VB.2018.00078

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00078

20. September 2018Deutsch18 min

(URT.2018.20182)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Mit

Baurechtsvertrag vom 25. Januar 1969 gewährte die Gemeinde C als Grundeigentümerin

der E AG (heute: A AG) ein selbständiges und dauerndes Baurecht im

Sinn von Art. 779 ff. des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907

an den Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 zur Erstellung von Lagerhäusern. Das

Baurecht wurde für die Dauer von 50 Jahren ab der Grundbucheintragung

erteilt, und es kann im gegenseitigen Einverständnis verlängert werden. Am

21. August 1984 vereinbarten die Parteien eine "Abänderung zum Baurechtsvertrag".

In Ziff. II/2 Abs. 1 sieht diese vor, dass das Baurecht bis

25. Januar 2019 dauere und im gegenseitigen Einverständnis verlängert

werden könne, wobei eine im Voraus eingegangene Verpflichtung dazu nicht verbindlich

sei.

B. Mit

Schreiben vom 9. Mai 2006 teilte die A AG der Gemeinde C ihr

Interesse an einer Verlängerung des Baurechts am Grundstück Kat.-Nr. 01

mit. Der Gemeinderat C antwortete am 7. September 2006 sinngemäss, dass er

sich darauf nicht festlegen wolle. Auf eine Anfrage der A AG hin beschloss

der Gemeinderat C am 15. April 2014, dieser keine Weiterführung des

Baurechts in Aussicht zu stellen. Über den Beschluss informierte er die A AG

mit Brief vom 17. April 2014. Mit Schreiben vom 31. August 2017

verlangte die A AG "die Eröffnung eines formellen Beschlusses samt

Begründung und Rechtsmittelbelehrung", wenn die Gemeinde C an der

Verweigerung einer Baurechtsverlängerung festhalten sollte. Hierauf erliess der

Gemeinderat C am 17. Oktober 2017 den Beschluss, die Baurechtsverträge

betreffend die Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 nicht zu verlängern. Als

Rechtsmittel gab er den Rekurs an den Bezirksrat G an (GRB-Nr. 03).

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am

20.

November 2017 Rekurs an den Bezirksrat G. Sie beantragte, der

Gemeinderatsbeschluss sei aufzuheben und die Sache mit der Anweisung an den

Gemeinderat C zurückzuweisen, sie der hierfür zuständigen Gemeindeversammlung

zu unterbreiten. Eventualiter sei der Gemeinderatsbeschluss aufzuheben und die

Sache mit der Anweisung an den Gemeinderat C zurückzuweisen, den

Baurechtsvertrag betreffend die Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 um weitere

50.

Jahre zu verlängern. Mit Beschluss vom 14. Dezember 2017 trat der

Bezirksrat G auf den Rekurs nicht ein. Er begründete dies im Wesentlichen

damit, dass der streitige Gemeinderatsbeschluss keine anfechtbare Anordnung

darstelle, weil kein öffentlichrechtlicher Anspruch auf Abschluss des

anbegehrten Vertrags bestehe.

III.

Mit Beschwerde vom 30. Januar 2018 focht die A AG

diesen Beschluss vor dem Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen an:

"1. Der

Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz [...] vom 14. Dezember 2017 sei

aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz

zurückzuweisen.

2.

Eventualiter seien der

Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz [...] vom 14. Dezember 2017 und der

Gemeinderatsbeschluss GRB-Nr. 03 des Beschwerdegegners [des Gemeinderats C]

vom 17. Oktober 2017 aufzuheben und die Angelegenheit (Frage der Verlängerung

oder Nichtverlängerung des Baurechtsvertrages mit der Beschwerdeführerin vom 25. Januar

1969/21. August 1984 betreffend die Parzellen Kataster-Nr. 01 und 02

an der F-Strasse in C) mit der Auflage an den Beschwerdegegner zurückzuweisen,

die Angelegenheit der hierfür zuständigen Gemeindeversammlung zu unterbreiten.

3.

Subeventualiter seien der

Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz [...] vom 14. Dezember 2017 und

der Gemeinderatsbeschluss GRB-Nr. 03 des Beschwerdegegners vom

17.

Oktober 2017 aufzuheben und die Angelegenheit mit der Auflage an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen, den Baurechtsvertrag mit der

Beschwerdeführerin vom 25. Januar 1969/21. August 1984 betreffend die

Parzellen Kataster-Nr. 01 und 02 an der F-Strasse in C um weitere 50 Jahre

zu verlängern.

4.

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners."

In ihrer Beschwerdeantwort beantragte die Gemeinde C, die

Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, "unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen (zuzüglich gesetzliche Mehrwertsteuer) zulasten der

Beschwerdeführerin". Der Bezirksrat G verzichtete unter Verweisung auf die

Begründung des angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung. In Replik und

Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die A AG liess sich

zur Duplik nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

gegen einen Nichteintretensentscheid des Bezirksrats zuständig. Ob der erstinstanzliche

Beschluss ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1

lit. a VRG darstellt, ist im Rahmen der materiellen Beurteilung zu klären.

1.2

Die

Beschwerdeführerin beantragt primär die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses

und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung. Im

Eventual- bzw. im Subeventualantrag verlangt sie die Rückweisung mit der

Anweisung, die Angelegenheit sei der Gemeindeversammlung zu unterbreiten bzw.

der Baurechtsvertrag sei um weitere 50 Jahre zu verlängern. Sie wiederholt

damit die Anträge, die sie vor dem Bezirksrat gestellt hat. Entgegen der

Ansicht der Beschwerdegegnerin handelt es sich nicht um unzulässige

Ausdehnungen des Streitgegenstands: Das Verwaltungsgericht ist auch dann

befugt, einen Sachentscheid zu fällen, wenn sich das zu behandelnde Rechtsmittel

gegen einen Nichteintretensentscheid richtet. Entsprechend sind materielle

Beschwerdeanträge bei der Anfechtung eines Nichteintretensentscheids zulässig

(Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 64 N. 7; RB 2005 Nr. 18).

1.3

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Zu prüfen

ist, ob im vorliegenden Fall ein verwaltungsrechtlicher Rechtsweg gegeben ist.

Nach § 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den

Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden, während

privatrechtliche Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend zu machen sind.

2.2

Die

Beschwerdeführerin leitet die Zuständigkeit der Verwaltungsrechtspflege nicht

daraus ab, dass der Baurechtsvertrag zwischen den Parteien

öffentlichrechtlichen Charakter habe. Vielmehr gehen die Parteien und die

Vorinstanz sinngemäss davon aus, dass es sich um einen privatrechtlichen

Vertrag handle. Dem ist aus den im Folgenden aufzuführenden Gründen zuzustimmen.

2.2.1

Die Abgrenzung zwischen verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem

Vertrag ist nach der Praxis und der vorherrschenden Lehre in erster Linie

aufgrund der Entscheidung des Gesetzgebers vorzunehmen. Falls eine solche

fehlt, ist in Anlehnung an die Funktionstheorie vor allem auf den Vertragsgegenstand

und ‑zweck abzustellen. Entscheidend ist demnach, ob der Vertrag unmittelbar

die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft oder Materien enthält, die

vom öffentlichen Recht geregelt werden (BGE 134 II 297 E. 2.2;

VGr, 10. Februar 2011, VK.2010.00002, E. 1.3 mit weiteren Hinweisen;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

7.

A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1292 ff.; vgl. auch zur

Abgrenzung von Privatrecht und öffentlichem Recht im Allgemeinen VGr,

6.

Dezember 2017, VB.2017.00621, E. 1.1 mit Hinweisen). Dies ist im

vorliegenden Fall zu verneinen, weil der Baurechtsvertrag aus der Sicht der

Beschwerdegegnerin auf die gewinnorientierte Anlage des Finanzvermögens ausgerichtet

ist, zu dem die beiden Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 gehören.

2.2.2

Zwar verwies der Gemeinderat in seinem Beschluss vom 15. April 2014

(der im Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 17. April 2017

zusammengefasst wird) auf die ursprünglich "der Baurechtspolitik der

Gemeinde C zugrundeliegenden Ideen, mit einem günstigen und nicht indexierten

Basislandwert Gewerbebetrieben eine stabile Basis für einen Unternehmensstart

in C zu ermöglichen". Dies könnte darauf hindeuten, dass die

Beschwerdegegnerin mit den Baurechtsvergaben eine Politik der Wirtschaftsförderung

und damit ein öffentliches Interesse verfolgt. Doch scheint keine zielgerichtete

Wirtschaftspolitik betrieben zu werden: Im gleichen Beschluss erwog der Gemeinderat

nämlich, dass "mit einer Veräusserung der Parzellen zu einem attraktiven

Preis ein interessanter Gewerbepartner gewonnen und in C angesiedelt

werden" könnte und dass "ein entsprechender Verkaufserlös eine wichtige

Komponente im Finanzplan darstellen" könne. Ebenso stellt der Gemeinderat

in der Begründung des angefochtenen Beschlusses vom 17. Oktober 2017 die

Gemeindefinanzen in den Vordergrund. Der Baurechtsvertrag dient demnach nicht

in erster Linie der Wirtschaftsförderung, womit auch weiterhin offenbleiben

kann, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen ein solcher Zweck dazu führen

müsste, dem Vertrag öffentlichrechtlichen Charakter zuzuerkennen (vgl. dazu

VGr, 10. Februar 2011, VK.2010.00002, E. 2.2.3).

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin

leitet die Zuständigkeit der Verwaltungsrechtspflege daraus ab, dass sie über

einen öffentlichrechtlichen Anspruch auf die Vertragsverlängerung verfüge, der

sich aus der Grundrechtsbindung des Gemeinwesens ergebe – konkret: aus der

Rechtsgleichheit und dem Willkürverbot (Art. 8 Abs. 1 und Art. 9

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Die Beschwerdegegnerin sei

daher verpflichtet gewesen, über die Verweigerung des öffentlichrechtlichen

Anspruchs mit Verfügung zu entscheiden. Die Vorinstanz habe folglich zu Unrecht

angenommen, dass der Gemeinderatsbeschluss vom 17. Oktober 2017 kein

zulässiges Anfechtungsobjekt darstelle. Ihr Nichteintretensbeschluss komme

einer formellen Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV

gleich.

3.2

Gemäss der

Zweistufentheorie ist zu unterscheiden zwischen dem Vertragsabschluss und der

vorgängigen verwaltungsinternen Willensbildung, die gegebenenfalls mit einer

Verfügung abzuschliessen ist. Inwieweit ein besonderer Anfechtungsweg gegen das

Ergebnis der Willensbildung geöffnet werden soll, ist allerdings umstritten und

ergibt sich nicht direkt aus dieser Unterscheidung (vgl. Jürg Bosshart/Martin

Bertschi in: Kommentar VRG, § 19 N. 10; für einen Überblick über die

Lehre vgl. Daniela Thurnherr, Verfahrensgrundrechte und Verwaltungshandeln,

Zürich/St. Gallen 2013, § 3 Rz. 101). Als Ansatzpunkt wird in

Lehre und Praxis etwa das Rechtsschutzinteresse genannt (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1403; OGr SH, 9. November 2007, Nr. 60/207/32, ZBl 109/2008,

S. 539 E. 2b). Dieses kann jedoch unter Umständen mit den

vertragsbezogenen zivil- oder öffentlichrechtlichen Rechtsmitteln geltend

gemacht werden (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 10 mit Hinweisen).

Das Bundesgericht nimmt die Unterscheidung zwischen verwaltungsinterner Willensbildung

und Vertragsabschluss manchmal vor (vgl. BGE 112 II 35 E. 2),

ohne daraus generell einen öffentlichrechtlichen Rechtsweg gegen das Ergebnis

der Ersteren abzuleiten (vgl. BGr, 19. März 2014,2C_314/2013,

E. 1.1.2 mit weiteren Hinweisen).

3.3

Das Ergebnis

der verwaltungsinternen Willensbildung über den Vertragsabschluss ist gemäss

der Bundesgerichtspraxis jedenfalls dann als Verfügung zu behandeln, wenn es

auf der Anwendung öffentlichen Rechts beruht (BGE 106 Ia 65

E. 3; 101 Ib 306 E. 2). Dies ist etwa der Fall, wenn die

anwendbare Regelung der Erfüllung einer öffentlichrechtlichen Aufgabe bzw.

einem öffentlichrechtlichen Zweck dient (BGE 101 Ib 306 E. 2;

BGr, 12. Juni 2017,2C_889/2016, E. 1.1, und BGr, 19. März 2014,

2C_314/2013, E. 1.1, wo die Zuteilung von Pachtland durch

öffentlichrechtliche Korporationen aufgrund des anwendbaren kantonalen Rechts

als öffentlichrechtliche Aufgabe bezeichnet wurde). Unter diesen Umständen wird

die Privatautonomie durch die öffentlichrechtliche Regelung und die von dieser

geschaffenen Ansprüche zurückgedrängt. Dies trifft jedenfalls dann zu, wenn ein

spezifisches öffentlichrechtliches Regelwerk besteht, wobei das Vorliegen einer

öffentlichrechtlichen Entscheidungsgrundlage entgegen der Ansicht der

Vorinstanz nicht allein von dessen Vorhandensein abhängig gemacht werden kann.

Nicht zu folgen ist weitergehenden Ansichten in Praxis und Lehre, wonach der

Abschluss der verwaltungsinternen Willensbildung bereits deswegen eine

Verfügung darstelle, weil das Gemeinwesen dabei die Grundrechte zu beachten

habe (OGr SH, 9. November 2007, Nr. 60/2007/32, ZBl 109/2008,

S. 539 E. 2b) oder weil das Gemeinwesen definitionsgemäss im

öffentlichen Interesse handeln müsse (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit

administratif, Vol. II, 3. A., Bern 2011, S. 445 f., 450).

4.

4.1

In der

Sache kann die Beschwerdeführerin ihre Anfechtung der behördlichen Weigerung,

den Baurechtsvertrag zu verlängern, allein auf das derzeit noch bestehende

Vertragsverhältnis und die Grundrechtsbindung des Gemeinwesens stützen. Zu

Recht stellt sie nicht in Frage, dass die fraglichen Parzellen zum

Finanzvermögen gehören und der Baurechtsvertrag auf dem Zivilrecht beruht. Die

Beschwerdegegnerin setzt die Baurechtsverträge nicht – oder höchstens in

untergeordnetem Mass – mit Blick auf einen öffentlichen Zweck ein (vgl. E. 2.2.2).

Entsprechend verfügt sie anscheinend auch nicht über eine öffentlichrechtliche

Normierung der Baurechtsvergaben.

4.2

Dass das

Gemeinwesen auch beim privatrechtlichen Handeln an die Grundrechte gebunden

ist, wird vom Bundesgericht oft anerkannt (vgl. etwa BGE 136 II 489 E. 2.4;

109.

Ib 146 E. 4; anders womöglich BGr, 1. Oktober 2012,

2C_167/2012, E. 4.2–4.4). Es ist allerdings in der Lehre umstritten (vgl.

zum Beispiel einerseits Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2242, anderseits René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern

2014, Rz. 258; zum Ganzen etwa: Rainer J. Schweizer, in: Bernhard

Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,

St. Galler Kommentar, Zürich etc. 2014, Art. 35 Rz. 45;

Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 35 BV

N. 25 ff.). Die Grundrechtsbindung besteht gemäss der

Bundesgerichtspraxis insbesondere auch bei der Verwaltung des Finanzvermögens

(BGr, 9. März 2007,1P.342/2006, E. 2.2), wobei dort jedenfalls die

Anforderungen an die Gleichbehandlung weniger streng sind (BGr, 19. März

2014,2C_314/2013, E. 5.4 mit Hinweis). Allein ihretwegen ist aber keine

öffentlichrechtliche Rechtsgrundlage des privatrechtlichen Handelns anzunehmen.

4.3

Die Rechtsweggarantie

(Art. 29a BV) verlangt einen Rechtsschutz gegen Grundrechtsverletzungen

beim Verzicht auf die Verlängerung des Baurechts. Demnach fragt sich, ob die

betreffenden Rügen auf dem Zivilweg vorgebracht werden können.

4.3.1

Grundsätzlich können die Zivilgerichte die Rüge der Grundrechtsverletzung

überprüfen, wovon auch das Bundesgericht ohne Weiteres ausgeht (vgl. sinngemäss

BGE 136 II 489 E. 2.4). Dies gilt ungeachtet dessen, dass Lehre

und Praxis auf die Unsicherheiten des zivilrechtlichen Rechtswegs hinweisen

(vgl. OGr SH, 9. November 2007, Nr. 60/2007/32, ZBl 109/2008,

S. 539 E. 2b; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1406; Arnold Marti,

Zürcher Kommentar, 1998, Art. 6 ZGB N. 203; Beatrice Weber-Dürler in:

Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz

über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008,

Art. 25a Rz. 16). Das Rechtsschutzsystem im Bund und im Kanton Zürich

ist so konzipiert, dass der Grundrechtsschutz in privatrechtlichen

Angelegenheiten grundsätzlich von der Zivilgerichtsbarkeit durchzusetzen ist:

So kann die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten auch mit der Beschwerde

in Zivilsachen nach Art. 72 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG) vorgebracht werden (Art. 95 lit. a–c BGG;

vgl. Weber-Dürler, Art. 25a Rz. 16). Art. 25a Abs. 1 des

Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG] und § 10c

Abs. 1 VRG sehen den Erlass einer anfechtbaren Anordnung über

einen Realakt nur vor, wenn sich dieser auf öffentliches Recht stützt. Auch die

Kompetenzabgrenzung von § 1 VRG ist in diesem Zusammenhang zu erwähnen.

4.3.2

Der zivilprozessuale Rechtsschutz könnte sich allenfalls für

Drittbetroffene als ungenügend erweisen (vgl. auch VGr, 18. Mai 2016,

VB.2016.00248, E. 2). Im vorliegenden Fall steht jedoch der

Beschwerdeführerin als Vertragspartnerin der zivilrechtliche Weg offen (wobei

die Parteien in Art. V/1 des Abänderungsvertrags vom 21. August 1984

für alle Streitigkeiten aus dem Baurechtsvertrag den Entscheid durch ein Schiedsgericht

vorgesehen haben). Dass dieser nicht zur Kontrolle der Angemessenheit führt,

welche die Beschwerdeführerin offenbar erwartet, kann nicht entscheidend sein:

Im vorliegenden Fall kann es nur um die Frage gehen, ob die gelockerte Grundrechtsbindung

des Gemeinwesens beim privatrechtlichen Handeln respektiert wurde, und nicht um

die Angemessenheit des Vorgehens der Beschwerdegegnerin. Die zusätzliche

Öffnung eines verwaltungsrechtlichen Rechtswegs erweist sich insoweit als

unnötig.

4.4

Demnach

sind der Haupt- und der Subeventualantrag der Beschwerde abzuweisen. Der Antrag

der Beschwerdeführerin auf einen Augenschein zur Feststellung der Erschliessungssituation

und der Nutzungsmöglichkeiten der beiden Parzellen ist bereits deswegen

abzuweisen, weil diese Sachfragen im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen

sind.

5.

5.1

Sodann

bestreitet die Beschwerdeführerin die Zuständigkeit des Gemeinderats für den

angefochtenen erstinstanzlichen Beschluss, der ihr zufolge von der Gemeindeversammlung

hätte gefällt werden müssen. In diesem Sinn lautet ihr Eventualantrag, die

Beschlüsse der beiden Vorinstanzen aufzuheben und die Angelegenheit an den

Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser sie der Gemeindeversammlung

unterbreite.

5.2

Die

Inanspruchnahme einer Zuständigkeit durch eine Behörde beruht auf öffentlichem

Organisationsrecht. Entsprechend bezeichnete das Bundesgericht in einem älteren

Entscheid die behördliche Willenserklärung, die einen Vertragsabschluss

bewirkt, als einen "Verwaltungsakt im weiteren Sinne" und insofern

dem öffentlichen Recht zugehörig, "als dieses bestimmt, welche Behörde

zuständig ist zur Abgabe der Erklärung"; es verneinte allerdings den

Verfügungscharakter und trat auf die zu behandelnden Beschwerden nur ein, weil

sie als Stimmrechtsbeschwerden keine Verfügung als Anfechtungsobjekt voraussetzten

(BGE 89 I 253 E. 4).

5.3

Zu prüfen

ist, ob der implizite Entscheid des Gemeinderats über seine Zuständigkeit

unabhängig vom Beschluss in der Sache – d. h. über den Verzicht auf die Baurechtsverlängerung

– der Verwaltungsrechtspflege zu unterstellen ist. Es handelt sich um die Beantwortung

einer öffentlichrechtlichen Vorfrage, die selbständig behandelt werden kann.

Massgebend erscheinen die folgenden Überlegungen: Die Beschwerdeführerin hat

ein schutzwürdiges Interesse an der Einhaltung der Organisationsvorschriften

und an der Willenskundgebung durch die zuständige Behörde. Dies gilt umso mehr

angesichts des weiten Entscheidungsspielraums der Beschwerdegegnerin. Es ist

sodann nicht ersichtlich, wie die Frage in einem Zivilprozess geprüft werden

könnte: Eine Klage der Beschwerdeführerin hätte sich gegen die öffentlichrechtliche

Körperschaft, also gegen die Gemeinde, zu richten (vgl. Art. 10

Abs. 1 lit. b der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008); den

Entscheid würde das Gericht fällen. Eine Inanspruchnahme des Entscheidungsspielraums

durch die unzuständige Behörde könnte demnach im Zivilprozess nicht korrigiert

werden. Als – soweit ersichtlich – einzige sinnvolle Möglichkeit des

Rechtsschutzes verbleibt die Öffnung der Verwaltungsrechtspflege durch die

Annahme eines anfechtbaren Rechtsakts im Sinn der Zweistufentheorie.

5.4

Dem steht

auch der Grundsatz der Einheit des Verfahrens nicht entgegen, wonach Teil‑,

Vor- und Zwischenentscheide sowie Entscheide über Nebenfolgen von der Instanz

zu beurteilen sind, die auch in der Hauptsache zuständig ist (vgl. § 44

Abs. 3 VRG; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 44 N. 33 f.).

Der Grundsatz könnte hier ohnehin nicht eingehalten werden: Die Öffnung des

Rechtswegs geschieht, um eine Lücke im Rechtsschutz zu füllen, die sich aus der

Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche in § 1 VRG sowie aus dem Auftreten

einer Vorfrage zum öffentlichen Organisationsrecht in einer zivilrechtlichen

Streitigkeit ergibt und anders nicht geschlossen werden kann.

5.5

Das Verwaltungsgericht

ist befugt, über den Eventualantrag zu entscheiden, obwohl die Vorinstanz ihn

inhaltlich nicht behandelt hat (vgl. sinngemäss Donatsch, § 63 N. 18,

§ 64 N. 7). Dieses Vorgehen drängt sich hier aus folgenden Gründen

auf: Beide Parteien haben wegen des baldigen Ablaufs des Baurechts (am 25. Januar

2019) ihr Interesse an einer raschen Beendigung des Verfahrens bekundet; sie haben

sich sodann beide ausführlich zur Zuständigkeit geäussert. Schliesslich handelt

es sich bei der zu prüfenden Frage um eine Rechtsfrage, die zudem keinerlei

Sachverhaltsabklärungen verlangt.

5.6

Die

Ansicht der Beschwerdeführerin ist offensichtlich unzutreffend. Die Gemeindeordnung

der Gemeinde C vom 27. September 2009 [GO] zählt in Art. 11–15 die

Befugnisse der Gemeindeversammlung auf. Unter anderem ist diese gemäss

Art. 15 Ziff. 7 GO für die Veräusserung von Grundeigentum und die

Belastung von Grundstücken mit dinglichen Rechten im Wert von mehr als Fr. 800'000.-

zuständig. Die Beschwerdeführerin stützt sich zu Unrecht auf diese Bestimmung:

Vorliegend steht gerade nicht eine dingliche Belastung infrage, sondern der

Verzicht darauf. Aus Art. 15 Ziff. 7 GO den Schluss zu ziehen, dafür

sei ebenfalls die Gemeindeversammlung zuständig, wäre widersinnig. Es trifft

auch nicht zu, dass der Gemeinderat mit seinem Vorgehen die Kompetenz der Gemeindeversammlung

untergrabe: Die Gemeindeversammlung kann bereits jetzt zum infrage stehenden

Geschäft nicht nur durch Anträge des Gemeinderats, sondern auch durch Anfragen

und Initiativen mit Geschäften befasst werden (Art. 14 Ziff. 2 GO). Über

die weitere Verwendung der Parzellen wird das gemäss Gemeindeordnung zuständige

Organ zu befinden haben. Demnach kommt hier die Kompetenzvermutung zugunsten

des Gemeinderats zum Tragen (vgl. Art. 22 Ziff. 3 GO; § 64

Ziff. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [OS 49, 155; seit

1.

Januar 2018: § 48 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom

20.

April 2015]). Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist damit als

unbegründet abzuweisen.

6.

6.1

Die

Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Höhe

der Gerichtsgebühr bemisst sich nach dem Zeitaufwand des Verwaltungsgerichts,

der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder tatsächlichem Streitinteresse

(§ 65a Abs. 1 VRG). Vorliegend ist mitzuberücksichtigen, dass die

Erledigung des Haupt- und des Subeventualantrags ohne materielle Prüfung

erfolgt, also im Ergebnis einem Nichteintretensentscheid gleichkommt, was aufgrund

des Äquivalenzprinzips zu einer Herabsetzung der Gebühr führen muss (vgl. auch

Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 11; § 4 Abs. 2 der

Gebührenordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010). Als

angemessen erweist sich eine Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-.

6.2

Eine

Parteientschädigung bleibt der Beschwerdeführerin aufgrund ihres Unterliegens

versagt (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch der obsiegenden

Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil ihr im

Verhältnis zum vorangegangenen erstinstanzlichen Verfahren bzw. zur

Vorbereitung ihres Entscheids über die Baurechtsverlängerung kein besonderer

Aufwand aus dem Rechtsmittelverfahren entstanden ist (vgl. Plüss, § 17 N. 51).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Die Abgrenzung zwischen der Beschwerde in

Zivilsachen (Art. 72 BGG) und der Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten (Art. 82 BGG) richtet sich danach, welches Rechtsgebiet

die Angelegenheit in der Sache regelt (BGE 138 I 274 E. 1.2;

136.

II 489 E. 2.3; 135 III 483 E. 1.1.1). Weil

hier die Beschwerdeführerin ihre Anträge aus dem öffentlichen Recht herleitet,

wobei das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit teilweise auch bejaht hat,

wird als Rechtsmittel gegen den vorliegenden Entscheid die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG genannt

(vgl. VGr, 6. Dezember 2017, VB.2017.00621, E. 3; BGr, 17. April

2015,4A_582/2014, E. 1.1; BGE 135 III 483 E. 1.1.1).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 10'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …