VB.2018.00067

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00067

7. Juni 2018Deutsch24 min

(URT.2018.19928)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Schreiben vom 28. Februar 2017 ersuchte A,

Redaktor beim Medienunternehmen D, um Einsicht in "sämtliches Bild-

und Videomaterial, das das abgeschlossene Verfahren rund um den Polizeieinsatz

vom … betrifft, als mehrere Hundert Fans des Fussballclubs M eingekesselt

wurden", bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Mit Verfügung

vom 15. März 2017 wies diese das Akteneinsichtsgesuch ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A mit Eingabe vom 12. April 2017 Rekurs

bei der Direktion der Justiz und des Innern, worin er die Aufhebung der

Verfügung und die Gewährung der Einsichtnahme in die Filmaufnahmen,

eventualiter in anonymisierter Weise, verlangte. Diese wies den Rekurs mit

Verfügung vom 19. Dezember 2017 ab und auferlegte A die Verfahrenskosten

von Fr. 715.-.

III.

Mit Beschwerde vom 1. Februar 2018 gelangte A an das

Verwaltungsgericht und beantragte, es seien die Ziffern I. bis III. der

Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 19. Dezember 2017 (Nr. 1)

aufzuheben, und es sei dem Beschwerdeführer vollumfängliche sowie

uneingeschränkte Einsicht in das Bild- und Videomaterial des abgeschlossenen

Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 der Staatsanwaltschaft I des

Kantons Zürich gemäss Einsichtsgesuch vom 28. Februar 2017 zu gewähren.

Eventualiter sei dem Beschwerdeführer die Einsicht in das Bild- und

Videomaterial des abgeschlossenen Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 der Staatsanwaltschaft I

des Kantons Zürich in anonymisierter Weise zu gewähren; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin bzw. zulasten des Staates.

Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte in

ihrer Vernehmlassung vom 6. Februar 2018 die Abweisung der Beschwerde,

wobei sie auf die Begründung ihrer Verfügung vom 19. Dezember 2018 (recte:

2017) verwies. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich beantragte mit

Eingabe vom 27. Februar 2018 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, wobei

sie unter Verzicht auf eine Vernehmlassung auf die Begründung ihrer Verfügung

vom 15. Februar 2017 verwies und angab, die Verfügung der Direktion der

Justiz und des Innern vom 19. Dezember 2017 zu stützen. A verzichtete mit

Schreiben vom 22. März 2018 auf eine freigestellte Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die übrigen

Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, weshalb grundsätzlich auf die

Beschwerde einzutreten ist.

2.

2.1

Nach § 17

Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG) vom 12. Februar

2007.

gibt das öffentliche Organ besondere Personendaten bekannt, wenn eine

hinreichend bestimmte Regelung in einem formellen Gesetz dazu ermächtigt, die

betroffene Person im Einzelfall ausdrücklich in die Bekanntgabe von besonderen

Personendaten eingewilligt hat oder es im Einzelfall zur Abwendung einer

drohenden Gefahr für Leib und Leben unentbehrlich oder der notwendige Schutz

anderer wesentlicher Rechtsgüter höher zu gewichten ist. Will das öffentliche

Organ Zugang zur Information gewähren und betrifft das Gesuch Personendaten

oder als vertraulich klassifizierte Informationen, gibt das öffentliche Organ

den betroffenen Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme innert angemessener Frist

(§ 26 Abs. 1 IDG). Betrifft das Gesuch besondere Personendaten, lehnt

das öffentliche Organ das Gesuch ab, wenn die betroffenen Dritten dem Zugang

nicht ausdrücklich zustimmen (Abs. 2). Eine spezielle Regelung gilt für

die Akten abgeschlossener Strafuntersuchungsverfahren. Nach § 151d lit. b

des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und

Strafprozess (GOG) vom 10. Mai 2010 können Akten von Behörden und Dritten

gemäss Art. 101 Abs. 2 und 3 sowie Art. 102 StPO und Art. 15 JStPO

eingesehen werden. Für Dritte sieht Art. 101 Abs. 3 der

Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO) vor, dass

sie die Akten einsehen können, wenn sie dafür ein wissenschaftliches oder ein

anderes schützenswertes Interesse geltend machen und der Einsichtnahme keine

überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Gerichtsverhandlungen

und Urteile sind grundsätzlich öffentlich, dass Gesetz kann jedoch Ausnahmen

vorsehen (Art. 30 Abs. 3 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April

1999).

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines rechtlichen

Gehörs, da die Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung vom 15. März 2017 die

Abweisung des Gesuchs gestützt auf § 17 Abs. 1 und § 26 IDG

sowie den Grundsatz der Justizöffentlichkeit nach Art. 30 Abs. 3 BV –

und nicht gestützt auf § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3

StPO – begründet habe. Für ihn, der zum damaligen Zeitpunkt nicht anwaltlich

vertreten gewesen sei, sei deshalb nicht erkennbar gewesen, aus welcher

gesetzlichen Bestimmung sich die Voraussetzung eines schützenswerten Interesses

herleiten würde. Dies habe ihm eine sachgerechte Anfechtung der vorgenannten

Verfügung der Beschwerdegegnerin bei der Vorinstanz verunmöglicht.

2.2

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter

anderem die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die

Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des

Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die

höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die

Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und

auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).

Der Betroffene muss die Ausführungen der Entscheidinstanz nachvollziehen und in

einem allfälligen Rechtmittelverfahren substanziiert bestreiten können, ohne

dass er auf Spekulationen darüber angewiesen ist, aus welchen Gründen gegen

seine Anträge entschieden wurde (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.2.3).

2.3

Tatsächlich

lässt sich der angefochtenen Verfügung nicht entnehmen, weshalb für die

Einsicht in Akten eines abgeschlossenen Strafverfahrens ein schutzwürdiges

Interesse erforderlich sei. Die Beschwerdegegnerin führte an, gestützt auf § 17

Abs. 1 IDG sowie den Grundsatz der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3

BV) würde Medienschaffenden ein Interesse an der Einsicht in Endverfügungen

zugestanden, wenn ein schutzwürdiges Informationsinteresse nachgewiesen werden

könne und der Einsicht keine überwiegenden öffentlichen oder privaten

Interessen entgegenstünden. § 17 Abs. 1 IDG sieht vor, dass das

öffentliche Organ besondere Personendaten bekannt gibt, wenn eine hinreichend

bestimmte Regelung in einem formellen Gesetz dazu ermächtigt, die betroffene

Person im Einzelfall ausdrücklich in die Bekanntgabe von besonderen

Personendaten eingewilligt hat oder es im Einzelfall zur Abwendung einer

drohenden Gefahr für Leib und Leben unentbehrlich oder der notwendige Schutz

anderer wesentlicher Rechtsgüter höher zu gewichten ist. Diesem Absatz kann

nicht entnommen werden, weshalb ein schutzwürdiges Interesse gegeben sein

müsste, ist doch ein solches mit keinem Wort erwähnt und werden auch ganz

andere Voraussetzungen für die Bekanntgabe von Personendaten vorausgesetzt.

Weiter besagt der Grundsatz der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3

BV), dass Gerichtsverhandlungen und Urteilsverkündungen öffentlich sind und das

Gesetz davon Ausnahmen vorsehen kann. Auch dieser Bestimmung kann das

Erfordernis eines schutzwürdigen Interesses nicht direkt entnommen werden, geht

es darin doch gerade um einen grundsätzlich voraussetzungslosen Zugang zu

Informationen. Weshalb für prozesserledigende Verfügungen (Endverfügungen) ein

schutzwürdiges Informationsinteresse verlangt wird, ergibt sich erst aus der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 30 Abs. 3 BV (vgl. z. B. BGE 134 I 286

E. 6.6), auf welche die Beschwerdegegnerin jedoch nicht verweist, weshalb

es für den Beschwerdeführer als Laien nicht nachvollziehbar gewesen sein kann,

weshalb ein schutzwürdiges Interesse verlangt wird. Hinzu kommt, dass die

Beschwerdegegnerin lediglich festhielt, für die Einsicht in Endverfügungen werde

ein schutzwürdiges Informationsinteresse verlangt. Der Beschwerdeführer

verlangte jedoch gerade nicht Einsicht in eine Endverfügung, sondern in Bild-

und Filmmaterial. Dies wurde von der Beschwerdegegnerin auch festgestellt;

anstatt aber zu erläutern, weshalb für die Einsicht in diese Aufnahmen ein

schutzwürdiges Interesse verlangt werde, begnügte sie sich damit, festzuhalten,

dass sich ein schutzwürdiges Interesse aufgrund der Begründung des

Beschwerdeführers nicht belegen lasse. Sie begründete auch nicht, inwiefern

aufgrund dessen, dass für die Endverfügung ein schutzwürdiges Informationsinteresse

verlangt wird, ein schutzwürdiges Interesse für die Akteneinsicht Voraussetzung

ist. Folglich konnte der Beschwerdeführer die Argumentation der

Beschwerdegegnerin nicht nachvollziehen und den Entscheid auch nicht in voller

Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen. Sein Anspruch auf

rechtliches Gehör wurde somit verletzt.

2.4

Das Recht,

angehört zu werden, ist formeller Natur; die Verletzung des Gehörsanspruchs

führt daher grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels

in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (statt vieler

VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1). Nach ständiger

Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts kann indes eine

obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die

Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch

Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung

ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen

Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde

(BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. März 2017,

VB.2016.00751, E. 2.4).

Vorliegend hat die Vorinstanz in ihrem Entscheid dargelegt

und begründet, auf welche gesetzlichen Grundlagen (§ 151d lit. b GOG

in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO) sich die Voraussetzung eines

schutzwürdigen Interesses für die Einsicht in die Akten eines abgeschlossenen

Strafverfahrens bezieht. Dass § 151d lit. b GOG in Verbindung mit

Art. 101 Abs. 3 StPO anwendbar ist und dass ein schutzwürdiges

Interesse Voraussetzung für die Einsichtnahme in Akten eines abgeschlossenes

Strafuntersuchungsverfahren ist, wird vom Beschwerdeführer auch nicht

bestritten. Eine Rückweisung der Begründung der Beschwerdegegnerin würde zu

einem formalistischen Leerlauf führen, weshalb von einer Rückweisung abzusehen

ist.

3.

3.1

Weiter

rügt der Beschwerdeführer, sein rechtliches Gehör sei ausserdem verletzt

worden, weil die Vorinstanz ihre Verfügung vom 19. Dezember 2017 auf ein

rechtliches Fundament abgestützt habe, das bislang nicht erwähnt worden sei,

ohne ihn vorgängig anzuhören. Es genüge nicht, dass die Vorinstanz dem zum

damaligen Zeitpunkt nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer die Stellungnahme

der Koordinationsstelle IDG vom 7. September 2017, in der die Bestimmungen

§ 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO nach Abschluss

des doppelten Schriftenwechsels zum ersten Mal Erwähnung fanden, mit ihrem

Schreiben vom 12. September 2017 lediglich "zur Kenntnisnahme"

zugestellt habe. Dies umso mehr, als sie gleichzeitig ausdrücklich darauf

hingewiesen habe, dass "die Sachverhaltsermittlungen als

abgeschlossen" gelten würde.

3.2

Nach der

Praxis des Bundesgerichts umfasst der Anspruch auf rechtliches Gehör

grundsätzlich nicht den Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder zur

juristischen Begründung des Entscheides angehört zu werden. An die

Rechtsauffassung bzw. Rechtsbehauptungen der Verfahrensbeteiligten bzw. einer

allfälligen Vorinstanz ist die Entscheidinstanz denn auch nicht gebunden

(Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 7 N. 16). Gilt der Grundsatz der

Rechtsanwendung von Amtes wegen, kann die Rechtsmittelbehörde – im Rahmen des

Streitgegenstands – eine Motivsubstitution vornehmen, d. h. sie kann die angefochtene Verfügung aus

anderen als den von der Vorinstanz angeführten rechtlichen Gründen bestätigen.

Die Rechtsmittelbehörde darf allerdings ihren Entscheid nicht auf einen anderen

Rechtsgrund stützen, der weder von der Vorinstanz erwogen noch von der

rekurrierenden Person geltend gemacht wurde (Martin Bertschi, Kommentar VRG; Vorbem.

zu §§ 19–28a, N. 29). Entsprechend ist das rechtliche Gehör zumindest

der dadurch beschwerten Partei dann zu gewähren, wenn eine Behörde ihren

Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen

beabsichtigt, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die

sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Erhebung im

konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (vgl. BGer, 5. März 2018,

2C_497/2017, E. 3.4, mit weiteren Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20a N. 21, § 52 N. 37; Alain Griffel, Kommentar VRG,

§ 26b N. 29).

3.3

Dem

Beschwerdeführer wurde die Stellungnahme (Mitbericht) der Koordinationsstelle

IDG, in welcher die relevanten Bestimmungen erstmals Erwähnung fanden, mit

Schreiben vom 12. September 2017 nur zur Kenntnisnahme zugestellt und ihm

zudem mitgeteilt, dass damit die Sachverhaltsermittlungen als abgeschlossen

gelten und die Behandlungsfrist von 60 Tagen für den Rekursentscheid (§ 27c

VRG) zu laufen beginne. Damit hat die Vorinstanz aber einen anderen Rechtsgrund

im Sinn einer Motivsubstitution nicht erwogen (vorn E. 3.2). Vielmehr

musste der im Verfahren vor der Vorinstanz noch nicht vertretene

Beschwerdeführer davon ausgehen, dass er sich nicht mehr zum Mitbericht der

Koordinationsbehörde und den erstmals erwähnten neuen Rechtsnormen äussern

könne (zum Replikrecht vgl. Griffel, § 26b N. 34 ff.). Der

Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör wurde somit auch von der

Vorinstanz verletzt.

3.4

Fraglich

ist, ob diese Verletzung geheilt werden kann (vgl. E. 2.4). Die

Beschwerdegegnerin hatte in ihrer Entscheidbegründung bereits ein

schutzwürdiges Interesse für die Akteneinsicht vorausgesetzt (wenn auch nicht

gestützt auf § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO).

Der Beschwerdeführer äusserte sich in seiner Replik vor der Vorinstanz

ausführlich zu seinem schutzwürdigen Interesse. Er gab an, gestützt auf Art. 29

Abs. 2 BV werde Dritten unter bestimmten Voraussetzungen (u. a. schutzwürdiges

Interesse) ein Anspruch auf Einsicht in die Akten abgeschlossener Verfahren

zugebilligt. Das Bundesgericht habe diese Verfassungsbestimmung über den

Anwendungsbereich hängiger Verfahren hinaus erweitert (vgl. BGE 129 I 249 E. 3).

Vorliegend ergebe sich das schutzwürdige Interesse aus der Kontrollfunktion der

Medien (der Beschwerdeführer gab sodann bezüglich der Kontrollfunktion den

Entscheid des Bundesgerichts vom 23. Dezember 2010,1B_292/2010 E. 2.5

[veröffentlicht als BGE 137 I 8] wieder). Die Vorinstanz begründete daraufhin

das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses mit Art. 101 Abs. 3

StPO. Diese Bestimmung entspricht der früheren bundesgerichtlichen

Rechtsprechung zum Anspruch des Dritten auf rechtliches Gehör nach Art. 29

Abs. 2 BV (BGer, 12. Januar 2015,1B_306/2014 E. 2.1 mit Verweis

auf BGer, 3. Februar 2005,1P.330/2004 E. 3.2, publ. in: Pra 2005 Nr. 70

S. 533, welcher wiederum auf den vom Beschwerdeführer zitierten BGE 129 I

249.

E. 3 verweist). Der Beschwerdeführer hat sich somit bereits im

vorinstanzlichen Verfahren zum schutzwürdigen Interesse, wie es von

Art. 101 Abs. 3 StPO vorausgesetzt wird, geäussert, wenn gleich auch

nicht in Kenntnis dessen, dass § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101

Abs. 3 StPO anwendbar sind. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs des

Beschwerdeführers erweist sich demgemäss als nicht besonders schwer. Weiter erhielt

er im Verfahren vor Verwaltungsgericht Gelegenheit, sich ausführlich zum

Entscheid der Vorinstanz und der Voraussetzung eines schutzwürdigen Interesses

gestützt auf § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO

zu äussern. Das Verwaltungsgericht kann zudem sowohl Tat- als auch Rechtsfragen

umfassend prüfen (§ 50 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG). Die Gehörsverletzung durch die Vorinstanz kann daher

vom Verwaltungsgericht geheilt werden.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer verlangt Einsicht in Bild- und Videomaterial eines

abgeschlossenen Strafverfahrens. Die Akten abgeschlossener

Strafuntersuchungsverfahren können gemäss § 151d GOG eingesehen werden:

von Parteien und anderen Verfahrensbeteiligten, wenn diese ein Interesse

glaubhaft machen und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen

entgegenstehen; von Behörden und Dritten gemäss Art. 101 Abs. 2 und 3

sowie Art. 102 StPO und Art. 15 der Schweizerischen

Jugendstrafprozessordnung vom 20. März 2009 (JStPO). Der Beschwerdeführer

war am Strafverfahren nicht beteiligt und ist auch kein Mitglied einer Behörde,

sondern als Journalist unbestrittenermassen Drittperson. Dritte können die

Akten einsehen, wenn sie dafür ein wissenschaftliches oder ein anderes

schützenswertes Interesse geltend machen und der Einsichtnahme keine

überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (Art. 101

Abs. 3 StPO). Diese Bestimmung entspricht der früheren bundesgerichtlichen

Rechtsprechung zum Anspruch des Dritten auf rechtliches Gehör nach Art. 29

Abs. 2 BV bzw. Art. 4 aBV (BGer, 12. Januar 2015,1B_306/2014,

E. 2.1). Das schutzwürdige Interesse kann sich aus der Betroffenheit in

einem spezifischen Freiheitsrecht (wie etwa der persönlichen Freiheit) oder aus

einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben (BGE 129 I 249 E. 3; BGer, 3. Februar

2005,1P.330/2004, E. 3.2, publ. in: Pra 2005 Nr. 70 S. 533).

Die Betroffenheit im verfassungsmässigen Recht der Medienfreiheit ist

grundsätzlich geeignet, ein schutzwürdiges Interesse zu begründen (vgl. BGer,

18.

Oktober 2002,1P.240/2002, E. 3.2.1). Der Gesetzeswortlaut von

Art. 101 Abs. 3 StPO ist jedoch ungenau. Es kann nicht genügen, dass

der Dritte ein schützenswertes Interesse lediglich geltend macht. Vielmehr muss

er ein solches haben. Andernfalls hat er von vornherein kein Recht auf

Akteneinsicht (BGer, 12. Januar 2015,1B_306/2014, E. 2.1).

4.2

Der

Beschwerdeführer leitet sein schutzwürdiges Interesse aus der Kontrollfunktion

der Medien ab. Normativer Kern der Medienfreiheit ist die Sicherung des

ungehinderten Nachrichtenflusses und des freien Meinungsaustauschs. Die Medien

leisten einen wesentlichen Beitrag zur Kontrolle behördlicher Tätigkeiten. Um

ihre Kontrollfunktion wirksam ausüben zu können, sind sie auf möglichst

ungehinderten Zugang zu Informationen angewiesen. Der Informationszugang sorgt

für Transparenz, was eine demokratische Kontrolle durch das Volk erst

ermöglicht. Wird Medien der Einblick in gewisse Bereiche staatlichen Handelns

verwehrt, öffnet dies Raum für Spekulationen und fördert das Misstrauen in

staatliche Macht. Vom Schutz der Medienfreiheit erfasst wird dabei

grundsätzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung,

unabhängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht und

ob der Beitrag legitime Informationsinteressen verfolgt oder nicht (BGE 137 I 8

E. 2.5). Die journalistische Informationsbeschaffung ist somit ein Teil

der Medienfreiheit und begründet daher grundsätzlich ein schutzwürdiges

Interesse. Zusätzlich wird in der Lehre jedoch noch verlangt, dass das

betreffende Strafverfahren, über welches in den Medien berichtet werden soll,

von öffentlichem Interesse ist (Markus Schmutz, Basler Kommentar, 2014, Art. 101

StPO N. 23, 25). Auch das Bundesgericht hielt in einem Verfahren um Einsicht

in eine Einstellungsverfügung fest, dass das Erfordernis eines schutzwürdigen

Informationsinteresses auf die Rechtsprechung zum Akteneinsichtsrecht bei

abgeschlossenen Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (BGE 129 I 249 E. 3)

zurückgehe, (bejahte ein schutzwürdiges Informationsinteresse aufgrund der

Kontrollfunktion der Medien) und prüfte, ob ein öffentliches Interesse am

Strafverfahren resp. den Gründen für dessen Einstellung bestand (BGE 137 I 16

E. 2.4). Da schon bei der Einsichtnahme in eine Einstellungsverfügung ein

öffentliches Interesse an der Einsicht geprüft wird, ist dies umso mehr auch

bei der Einsichtnahme in weitere, über eine Einstellungsverfügung hinausgehende

Akten zu prüfen. Nebst der Betroffenheit der Medienfreiheit muss daher auch ein

öffentliches Interesse am jeweiligen Strafverfahren vorliegen.

4.3

Der

Beschwerdeführer ist Redaktor beim Medienunternehmen D und kann dadurch

das Grundrecht der Medienfreiheit für sich beanspruchen. Er beantragt Einsicht

in Bild- und Videomaterial des abgeschlossenen Strafverfahrens (Nr. 02)

betreffend das Verhalten von Personen und Organen der Stadtpolizei Zürich und

der Kantonspolizei Zürich im Zusammenhang mit dem Polizeieinsatz rund um die Fussball-Partie

zwischen den Fussballclubs N und M vom …. Das Verfahren wurde mittels Verfügung

vom 18. Oktober 2016 eingestellt. Vom Beschwerdeführer in seiner

Beschwerde sowie im Beilagenverzeichnis aufgeführt wurde ebenfalls eine

Einstellungsverfügung vom 18. Oktober 2016, jedoch wurde effektiv als

Beilage 12 eine Einstellungsverfügung vom 18. April 2017 eingereicht.

Es ist aber davon auszugehen, dass es sich dabei um ein Versehen des

Beschwerdeführers handelte, da die Einstellungsverfügung vom 18. April

2017.

einen Polizeieinsatz betreffend einen FC-M-Fanmarsch vom … betraf, bei

welchem es ebenfalls zu einer Einkesselung kam, sich die weiteren Unterlagen

(Zeitungsartikel) jedoch alle auf den Polizeieinsatz vom … bezogen.

4.4

Bezüglich

des öffentlichen Interesses an dem abgeschlossenen Strafverfahren verweist der

Beschwerdeführer auf diverse Zeitungsartikel sowie einen

Bundesgerichtsentscheid betreffend die Einsichtnahme in die

Verfahrenseinstellung gegenüber dem Armeechef (BGE 137 I 16 E. 2.4).

Besagter Bundesgerichtsentscheid hielt fest, dass ein gewichtiges Interesse

daran bestehe, die Vorwürfe zu klären, ob der beschuldigte Armeechef allenfalls

aufgrund seiner Stellung privilegiert worden sei. Es gehe um die Überwachung

der Justiz und die Klärung der Hintergründe und Umstände der Verfahrenseinstellung

gegenüber dem Armeechef als Person des öffentlichen Lebens. Vorliegend verhält

es sich ähnlich. Von der Einstellungsverfügung betroffen sind ein

Polizeioffizier, ein Polizeikommandant sowie ein Stadtrat. Diese Personen sind

wichtige Entscheidungsträger und stehen zur Staatsanwaltschaft I in einem

gewissen Näheverhältnis. Am gegen sie gerichteten Strafverfahren und der Frage,

ob dieses korrekt durchgeführt wurde, besteht grundsätzlich ein öffentliches

Interesse. Dies belegen auch die diversen vom Beschwerdeführer eingereichten

Zeitungsartikel. So wurde die von den Fans des FC M geübte Kritik am

Einsatz der Polizei unter anderem in den Zeitungsartikeln ... thematisiert. Weiter

wurde in den Zeitungsartikeln … über die Anzeige gegen die in der

Einstellungsverfügung beschuldigten Personen berichtet. Auch die geplante

Einstellung des Verfahrens und der Hinweis des Anwalts der Fans, dass ihn

"einiges stutzig machen" würde, da der Staatsanwalt beispielsweise

mehrere Beweisanträge abgewiesen habe, wurde von den Medien mit den Artikeln …

aufgegriffen. Zuletzt wirft der Artikel auf, dass es umstritten bleibe, ob die

Einkesselung der über 800 FC-M-Fans verhältnismässig gewesen sei. Die

rechtskräftige Einstellung des Strafverfahrens wurde in den Artikeln … behandelt.

Ein besonderes öffentliches Interesse am Bild- und Videomaterial des

obgenannten Strafverfahrens ergibt sich zudem aus dem Bericht …. Darin wird

festgehalten, dass Anwalt E den Vorwurf erhebe, er habe von der Staatsanwaltschaft I

eine Auswahl der Polizeivideos über den Einsatz bekommen, aber das Material sei

sehr einseitig zusammengestellt worden. Es seien nur 25 Minuten über den

Kessel darunter, aber Stunden über all das, was rundum geschehen sei. Das mache

ihn sehr stutzig; von einem Kamerateam habe er gar keine Aufnahmen erhalten. Weiter

gibt der Artikel wieder, dass die Zürcher Staatsanwaltschaft gemäss der

Sendung F dies gerechtfertigt habe, indem sie angab, sie habe wie in

solchen Fällen üblich das umfangreiche Material gesichtet und das relevante

Material für die Beurteilung der Frage, ob die Kesselung angemessen gewesen sei

oder nicht, den Parteien zukommen lassen. Diese Kritik des Anwaltes der FC-M-Fans

sowie die gesamte in den Zeitungsartikeln wiedergegebene Kritik am

Polizeieinsatz und der Untersuchung der Staatsanwaltschaft I sind geeignet,

gewisse Zweifel am korrekten Ablauf der Untersuchung des Strafverfahrens

aufkommen zu lassen. An der Klärung dieser Zweifel besteht ein öffentliches

Interesse. Ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Einsicht

in die Akten des vorgenannten Strafverfahrens ist daher gegeben.

4.5

Die

Vorinstanz verneinte ein schutzwürdiges Interesse mit der Begründung, die

Funktion des Beschwerdeführers als Medienschaffender verschaffe für sich allein

noch kein schützenswertes Interesse, welches ihm Anspruch auf Einsicht in die

Untersuchungsakten gewähren würde. Die Überprüfung der Gerichtstätigkeit als

Ausfluss des Transparenzprinzips erschöpfe sich in der Justizöffentlichkeit.

Die Akten des Untersuchungsverfahrens seien nach Rechtsprechung des Bundesgerichts

(BGE 137 I 16 E. 2.5) nicht öffentlich. Der Anspruch auf

Justizöffentlichkeit sei vorliegend bereits dadurch erfüllt, dass der

Beschwerdeführer über die Einstellungsverfügung des betreffenden

Strafverfahrens verfüge. Die Vorinstanz verkennt dabei, dass sich der Anspruch

auf Einsicht in die Akten des Strafverfahrens nicht auf die

Justizöffentlichkeit stützt, sondern auf § 151d lit. b GOG in

Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO und deshalb auch ein Recht auf

Einsicht in nicht öffentliche Akten eines Strafverfahrens besteht, wenn ein

schutzwürdiges Interesse vorliegt und keine öffentlichen oder privaten

Interessen einer Einsichtnahme entgegenstehen (vgl. E. 4.1).

4.6

Nachdem

der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme in die

Akten hat, ist zu prüfen, ob dieser Einsichtnahme keine überwiegenden öffentlichen

oder privaten Interessen entgegenstehen. Obwohl die Vorinstanz bereits das

Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses verneinte, ergänzte sie der

Vollständigkeit halber, dass selbst wenn das Interesse des Beschwerdeführers

als schützenswert im Sinn von Art. 101 Abs. 3 StPO qualifiziert

würde, dieses Interesse im Rahmen der Interessenabwägung gegenüber den privaten

Interessen der im Bild- und Videomaterial erkennbaren Personen unterliegen

würde. Durch Anonymisierung resp. Unkenntlichmachung der Personen würden die

privaten Interessen zwar angemessen geschützt, eine solche Massnahme wäre

vorliegend aber klar unverhältnismässig, zumal es sich um mehr als 2 Stunden

Videoaufnahmen handle und die Unkenntlichmachung nicht wie bei Papierdokumenten

mit Schwärzung der Personalien vorgenommen werden könne.

4.7

Es ist der

Vorinstanz beizupflichten, dass an diversen Stellen Personen, z. T. auch unbeteiligte

Passanten, erkennbar sind oder Rückschlüsse auf ihre Identität gezogen werden

können. Dies führt dazu, dass einzelne Personen in ihrem Schutz auf Privatsphäre

beeinträchtigt werden könnten. Besteht ein Interesse an Geheimhaltung oder

Vertraulichkeit, fallen Äusserungen und Handlungen selbst dann unter den Schutz

des Privatlebens, wenn sie in der Öffentlichkeit geäussert oder ausgetauscht

werden (Stephan Breitenmoser, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen

Bundesverfassung, 2014, Art. 13 N. 14). Aufgrund des Filmmaterials

lässt sich nicht betreffend sämtliche erkennbaren Personen eruieren, ob für sie

ein Interesse an der Geheimhaltung oder Vertraulichkeit ihrer Handlungen

besteht. Dies kann indes auch offenbleiben, da diese Personen ebenfalls in

ihrem Recht am eigenen Bild, als Teil der informationellen Selbstbestimmung

(Breitenmoser, Art. 13 N. 75), betroffen sind. Das Bild des Einzelnen

ist eines der Hauptmerkmale seiner Persönlichkeit, weil es die Besonderheit der

Person zum Ausdruck bringt und ihr ermöglicht, sich von anderen Menschen zu unterscheiden.

Das Recht der Person auf Schutz des eigenen Bildes stellt eine der wesentlichen

Bedingungen für seine persönliche Entfaltung dar. Voraussetzung ist vor allem,

dass der Einzelne den Umgang mit dem eigenen Bild bestimmt, wozu insbesondere

die Möglichkeit zählt, dass er die Verbreitung des Bildes ablehnen kann (Urteil

des EGMR, 7. Februar 2012, von Hannover c. Allemagne, 40660/08 et 60641/08

[2012], Ziff. 96). Eine Verletzung des Rechts am eigenen Bild ist im

Grundsatz bereits zu bejahen, wenn jemand ohne seine Zustimmung um seiner

Person willen abgebildet oder eine bestehende Aufnahme ohne seine Einwilligung

veröffentlicht wird (BGE 127 III 481 E. 3a). Eine Verletzung ist

widerrechtlich, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein

überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz

gerechtfertigt ist (Art. 28 Abs. 2 ZGB).

Beim vorliegenden Filmmaterial sind mehrere Male Personen,

dabei auch unbeteiligte Passanten, um ihrer selbst willen abgebildet und

erscheinen nicht nur als Teil einer Menschenmenge. Bei einer Einsichtnahme in

diese Bilder würde daher ihre Persönlichkeit grundsätzlich verletzt werden. Eine

solche Verletzung könnte nur ausgeschlossen werden, wenn das öffentliche

Interesse des Beschwerdeführers ihr Recht am eigenen Bild überwiegen würde. Das

Interesse des Beschwerdeführers liegt in der medialen Kontrolle der Justiz. Es

ist nicht ersichtlich, inwiefern es dafür notwendig sein soll, dass der

Beschwerdeführer dabei einzelne Personen erkennen kann. Vielmehr genügt es,

dass die einzelnen Taten der Personen erkennbar bleiben, sodass eine Bewertung

der Rechtmässigkeit der Einstellungsverfügung vom 18. Oktober 2016 möglich

bleibt. Da vorliegend nicht entscheidend ist, welche Personen auf dem

Videomaterial abgebildet sind, kann auch das Interesse des Beschwerdeführers

die Interessen der abgebildeten Personen an ihrem eigenen Bild sowie ihrer

Privatsphäre nicht überwiegen, sofern die Handlungen der einzelnen Personen

erkennbar bleiben. Um sowohl den Interessen des Beschwerdeführers an der

Einsicht in das Filmmaterial als auch den privaten Interessen der abgebildeten

Personen Rechnung zu tragen, sind daher diejenigen Bildausschnitte zu anonymisieren,

bei welchen Rückschlüsse auf Personen möglich sind. Für die überschaubare Menge

an Filmausschnitten, bei welchen Rückschlüsse auf Personen (bspw. erkennbare

Personen von vorne/Autonummern etc.) gezogen werden können, erscheint eine

Anonymisierung mittels Verpixelung oder mittels eines schwarzen Balkens nicht

als unmöglich und zumutbar, wodurch den Interessen des Rechts am eigenen Bild

sowie auch am Schutz des Privatlebens genüge getan wird. Weitere private oder

öffentliche Interessen, welche gegen das schutzwürdige Interesse des

Beschwerdeführers abgewogen werden müssten, sind nicht erkennbar.

Demgemäss ist dem Beschwerdeführer vor Ort Einsicht in das

noch vorhandene Bild- und Videomaterial des abgeschlossenen

Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 der Staatsanwaltschaft I des

Kantons Zürich zu gewähren und dabei das Bild- und Filmmaterial, soweit für die

Einsichtnahme vor Ort erforderlich, zu anonymisieren. Für denjenigen Teil des

Bild- und Filmmaterials, bei dem die beteiligten Personen vermummt oder im

Hintergrund ohne technische Hilfsmittel nicht identifizierbar sind, ist dem

Beschwerdeführer unanonymisiert Einsicht zu gewähren, da keine öffentlichen

oder privaten Interessen einer Einsichtnahme entgegenstehen. Dem

Beschwerdeführer ist jedoch zu untersagen, Aufnahmen vom Bildmaterial zu

erstellen, da ansonsten mittels technischer Hilfsmittel weitere Personen

erkennbar gemacht und deren Persönlichkeitsrechte dadurch verletzt werden

könnten. Auf diese Weise kann dem Antrag des Beschwerdeführers auf möglichst

uneingeschränkte resp. unanonymisierte Einsicht in das Bild- und Videomaterial grösstmöglich

unter Berücksichtigung der berechtigten privaten Interessen entsprochen werden.

4.8

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde im Sinn dieser Erwägungen teilweise gutzuheissen.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten für das Beschwerde- sowie

das Rekursverfahren der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Entsprechend ist sie

zu verpflichten, dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (zuzüglich

7,7 % MwSt; Fr. 192.50) zu bezahlen sowie für das Rekursverfahren,

das er ohne anwaltliche Vertretung führte, eine Umtriebsentschädigung von Fr. 300.-

auszurichten (ohne Mehrwertsteuer; § 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer I der

Verfügung der Justizdirektion vom 19. Dezember 2017 sowie

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung der Oberstaatsanwaltschaft vom 15. März

2017 aufgehoben. Dem Beschwerdeführer wird Einsicht in das Bild- und

Videomaterial des abgeschlossenen Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 im

Sinn der Erwägungen gewährt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. In

Aufhebung von Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Justizdirektion vom

19. Dezember 2017 werden die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 715.-

der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dispositiv-Ziffer III derselben

Verfügung wird soweit aufgehoben, als dem Beschwerdeführer keine

Parteientschädigung zugesprochen wurde.

3. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 4'120.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-

(zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer; Fr. 192.50) zu bezahlen, die

Rekursinstanz, dem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung für das

Rekursverfahren von Fr. 300.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Urteils.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …