die über den heutigen Bestand hinausgehen, können in

Ausnahmefällen, speziell bei Umnutzungen von bisher industriell genutzten

Liegenschaften am Seeufer, zugelassen werden. Auf dem Zürichsee sind –

gemeinsam mit den Kantonen St. Gallen und Schwyz – Massnahmen zur

Konzentration von Bootsliegeplätzen an ökologisch empfindlichen Stellen, unter

Abbau bestehender Bojenfelder, zu prüfen (Ziffer 4.8.3 lit. a Abs. 2).

Die Standorte der Hafenanlagen, die Situierung der Bootsliegeplätze sowie

Kursschifffahrtslinien von regionaler Bedeutung werden mit den regionalen

Richtplänen festgesetzt (Ziffer 4.8.3 lit. b).

3.

Die vom Baurekursgericht an den beiden Augenscheinen

getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt

werden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 81). Ausserdem geben die

Akten über die massgebenden Umstände der streitbetroffenen Konzession und

Bewilligungen hinreichend Auskunft. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann

daher verzichtet werden. Ebenso wenig sind anderweitige Untersuchungen oder

Beweiserhebungen erforderlich. Das Verfahren ist daher spruchreif.

4.

4.1

Vor

Baurekursgericht erhoben die Rekurrierenden und Beschwerdegegner 2 neben formellen

Einwänden zahlreiche materiell-rechtliche Rügen. Sie machten insbesondere

geltend, dass das Hafenprojekt den Vorgaben für Bootsliegeplätze im kantonalen

Richtplan zuwiderlaufe und die pendente Gesamtrevision des regionalen

Richtplans Pfannenstil nachteilig beeinflusse. Ferner rügten sie eine

ungenügende Einordnung des Hafens. Die Beschwerdegegnerin 1 beanstandete,

dass das AWEL bei der gebotenen Interessenabwägung die natur- und

fischereirechtliche Aspekte ungenügend gewichtet habe. Im Weiteren sei die

raumplanungs- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung ohne umfassende

Ermittlung und Abwägung aller beteiligten Interessen erteilt worden;

insbesondere habe keine ausreichende Standortevaluation stattgefunden.

Schliesslich fehle es auch bei der wasserrechtlichen Konzession an einer alle

massgeblichen öffentlichen Interessen und deren Beeinträchtigung durch das

Vorhaben durchgeführten Untersuchung.

Das Baurekursgericht prüfte zunächst, ob das Projekt die

planungsrechtlichen Grundsätze und Vorgaben im kantonalen Richtplan beachte.

Weil die Vorinstanz dies verneinte, weshalb die Konzession schon aus diesem

Grund nicht erteilt werden dürfe, befand sie, dass es sich erübrige, das

Vorhaben auch unter konzessions-, naturschutz-, raumplanungs-, fischerei- und

erschliessungsrechtlichen Aspekten zu prüfen.

4.2

Im Rekurs-

und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit Rekurs

können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich

Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung,

b. unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit

der angefochtenen Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können

hingegen grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a

und b VRG erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der

Unangemessenheit ist bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50

Abs. 2 VRG). Bei der vom Baurekursgericht geprüften Frage, ob das

Hafenprojekt mit dem kantonalen Richtplan vereinbar sei, handelt es sich um

eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei prüft.

5.

5.1

Übereinstimmung mit der Vorinstanz hat das Verwaltungsgericht vorab zu

beurteilen, ob das Projekt planungsrechtlich konzessions- und bewilligungsfähig

ist. Sollte dies nicht zutreffen, würde dieser nicht heilbare Mangel zur

Abweisung der Beschwerde führen, ohne dass die weiteren Rügen der

Beschwerdegegnerschaft behandelt werden müssten.

5.2

Das

Baurekursgericht hat in E. 7.2 des angefochtenen Entscheids die

allgemeinen rechtlichen Grundlagen zur Planungshierarchie, zur

Behördenverbindlichkeit von Richtplänen und zur Möglichkeit der akzessorischen

Anfechtung von Richtplänen zutreffend wiedergegeben. Im Weiteren hat die

Vorinstanz zu Recht ausgeführt, dass es sich bei der Erteilung einer Konzession

wie einer Baubewilligung um eine raumwirksame Tätigkeit handle. Darauf kann

verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).

5.3

Sodann

erwog das Baurekursgericht, dass der frühere kantonale Richtplan von 1995 im

Unterschied zum heute geltenden von 2014 die Bootsliegeplätze auf kantonalen

Gewässern noch nicht eingeschränkt habe. Der streitbetroffene Hafenstandort

finde sich seit 1998 im regionalen Richtplan Pfannenstil, und es würden

Anstrengungen zur Entwicklung einer bewilligungsfähigen Hafenanlage unternommen.

Nach der Gesamtrevision des kantonalen Richtplans hätten die regionalen

Richtpläne umfassend überprüft werden müssen. Im neuen regionalen Richtplan

Pfannenstil sei der Standort weiterhin eingetragen, und zwar mit dem Hinweis

"geplant, teilweise Kompensation der Bojenfelder L". Weil die von der

Hafenanlage beanspruchte Seefläche keiner Nutzungszone zugewiesen sei, kämen

die planungsrechtlichen Grundsätze und Vorgaben der Richtplanung zum Zug. Das

Projekt sehe die Erstellung von 62 Bootsliegeplätzen vor; da als

Kompensation 19 von insgesamt 57 Bojen aufgehoben würden, ergäbe sich ein

Anstieg um 43 Plätze und damit eine entsprechend intensivere Nutzung des

Zürichsees. Der Text des Richtplans beantworte die Frage nicht, ob unter den

"heutigen Bestand" der Bootsliegeplätze nur die rechtsgültig

bewilligten fielen oder ob davon auch der seit 1998 im regionalen Richtplan

eingetragene Hafen C erfasst sei. Ferner sei umstritten und durch Auslegung zu

klären, ob hier eine Ausnahmesituation im Sinn der kantonalen Richtplanung

vorliege. Wie die Entstehungsgeschichte des Richtplans und die Debatte im

Kantonsrat zeigten, sollten zusätzlichen Bootsliegeplätzen auf dem Zürichsee

enge Grenzen gesetzt werden. Neue Stationierungsanlagen seien nur unter

besonderen Verhältnissen bewilligungsfähig. Mit der erwähnten

Ausnahmebestimmung habe der Kantonsrat die Umnutzung von Industriegrundstücken

am See fördern wollen; andere Dispensgründe seien in der Beratung nicht genannt

worden. Ferner lasse sich den Voten im Kantonsrat entnehmen, dass die Anzahl

Bootsplätze grundsätzlich auf dem bestehenden Niveau stabilisiert werden

sollte; eine Erhöhung sollte nur in "speziellen und seltenen Fällen"

zugelassen werden. Unter Berücksichtigung des kantonsrätlichen Grundsatzentscheids,

neue Bootsliegeplätze nur in Ausnahmefällen zu erlauben, und der Zielvorgabe in

Ziffer 4.8.1, auf eine intensivere Nutzung der Gewässer grundsätzlich zu

verzichten, sei der Wortlaut des kantonalen Richtplans restriktiv auszulegen.

Vor diesem Hintergrund dürften nur die bereits rechtsgültig bewilligten Plätze

als vom "heutigen Bestand" erfasst gelten. Wenn der Gesetzgeber die

geplante Hafenanlage C ohne Vorliegen von Dispensgründen hätte zulassen wollen,

wäre ein ausdrücklicher Eintrag im Richtplan erforderlich gewesen. Sodann seien

keine Dispensgründe ersichtlich. Selbst die langjährigen Anstrengungen, am

Standort C eine Hafenanlage zu realisieren, könnten nicht als sachlicher Grund

für eine Erhöhung der Bootsliegeplätze gelten. Schliesslich stelle die

Konzentration von solchen Plätzen an ökologisch wenig empfindlichen Stellen für

sich allein keinen Ausnahmefall im Sinn des kantonalen Richtplans dar. Vielmehr

verlange der Richtplantext den gleichzeitigen Abbau von Bojenfeldern im

entsprechenden Umfang, was hier unterblieben sei. Auch der von der

Delegiertenversammlung am 15. Juni 2017 verabschiedete Entwurf zum

regionalen Richtplan Pfannenstil bilde – wie der Eintrag im regionalen

Richtplan von 1998 – keine Rechtsgrundlage für eine Erhöhung der

Bootsliegeplätze. Ebenso wenig lasse sich eine solche auf § 16 Abs. 2

PBG stützen, weil die Voraussetzungen hierfür im kantonalen Richtplan

abschliessend geregelt seien; abgesehen davon würde es an einem sachlichen

Grund für die Abweichung fehlen.

5.4

5.4.1

Zur – gleichlautenden – Begründung ihrer Rechtsmittel weisen die

Beschwerdeführerinnen zunächst darauf hin, dass sie sich seit Jahrzehnten um

die Realisierung des Bootshafens C bemüht hätten. Von einer ersten Konzession

aus dem Jahr 1963 für ein Projekt mit 92 Bootsplätzen hätten sie nicht

Gebrauch machen können, da innert der bis 1974 laufenden Baufrist nicht alle

Bedingungen hätten erfüllt werden können. Eine weitere Konzession von 2003 für

ein Projekt mit 70 Plätzen habe das Bundesgericht am 10. Oktober 2006

aufgehoben, weil Ufervegetation hätte beseitigt werden müssen. Dieses Hindernis

werde mit dem streitbetroffenen Projekt durch Verschiebung des Standorts

beseitigt; ausserdem seien die Länge des Hafens und die Bootsplätze nochmals

vermindert worden. Im Jahr 1998 hätten die Kantone Zürich, St. Gallen und

Schwyz eine Vereinbarung abgeschlossen, wonach keine neuen Anlagen zur

Stationierung von Booten bewilligt werden sollten, die damals nicht bereits

bestanden hätten oder im regionalen Richtplan eingetragen gewesen seien. Dabei

sei der Standort A ausdrücklich als richtplanerisch vorgesehen erwähnt worden.

Der kantonale Richtplan von 1995 habe sich noch nicht zur Anzahl der

Bootsliegeplätze ausgesprochen; dies sei erst mit der Teilrevision von 2007

geschehen. Während der Revisionsentwurf des Regierungsrats die Regelung

"die Anzahl der Bootsliegeplätze auf den Gewässern wird auf dem heutigen

Stand begrenzt" getroffen habe, sei mit dem Festsetzungsbeschluss des

Kantonsrats vom 26. März 2007 diese Bestimmung in Ziffer 4.7.3 lit. a

wie folgt relativiert worden: "Bootsliegeplätze, welche über den heutigen

Bestand hinausgehen, können in Ausnahmefällen, speziell bei Umnutzungen von

bisher industriell genutzten Liegenschaften am Seeufer, zugelassen

werden." Anlässlich der Totalrevision des kantonalen Richtplans vom 18. März

2017.

sei diese Bestimmung inhaltlich unverändert übernommen worden. Der

kantonale Richtplan lege die Standorte für Hafenanlagen oder Bootsliegeplätze

nicht fest, sondern verweise dazu auf die regionalen Richtpläne. Von der Streichung

bestehender Richtplaneinträge betreffend geplante, aber noch nicht realisierte

Hafenstandorte für zusätzliche, nicht vollumfänglich der Kompensation dienende

Bootsliegeplätze sei nicht die Rede. Der neue regionale Richtplan erwähne neben

zwölf bestehenden Hafenanlagen bzw. Bootsliegeplätzen als neue Anlage wiederum

und einzig den Hafen C, der nun ausdrücklich teilweise der Kompensation von

Bojenfeldern dienen solle. Wie den regionalen Richtplänen Stadt Zürich und Q-Berg

zu entnehmen sei, werde einzig noch die Realisierung des Hafens C angestrebt;

früher in Betracht gezogene weitere Standorte habe man zwischenzeitlich

preisgegeben, was planerisch so nachvollzogen worden sei. Der Hafen C bilde

Teil des für die grundsätzliche Bootsplatzplafonierung gemäss kantonalem

Richtplan massgebenden Bestands. Daher stehe dessen Eintrag im regionalen nicht

im Widerspruch zum kantonalen Richtplan. Der dort vermerkte "heutige

Bestand" beruhe auf der interkantonalen Vereinbarung von 1998, welche die

damals in den regionalen Richtplänen verankerten Anlagen mitumfasst habe.

Dementsprechend sei im kantonalen Richtplan nur von Standortfestsetzungen auf

regionaler Stufe die Rede, nicht aber von der Streichung bestehender regionaler

Richtplaneinträge betreffend geplante Hafenstandorte für zusätzliche, nicht

kompensierende Bootsliegeplätze. Dass der Hafen C in den kantonsrätlichen

Beratungen nie erwähnt worden sei, müsse in dem Sinn als qualifiziertes

Schweigen verstanden werden, als er nicht im Widerspruch zu den Festlegungen im

Richtplan betreffend die Bootsplätze betrachtet worden sei und somit als vom

"heutigen Bestand" erfasst zu gelten habe. Eventuell lägen Gründe für

eine Ausnahme gemäss kantonalem Richtplan wie auch für eine Abweichung nach § 16

Abs. 2 PBG vor. Wenn der Richtplan über den heutigen Bestand hinausgehende

Bootsliegeplätze "in Ausnahmefällen" und "speziell bei

Umnutzungen von bisher industriell genutzten Liegenschaften am Seeufer"

zulasse, heisse dies, dass die Umnutzungen nur ein illustrierendes Beispiel darstellten

und daneben auch andere Ausnahmegründe in Betracht kämen. Solche lägen beim

Hafen C – zumindest bei einer Gesamtwürdigung – tatsächlich vor. Insbesondere

werde dadurch eine besonders wertvolle Bucht von Bojen befreit und finde im

Sinn einer Zusatzleistung eine Uferaufwertung statt. Der Gewährung einer

Ausnahme stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.

Namentlich käme der Hafen weitgehend auf dieselbe Fläche zu liegen, in der sich

heute elf aufzuhebende Bojen befänden. Entgegen der Auffassung des

Baurekursgerichts sei § 16 Abs. 2 PBG anwendbar, der den Spielraum

bei der Rechtsanwendung erhöhe. Vorliegend gehe es um eine sachlich

gerechtfertigte und untergeordnete Abweichung, denn die zusätzlichen 43 Bootsliegeplätzen

entsprächen einer Zunahme von weniger als 0,5 % des Gesamtbestands.

5.4.2

Dem hält die Beschwerdegegnerschaft entgegen, dass die interkantonale

Vereinbarung von 1998 vom damaligen Bestand ausgehe und daher keinen Bootshafen

C garantiere. Aus der Richtplanung von 1995 könnten die Beschwerdeführerinnen

mangels einer "Planungsbestandesgarantie" nichts zu ihren Gunsten

ableiten. Die nur behördenverbindlichen Richtplanungen begründeten keinen

Vertrauensschutz, denn dieser beziehe sich nur auf Bestehendes. Wie das Baurekursgericht

zutreffend erwogen habe, müsse der Wortlaut des kantonalen Richtplans

restriktiv ausgelegt werden und seien deshalb nur die rechtsgültig bewilligten

Bootsliegeplätze als vom "heutigen Bestand" erfasst zu betrachten.

Den Nachweis eines Ausnahmetatbestands hätten die Beschwerdeführerinnen nicht

erbracht; die Umnutzung eines zuvor industriell beworbenen Areals liege hier

nicht vor. Sodann erlaube der Richtplaneintrag noch nicht den Schluss auf die

Konzessions- und Bewilligungsfähigkeit eines Bootshafens, wie der

Bundesgerichtsentscheid vom 10. Oktober 2006 verdeutliche. Wenn der

Gesetzgeber darauf verzichtet habe, die Hafenanlage im Richtplan aufzuführen,

könne dies nicht auf dem Weg über eine Ausnahme korrigiert werden. Ein

Dispensgrund fehle auch deswegen, weil das kantonale Recht die strittige Anlage

nicht ausschliesse, sondern nur davon abhängig mache, dass andernorts im

gleichen Umfang Bojenplätze abgebaut würden. Sodann sei der Hafenstandort

keineswegs ideal, sondern aus Gründen des Naturschutzes und der Einordnung

vielmehr ungeeignet. Die Berufung auf § 16 Abs. 2 PBG gehe fehl. Mit Ziffer 4.8.3

des kantonalen Richtplans habe der Gesetzgeber eine abschliessende Regelung

getroffen und für eine Abweichung hiervon sei kein sachlicher Grund

ersichtlich. Schliesslich sei die Schaffung von 43 zusätzlichen Bootsplätzen

nicht mehr untergeordnet.

5.5

5.5.1

Während des

hängigen Beschwerdeverfahrens hat der Regierungsrat den von der

Delegiertenversammlung am 15. Juni 2017 verabschiedeten regionalen

Richtplan Pfannenstil mit Beschluss vom 19. Dezember 2018 festgesetzt.

Diese Planungsänderung ist vom Verwaltungsgericht zu berücksichtigen (VGr, 21. Juni

2018, VB.2016.00112, E. 6.3.2; RB 1985 Nr. 116).

5.5.2

Hauptsächlich massgebende planungsrechtliche Grundlage, nach der sich die

Zulässigkeit der streitbetroffenen Konzession und Bewilligungen für den Hafen C

beurteilt, bildet der vom Bundesrat am 29. April 2015 genehmigte kantonale

Richtplan vom 18. März 2014. Die Planungen unterer Stufen – hier der

regionale Richtplan Pfannenstil vom 19. Dezember 2018 – haben nach § 16

PBG denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der

Richtplanung zu entsprechen (Abs. 1). Abweichungen sind nur zulässig, wenn

sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (Abs. 2).

Aus dem Gesagten folgt, dass frühere Anstrengungen zur

Realisierung einer Hafenanlage in A unbeachtlich sind. Denn das letzte Projekt,

das aufgrund des Bundesgerichtsentscheids 1A.30/2006 vom 10. Oktober

2006.

scheiterte, wurde noch auf der Grundlage des früheren kantonalen

Richtplans von 1995 beurteilt. Dies gilt auch für die Vereinbarung zwischen den

Kantonen Zürich, St. Gallen und Schwyz vom 15. Mai 1998. Wenn darin A

als einer der richtplanerisch vorgesehenen "Standorte für noch nicht

realisierte Häfen" aufgeführt wird, lässt sich daraus nicht ableiten, dass

dem zürcherischen Gesetzgeber eine spätere Einschränkung von Hafenanlagen

verwehrt gewesen wäre.

5.5.3

Die Parteien streiten sich über die Auslegung von Ziffer 4.8.3 lit. a

Abs. 2 des Textes zum kantonalen Richtplan (vorne E. 2.3). Während

die Beschwerdeführerinnen die mit dem Hafen C vorgesehenen zusätzlichen

43.

Plätze zum "heutigen Bestand" rechnen, vertritt die

Beschwerdegegnerschaft mit dem Baurekursgericht die gegenteilige Auffassung.

Schon der Wortsinn spricht dafür, dass nur ein tatsächlich vorhandenes Bauwerk

zum Bestand gerechnet wird und nicht auch ein erst geplantes. Denn selbst wenn

ein Projekt rechtskräftig bewilligt ist, liegt es immer noch im Belieben eines

Bauherrn, dieses auch tatsächlich zu realisieren. Im Weiteren überzeugt die

subjektiv-historische Auslegung des Richtplantextes durch die Vorinstanz,

wonach zusätzlichen Bootsliegeplätzen auf dem Zürichsee enge Grenzen gesetzt

werden sollten. Dass der Kantonsrat mit Bezug auf den Hafen C eine Ausnahme vom

Richtplan beabsichtigt habe, geht aus den Beratungen nicht hervor.

5.5.4

Der regionale Richtplan Pfannenstil nennt in Ziffer 4.8.2, Tabelle 34,

die Häfen/Bootsliegeplätze von regionaler Bedeutung, darunter "H10 / A /

Hafen C / geplant, teilweise Kompensation der Bojenfelder L". Es

besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass der Regierungsrat damit eine Abweichung

vom kantonalen Richtplan im Sinn der Zulassung von zusätzlichen

Bootsliegeplätzen beabsichtigt hätte. Dafür spricht auch der einleitende Hinweis

in Ziffer 4.8: "Im Bereich der privaten Schifffahrt sind die

zunehmenden Konflikte der wasserorientierten Nutzungen wie Erholungssuchende

(Seezugang, Schwimmende), Bojenfelder, Archäologie, Ökologie und

Landschaftsschutz (Seesicht) durch eine vorausschauende Koordination zu lösen

bzw. zu vermindern."

5.5.5

Im Weiteren gilt es zu prüfen, ob der Begriff der in Ziffer 4.8.3 lit. a

Abs. 2 des Textes zum kantonalen Richtplan erwähnten

"Ausnahmefälle", bei deren Vorliegen zusätzliche Bootsliegeplätze

zugelassen werden könnten, eng oder weit auszulegen sei. Gemäss § 220 Abs. 1

PBG erfordert eine Ausnahmebewilligung, dass besondere Verhältnisse bestehen,

bei denen die Durchsetzung der Vorschriften als unverhältnismässig erscheint.

Mit einem Dispens sollen im Einzelfall Härten und offensichtliche

Unzweckmässigkeiten, d. h.

offensichtlich ungewollte Wirkungen der notwendigerweise generalisierenden und

schematisierenden Normen, die mit dem Erlass nicht beabsichtigt waren,

beseitigt werden (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 353/54). Solche besonderen

Verhältnisse beim Grundstück Kat.-Nr. 01 und auf der anstossenden

Seefläche sind nicht ersichtlich. Der im Richtplantext erwähnte Tatbestand der

Umnutzung eines bisher industriell beworbenen Areals am Seeufer liegt hier

nicht vor. Auch wenn anders gelagerte Ausnahmefälle denkbar sind, lässt sich im

vorliegenden Fall ein solcher nicht erkennen. Insbesondere vermögen die von den

Beschwerdeführerinnen angebotenen "Zusatzleistungen" der Entfernung

von bisherigen Bojen und einer Uferaufwertung keine Ausnahmesituation zu

begründen. Vielmehr käme die Schaffung von 43 zusätzlichen Bootsliegeplätzen

nur dann in Betracht, wenn andernorts solche im gleichen Umfang aufgehoben

würden, was nicht zutrifft.

Schliesslich hat das

Baurekursgericht zutreffend erkannt, dass die Voraussetzungen von § 16 Abs. 2

PBG für eine Abweichung vom kantonalen Richtplan nicht erfüllt sind. Zum einen

fehlt es nach dem vorstehend Gesagten an einer sachlichen Rechtfertigung

hierfür. Zum anderen lässt sich ein Anstieg der vom Gesetzgeber angeordneten

Plafonierung der bestehenden Anzahl Bootsliegeplätze um 43 weitere keineswegs

mehr als untergeordnet bezeichnen. Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerinnen ist bei dieser Würdigung auf die absolute Zahl der neuen

Plätze und nicht auf die relative Zunahme abzustellen.

6.

6.1

Diese

Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerden.

6.2

Anzumerken

bleibt, dass auch im Fall, dass das Verwaltungsgericht das Hafenprojekt für

richtplankonform befunden hätte, die von den Beschwerdeführerinnen beantragte

Wiederherstellung der streitbetroffenen Verfügung vom 21. April 2017

ausser Betracht gefallen wäre. Denn die keineswegs einfache Beurteilung der

zahlreichen Rügen, welche die Beschwerdegegnerschaft vor Baurekursgericht

erhoben hatte und von diesem nicht geprüft wurden, hätte zu einer Rückweisung

an die Vorinstanz führen müssen. Abgesehen davon, dass allenfalls eine

weitergehende Sachverhaltsermittlung erforderlich gewesen wäre, hätte sich eine

mit der erstinstanzlichen Beurteilung der Rekursvorbringen verbundene

Verkürzung des Instanzenzugs nicht gerechtfertigt.

7.

Bei diesem Ausgang des

Verfahrens sind die Kosten je zur Hälfte den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Ferner sind sie zu verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft 1 sowie 2.1

und 2.2 eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-,

einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 370.-- Zustellkosten,

Fr. 8'370.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerinnen werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 1

sowie 2.1 und 2.2 eine

Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-,

einschliesslich 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen

ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …