VB.2018.00103

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00103

17. Januar 2019Deutsch24 min

(URT.2019.20519)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 14. Dezember 2016 beschloss der Stadtrat von

Zürich, die 1. und 2. Etappe der Wohnsiedlung der Genossenschaft C im

Quartier Friesenberg sowie das ehemalige Genossenschaftshaus nicht unter Schutz

zu stellen. Weiter wurden die inventarisierten Aussenräume (Gärten) der

Wohnsiedlung nicht unter Schutz gestellt und aus dem kommunalen Inventar der

schützenswerten Gärten und Anlagen der Stadt Zürich entlassen.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz ZVH (ZVH) am

13.

Januar 2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte,

den Entscheid des Stadtrats in den genannten Punkten aufzuheben und die Objekte

der 1. und 2. Bauetappe einschliesslich Gartenanlagen sowie das ehemalige Genossenschaftshaus

in geeignetem Umfang unter Schutz zu stellen, eventualiter sei der Stadtrat zur

definitiven Abklärung der Schutzwürdigkeit der erwähnten Objekte einzuladen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 12. Januar

2018.

ab. Eine Minderheit des Gerichts befürwortete die Gutheissung des

Rekurses.

III.

Am 16. Februar 2018 erhob der ZVH Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und

den Stadtrat zur definitiven Abklärung der Schutzwürdigkeit der betroffenen

Objekte einzuladen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte am 16. März 2018 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 5.

bzw. vom 6. April 2018 beantragten die Genossenschaft C sowie der

Stadtrat, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen.

Unter Aufrechterhaltung seiner Anträge verzichtete der ZVH mit Eingabe vom 18. Mai

2018.

auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Der Beschwerdeführer ist ein Verband im Sinn von § 338 b Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und deswegen

gemäss lit. a legitimiert, sich gegen die strittige Unterschutzstellung

zur Wehr zu setzen. Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.

2.1

Die

Mitbeteiligte erstellte in Zürich am Fuss des Uetlibergs zwischen 1924 und 2014

in gesamthaft 24 Etappen die Wohnsiedlung Friesenberg. Zu dieser Siedlung

gehören die streitbetroffenen Liegenschaften, welche im Wesentlichen als 1. und

2.

Etappe der Überbauung in den Jahren 1924 bis 1926 erstellt wurden (sogenannte

Gründersiedlung). Zur 1. Bauetappe (Baujahr 1924–1926) gehören die

Liegenschaften Jakob-Peter-Weg 1–45, Margaretenweg 1–27, Pappelstrasse 5–29

und 2–26 (Kat.-Nrn. WD2978, WD2980; Kreis 03/WD). Zur 2. Bauetappe

(Baujahr 1926) gehören die Liegenschaften Friesenbergstrasse 220,

Schweighofstrasse 287–289, 293–335, 300–304, 308–318, 322–326 und 330–334

(Kat.-Nrn. WD7764, WD7771, WD7772, WD7774; Kreis 03/WD). Dazu gerechnet wird

schliesslich das ehemalige C-Genossenschaftshaus (Baujahr 1927–1928) an der

Schweighofstrasse 294, 294a und 296 (Kat.-Nr. WD2729; Kreis 03/WD). Die

Grundstücke liegen in der Wohnzone W2b mit einer zulässigen Ausnützung von 45

%. Das gesamte Quartier figuriert im Bundesinventar der schützenswerten

Ortbilder der Schweiz (ISOS) mit dem Erhaltungsziel A.

2.2

Nach

verschiedenen vorgängigen Abklärungen traf der Beschwerdegegner am 14. Dezember

2016.

den streitbetroffenen Entscheid und beschloss, die 1. und 2. Etappe

der Siedlung Friesenberg samt den zugehörigen Gärten und dem ehemaligen

Genossenschaftshaus nicht unter Denkmalschutz zu stellen bzw. aus dem Inventar

zu entlassen.

Im selben Entscheid stellte der Stadtrat dagegen die

Bauetappen 13 und 16 als Zeugen der "Landi-Architektur" aus den

1940er-Jahren sowie die Bauetappe 18 als Zeugin der

"Nachkriegsmoderne", Baujahr 1954, unter Schutz (Dispositiv-Ziff. 3).

3.

3.1

Als

Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter

anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als

wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder

baukünstlerischen Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder

Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen

Umgebung in Betracht. Weiter besagt lit. f derselben Bestimmung, dass

wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken

ebenso erhaltenswert sind. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als

"wichtiger Zeuge" zu qualifizieren ist oder es seine Umgebung

"wesentlich mitprägt", kommt allfällig vorhandenen Fachgutachten eine

massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00287,

E. 4.1; VGr, 24. Februar 2010, VB.2009.00270, E. 3; VGr,

10.

Dezember 2008, VB.2008.00404, E. 3.1.2, je mit Hinweisen). In der

Praxis werden diese beiden Eigenschaften auch als Eigenwert und als

Situationswert bezeichnet (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal im

schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139). Die

Schutzwürdigkeit kann sich im Übrigen auch aus dem Zusammenspiel von Eigenwert

und Situationswert eines infrage stehenden Objekts ergeben (VGr,

19.

Februar 2003, VB.2002.00295, E. 3; RB 1997 Nr. 73).

3.2

Die

Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nicht zwingend zur Anordnung von

Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,

wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu

gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen

(RB 1992 Nr. 62; eingehend auch VGr, 9. Juli 2015,

VB.2014.00603, E. 3). Im Fall eines Verzichts auf die Unterschutzstellung

eines wichtigen Zeugen hat die Gemeinde ihre Denkmalpflegestrategie unter Verweis

auf vergleichbare, bereits unter Schutz gestellte Objekte darzulegen sowie

unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten unterschiedlich weitreichende

Schutzanordnungen (z. B.

eine teilweise Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten sowie allfällige Nutzungskonzepte)

vertieft zu prüfen und schlussendlich die erforderliche Interessenabwägung

unter Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten Faktoren vorzunehmen

(VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1).

3.3

Eine

solche Interessenabwägung ist zwar grundsätzlich eine vom Verwaltungsgericht

überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und Gewichtung der sich

gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht

Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von den Verwaltungsbehörden

auszufüllen sind. So müssen sie unter mehreren infrage kommenden Objekten eine

Auswahl treffen und diejenigen selektionieren, welche sie in Beachtung aller

Umstände als für die Unterschutzstellung am geeignetsten halten (RB 1989

Nr. 67).

Trotz dieses Ermessensspielraums der Gemeinde zu § 238

PBG ist die Vorinstanz in Anlehnung an die neuere Praxis des

Verwaltungsgerichts allerdings nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet,

ihre gesetzliche Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen und insbesondere auch eine

Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG; siehe

auch BGr, 4. Mai 2018,1C_296/2017, E. 2 a.E.). Bei der

Angemessenheitskontrolle des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die

angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den

Kriterien auseinandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden. Bei

der Beurteilung der Frage, ob eine Baute oder Anlage i. S. v. § 203 lit. c PBG als wichtiger Zeuge einer

Epoche erhaltenswürdig ist oder die Landschaft oder Siedlungen wesentlich

mitprägt, steht der Gemeinde ein erheblicher Beurteilungsspielraum und damit

Autonomie zu (BGr, 21. Februar 2014,1C_595/2013 und 1C_596/2013,

E. 4.1.1 f., Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A. Zürich/Basel/Genf

2014.

[Kommentar VRG], § 20 N. 85). Abgesehen von der insoweit

gebotenen Rücksichtnahme rechtfertigt sich allerdings keine weitergehende

Einschränkung der grundsätzlich vollen Kognition der Vorinstanz (vgl. VGr,

17.

Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4).

Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des

Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle. Es hat zu prüfen, ob sich der

Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe

als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem

Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG).

4.

Gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den

Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG]) erstellt der Bund nach

Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung. Gestützt

auf diese Vorschrift hat der Bundesrat das Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz (ISOS) erlassen. Nach Art. 6 NHG kommt solchen

Objekten verstärkter Schutz zu: Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler

Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse

die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von

Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient (Abs. 1). Kommt einem Inventarobjekt wie vorliegend das

Erhaltungsziel A zu, bedeutet dies, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume

in diesem Gebiet integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen sind

(BGr, 11. Mai 2016,1C_179/2015, E. 4). Es handelt sich dabei aber um

ein Ortsbildschutzinventar, welches grundsätzlich von einem

Denkmalschutzinventar abzugrenzen ist, welches sich mit Einzelbauten

beziehungsweise Einzelkulturgütern befasst (Arnold Marti, Rechtsgutachten zu

Fragen im Zusammenhang mit der geplanten Änderung der Aufnahmemethode bei der

Revision von Ortsbildaufnahmen im Rahmen des Bundesinventars der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2016,

S. 24 [abrufbar unter www.bak.admin.ch]).

Gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG gilt dieser Schutz

nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinn von Art. 2 und

Art. 3 NHG in unmittelbarer Weise. Trifft dies – wie vorliegend – nicht

zu, besteht für die kantonale (und kommunale) Nutzungsplanung lediglich eine

Pflicht zur Berücksichtigung. Überdies hat im Einzelfall eine

Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanliegen zu erfolgen (BGE 135 II

209.

E. 2.1).

5.

5.1

Im Jahr

2006.

erstellte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich ein Spezialinventar zu

den Bauetappen der Wohnsiedlung Friesenberg, welche im Eigentum der

Mitbeteiligten steht. Dieses Inventar sollte als erste Empfehlung für eine

detaillierte Schutzabklärung dienen. Eingangs wurde festgehalten, dass das von

der Mitbeteiligten und der Stadt Zürich gestaltete Quartier am Friesenberg als

Siedlungsverbund einen wichtigen Zeugen der stadträumlichen und

sozialgeschichtlichen Entwicklung Zürich darstelle. Die einzelnen Siedlungen wiesen

mehrheitlich hohe stadträumliche, typologische und architekturhistorische

Qualitäten auf. Aus Sicht der Denkmalpflege bestehe ein grosses Interesse, die

wichtigsten Einzelsiedlungen sowie die strukturellen Qualitäten des

Siedlungsverbunds zu bewahren (S. 5). Angesichts der Wohnungsnot habe die

Mitbeteiligte im Jahr 1924 die Errichtung einer Gartenstadtsiedlung mit

Einfamilienhäusern geplant. Architekt Fritz Reiber wurde mit der Ausarbeitung

der ersten Etappen beauftragt (S. 6 ff.).

Bei der streitbetroffenen 1. und 2. Etappe

(Gründersiedlung) handle es sich um eine geschlossene Siedlung entlang und

unterhalb der Schweighofstrasse. Typologisch bilde die Gründersiedlung eine

lockere Gebäudesiedlung mit verschiedenen Haus- und Wohnungstypen,

gemeinschaftliche Aussenräume und zugeordnete Privatgärten. Der

Erhaltungszustand/Bauzustand wird als äusserlich gut beschrieben mit

weitgehender Erhaltung der Originalsubstanz. Zusammenfassend geht das Inventar

von einer beeindruckenden Anlage aus mit der Empfehlung einer weitgehenden

Erhaltung in Struktur und Substanz (S. 14).

5.2

Am 9. Dezember

2013.

erstattete das Amt für Städtebau der Stadt Zürich sodann die

"Abklärung der Schutzwürdigkeit" der 1./2. Bauetappe. Danach

besticht der Bebauungsplan der 1. Etappe durch die systematische

Parzellierung des Areals, den Parallelismus der Hauptachsen und die

Rektangularität der Verbindungswege. Die teilweise versetzte Anordnung der

längsten Hauszeilen erzeuge einen begrünten Landschaftsraum mit vielfältigen

räumlichen Bezügen und Blickachsen. Die Gartenstadtsiedlung der Mitbeteiligten

gehöre in eine Entwicklungslinie mit der Siedlung Freidorf in Muttenz und der

Genfer Siedlung "Cité Jardin de L'Avenue d'Aire". Im Unterschied dazu

weise die Gründersiedlung jedoch keine klosterähnliche Mauereinfriedung auf (S. 16).

In typologischer Hinsicht sei die bauliche Vereinigung eines dreigeschossigen

Mehrfamilienhauses mit zwei zweigeschossigen Reiheneinfamilienhäusern als

aussergewöhnlich zu bezeichnen (S. 17). Der Siedlungstyp weiche insbesondere

ab von den bisher üblichen städtischen Blockrandbebauungen und sei

exemplarisches Versuchsmodell für die damalige Planung (S. 21). Abschliessend

wurde festgehalten, dass die C-Gründersiedlung nicht nur als "Herz"

und "Perle" des Friesenbergs, sondern zugleich als exemplarisches

Beispiel für die Ausrichtung der damaligen Politik gelte, die mit dem

Gartenstadt-Modell auf den ökonomischen Zwang zur maximalen

Parzellen-Ausnützung reagiert habe.

6.

6.1

Der

Beschwerdegegner bezeichnet die C-Gründersiedlung in seinem Entscheid vom 14. Dezember

2016.

als hochrangiges Schutzobjekt; die Gründersiedlung stelle einen wichtigen

Zeugen des damaligen Wohnungsbaus dar und gelte innerhalb des Siedlungsverbunds

am Friesenberg als Ausnahmeerscheinung, die mit allen anderen Bauetappen nicht

vergleichbar sei.

Dennoch gelangte der Beschwerdegegner zu einem Verzicht auf

die Unterschutzstellung. Dazu führte er an, dass die Gebäude in einem

schlechten Zustand seien. Die Wohnungsgrössen sowie der Komfort würden nicht

mehr den heutigen Standards entsprechen und die Wohnungen entlang der

Schweighofstrasse und der Friesenbergstrasse seien erhöhten Lärmimmissionen

ausgesetzt. Im Fall einer Unterschutzstellung müssten die Siedlungen aufwändig

und teuer saniert werden, was zu einer überdurchschnittlich hohen

Mietzinsbelastung führen würde. Weiter vermerkte der Beschwerdegegner, dass der

angestrebte Ersatzneubau zur Errichtung preisgünstigen Wohnraums führe, was dem

dahingehenden Ziel von Art. 2quater der städtischen

Gemeindeordnung vom 26. April 1970 entspreche. Ferner liege eine

Siedlungsverdichtung im öffentlichen Interesse (Art. 1 Abs. 2abis

des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]). Der vom städtischen Amt

für Städtebau und der Mitbeteiligten gemeinsam erarbeitete "Masterplan C"

empfehle deshalb den Verzicht auf eine Inventarisierung und

Unterschutzstellung. Bei einem Verzicht auf die Unterschutzstellung der

Bauetappen 1 und 2 werde auch eine Unterschutzstellung der dazugehörenden

Gärten hinfällig, welche bezüglich der Etappe 2 bereits durch eine

Tiefgarage in Mitleidenschaft gezogen worden seien.

Mit diesen Ausführungen schätzte der Beschwerdegegner die

Gründersiedlung als hochrangiges Schutzobjekt ein. Auch mit der Rekursantwort

wurde diesbezüglich kein anderer Standpunkt eingenommen. Vielmehr anerkannte er

die Hochrangigkeit der 1. und 2. Etappe vorbehaltlos.

6.2

Die

Mitbeteiligte erwähnte im Rekursverfahren insbesondere eine verminderte

Schutzwürdigkeit der Gärten bzw. der Freiräume. Die Auffassung der

Mitbeteiligten, die Siedlung der 1. und 2. Etappe passe angesichts

des ländlichen Charakters nicht mehr in die Stadt, stellt den hohen Grad der

Schutzwürdigkeit nicht ernsthaft in Frage.

6.3

Von einem

hohen Schutzwürdigkeitsgrad geht auch der Masterplan C von März 2016 aus, mit

welchen das Amt für Städtebau und die Mitbeteiligte für die

Friesenbergsiedlungen ihre Position für die dortigen Entwicklungsmöglichkeiten

darlegten: Die Gründersiedlung gelte als Ausnahmeerscheinung, die mit keiner

anderen Bauetappe vergleichbar sei; es handle sich um ein hochrangiges

Schutzobjekt (S. 37).

6.4

Die

Ausführungen des Baurekursgerichts zur Schutzwürdigkeit der Gründersiedlung

erweisen sich demgegenüber als widersprüchlich: Im Fazit betreffend die

Interessenabwägung bezeichnete es den Grad der Schutzwürdigkeit zwar als hoch.

Jedoch zweifelte es im Rahmen der Eingangsausführungen zur Interessenabwägung

an der Hochrangigkeit des Schutzobjekts und hielt fest, dass der Grad der

Schutzwürdigkeit doch erheblich gemindert sei.

Diese von der Vorinstanz angenommene erhebliche Verminderung

des Grades der Schutzwürdigkeit lässt sich – wie die nachfolgenden Ausführungen

aufzeigen – nicht nachvollziehen.

6.4.1

Ein allenfalls eher geringer Einzelwert der Gebäude ist angesichts der

dargelegten besonderen städtebaulichen Zeugenschaft der Gründersiedlung nicht entscheidend;

es bedarf keiner zusätzlichen Erläuterung, dass die Gründersiedlung als solche

und nicht ein Einzelhaus den hohen Schutzwert ausmacht. Der besondere

Zeugenwert der 1. und 2. Etappe liegt nicht primär in den Qualitäten der

einzelnen Gebäude oder Gärten, sondern in ihrem Zusammenwirken als

Siedlungsensemble. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass auch die bauliche

Vereinigung eines dreigeschossigen Mehrfamilienhauses mit zwei zweigeschossigen

Reiheneinfamilienhäusern typologisch als aussergewöhnlich zu bezeichnen ist.

6.4.2

Eine Schmälerung des Zeugenwerts ergibt sich auch nicht daraus, dass das

Baurekursgericht an gleicher Stelle von einem schlechten Zustand spricht. Diese

Aussage steht im Widerspruch zum Spezialinventar 2006, wo die Bausubstanz als

weitgehend original und äusserlich gut bezeichnet wird. Laut dem Bundesinventar

ISOS gehören gerade die Siedlungen Pappel-/Schweighofstrasse zu den am besten

erhaltenen Siedlungen.

Zwar bezeichnet der vom Amt für Städtebau und von der

Mitbeteiligten ausgearbeiteten Masterplan C die Qualität der Bausubstanz als

schlecht, verweist auf abbröckelnden Putz, auf Schallschutzprobleme, feuchte

Keller und auf eine sanierungsbedürftige Kanalisation. Beim Masterplan handelt

es sich allerdings grundsätzlich um Parteivorbringen, aus welchen der

Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte nichts Wesentliches für ihren eigenen Standpunkt

abzuleiten vermögen (vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 148).

Mit der Behauptung, die Bausubstanz sei schlecht, gerät die Mitbeteiligte im

Übrigen – selbst unter Berücksichtigung des Zeitablaufs – in Widerspruch zu

ihren eigenen Ausführungen im "C Bauleitbild und Entwicklungsplan"

vom 23. November 2004; darin hatte die Mitbeteiligte der "1. und 2. Etappe"

explizit eine gute Bausubstanz attestiert; es wurde die Sanierung der beiden

Etappen für den Zeitraum 2012/14 vorgesehen. Vor diesem Hintergrund kann der im

Masterplan C von der Mitbeteiligten und der Stadt Zürich geäusserten

gegenteiligen Auffassung nicht gefolgt werden.

Abgesehen davon liegt es ohnehin in der Natur der Sache,

dass bei älteren Gebäuden beispielsweise die haustechnischen Installationen

oder Werkleitungen einmal ersetzt werden müssen und andere Renovationen

periodisch nötig sind. Solches beschlägt jedoch nicht den Grad der

Schutzwürdigkeit, andernfalls die Zeugenschaft eines Gebäudes mit

fortschreitendem Alter regelmässig dahinfallen würde. Davon kann selbstredend

keine Rede sein. Hingegen kann ein grosser Renovationsbedarf unter dem

finanziellen Aspekt im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung Beachtung

finden.

6.4.3

Unbehelflich ist schliesslich der Hinweis des Baurekursgerichts, wonach die

Gärten zum Teil nicht mehr für den Gemüseanbau, sondern als Freiräume genutzt

werden. Die Nutzung als solche kann nicht Gegenstand einer Schutzanordnung sein

(VGr, 14. Juli 2017, VB.2015.362, E. 3). Dass heute teilweise eine

andere Nutzung der Gärten erfolgt als früher, vermag den Schutzgrad der

Gründersiedlung nicht zu beeinträchtigen.

6.4.4

Zu Recht weist das Baurekursgericht schliesslich darauf hin, dass die

beiden in Frage stehenden Bauetappen keine typischen Vertreter des

genossenschaftlichen Wohnungsbaus (in den Zwanzigerjahren der Schweiz) darstellen.

Das Gericht zieht daraus indes einen unzutreffenden Schluss. Wie gesehen liegt

die hohe Bedeutung der Gründersiedlung gerade in ihrer Besonderheit, die sie

zum Herzstück der Friesenbergsiedlungen macht.

6.5

Angesichts

des ISOS-Eintrags ist sodann von einem schützenswerten Ortsbild auszugehen.

Dabei wird dessen grosse Bedeutung klar, wenn ausgeführt wird, der Friesenberg

sei "für Zürich – wenn nicht für die ganze Schweiz – aufgrund seiner

Ausdehnung und Qualität als gartenstadtähnliches Stadtrandquartier"

einmalig. Zu diesem besonders wertvollen Ortsbild trägt die Gründersiedlung

angesichts ihrer Qualität und Grösse massgebend bei. So wird im Bundesinventar

explizit die Siedlung Pappel-/Schweighofstrasse zu den architekturhistorisch

wertvollsten gezählt (S. 31).

6.6

Diese

Einmaligkeit der Gründersiedlung macht schliesslich auch deutlich, dass sich

der Beschwerdegegner vorliegend nicht erfolgreich auf ein sogenanntes

Auswahlermessen berufen kann. Wohl sind die zuständigen Behörden aufgrund des

Verhältnismässigkeitsprinzips je nach Sachlage gehalten, unter mehreren

Objekten aus der nämlichen Epoche eine Auswahl zu treffen und die in Beachtung

aller Umstände als für die Unterschutzstellung am besten geeigneten Bauten zu

schützen (VGr, 4. Mai 2011, VB.2011.00135, E. 5.4.1; 11. Juli

2012, VB.2010.00676, E. 7.3). Das Vorhandensein vergleichbarer, unter

Schutz gestellter Objekte vermag der Beschwerdegegner indessen nicht aufzuzeigen:

6.6.1

Wie erwähnt hat der Stadtrat mit dem Beschluss vom 14. Dezember 2016

drei Etappen der Siedlung Friesenberg unter Schutz gestellt. Dabei handelt es

sich keineswegs um mit der Gründersiedlung C vergleichbare Bauten, sondern um

solche der sogenannten "Landi-Architektur" aus den 1940er-Jahren

sowie der "Nachkriegsmoderne" aus dem Jahr 1954. Mit dieser Auswahl

bzw. mit der Nichtunterschutzstellung der Gründersiedlung wird die

Friesenbergüberbauung ihres wichtigsten städtebaulichen und

siedlungsgeschichtlichen Pfeilers beraubt. Der Beschwerdegegner räumt letztlich

selbst ein, dass mit ihrem Vorgehen das denkmalpflegerische Ziel, "die

unterschiedlichen Bauepochen mit ihrer spezifischen Formensprache und

Gartengestaltung exemplarisch als Zeitschichten der Friesenberg-Bebauung

sichtbar zu erhalten", nicht erreicht wurde.

6.6.2

Auch der Masterplan C enthält keine substanziellen Ausführungen zur

Bedeutung der Gründersiedlung im Vergleich zu den anderen Bauten. Er erschöpft

sich im Wesentlichen im Verweis auf die Sanierungskosten, auf die Mietzinshöhe

im Fall der Sanierung, auf das Anliegen der Verdichtung und auf die Förderung

des gemeinnützigen Wohnungsbaus. Damit nennt er keine besonderen Umstände und

lässt er auch kein ausgewogenes Konzept erkennen, aus welchem gerade auf den

Abbruch der Gründersiedlung geschlossen werden müsste.

6.6.3

Nicht hilfreich ist weiter das Bekunden des Beschwerdegegners, für die im

selben Quartier gelegene Siedlung "Im Hegi" aus den Jahren 1929/30

eine Inventaraufnahme anzustreben. Zum einen haftet einer Absichtserklärung

stets etwas Unverbindliches an und zum anderen ist nicht dargetan, dass diese

Siedlung einen ähnlich hohen Zeugenwert aufweist wie die Gründersiedlung. Die

Ausführungen des Beschwerdegegners in der Rekursduplik weisen zudem darauf hin,

dass die Siedlung "Im Hegi" bereits eine "Architektur im

Spannungsfeld von Tradition und Moderne um 1930" repräsentiert. Eine

Vergleichbarkeit mit der streitbetroffenen Gründersiedlung ist nicht

ersichtlich.

6.6.4

Letzteres gilt auch für die weiter als vergleichbare Zeitzeugen

aufgeführten Siedlungen "Im eisernen Zeit", "Zanggerweg",

"Im Wyl" und "Häderlihof" sowie bezüglich weiterer von der Mitbeteiligten

genannten Siedlungen. Der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte vermochten

eine solche Vergleichbarkeit auch im Beschwerdeverfahren nicht aufzuzeigen.

Zwar verwiesen der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte auf die Beurteilung aus

dem Jahr 2013. Daraus ergibt sich wohl, dass diese Siedlungen zumindest

teilweise dem Typus Gartenstadt verpflichtet sind. Nähere Vergleiche mit der

Gründersiedlung C sind indes nicht ersichtlich. Ebenso wenig vermag die

Mitbeteiligte aus ihrem erneuerten Hinweis auf weitere Siedlungen zum Thema

Gartenstadt Konkretes zur Vergleichbarkeit aufzuzeigen.

6.6.5

Zusammenfassend bestehen keine Hinweise dafür, dass die als alternative

Zeugen genannten Überbauungen mit der Qualität der Gründersiedlung Friesenberg

vergleichbar wären. Vielmehr bleibt es zumindest bezogen auf die Stadt Zürich

bei deren Einzigartigkeit. Das öffentliche denkmalpflegerische Interesse an der

grundsätzlichen Erhaltung der Gründersiedlung ist demnach als hochrangig zu

qualifizieren. Insoweit das Baurekursgericht davon abweicht, ist seine

Auffassung unhaltbar.

7.

7.1

Die

Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nicht zwingend zur Anordnung von

Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,

wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu gewichten

ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen (RB 1992

Nr. 62; eingehend auch VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3;

vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, S. 114 Rz. 496 und S. 115

Rz. 500 ff. zur Abwägung zwischen gegensätzlichen öffentlichen

Interessen). Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2

der Bundesverfassung).

7.2

Bleibt es

nach dem oben Gesagten beim hochrangigen Interesse am Erhalt der

Gründersiedlung, so nimmt das Baurekursgericht im Rahmen der

Verhältnismässigkeitsprüfung zu Unrecht an, den finanziellen Interessen der

Mitbeteiligten sei angesichts der relativierten Schutzwürdigkeit einiges

Gewicht beizumessen. Nur am Rande sei hierzu angemerkt, dass die Gewichtung der

privaten Interessen unabhängig vom Grad der Schutzwürdigkeit erfolgt.

Entscheidend ist vielmehr, dass auch ein erhebliches privates Interesse des

Grundeigentümers am Abbruch grundsätzlich nicht geeignet ist, gegen die öffentlichen

Interessen am Erhalt eines hochrangigen Schutzobjekts aufzukommen.

7.3

Abgesehen

davon ist vorliegend ohnehin nicht ersichtlich, dass beim Weiterbestand der

Siedlung vergleichsweise hohe Sanierungskosten entstehen würden. Die Stadt

Zürich und die Mitbeteiligte haben im Jahr 2015 vielmehr eine

Machbarkeitsstudie für eine Sanierung der 1. und 2. Etappe in Auftrag

gegeben. Diese Studie vom 5. August 2015, erstattet durch G Architekten,

gelangte nach der Zustandsanalyse zum Ergebnis, dass die Häuser der beiden

ersten Bauetappen für weitere 60 Jahre erhalten werden können. Die Studie

empfahl, die beiden Etappen zu sanieren. Mit Blick auf die Lärmproblematik

erachtete die Studie einen Teilabbruch der betroffenen Häuser der 2. Etappe

entlang der Schweighof- und der Friesenbergstrasse als denkbar. Der Empfehlung

auf Sanierung der beiden Etappen kommt ein weit höheres Gewicht zu als den

gegenteiligen Parteivorbringen, die sich gegen eine Sanierung aussprechen.

7.4

Zu Recht

nimmt die Vorinstanz allerdings an, dass die Verdichtung der Siedlung mittels

Abbruch und der Erstellung von Neubauten einem erheblichen finanziellen

Interesse der Mitbeteiligten entspricht. Mehr Wohnraum führt naturgemäss zu

einer erheblichen Wertsteigerung eines Grundstücks. Solche allenfalls erheblichen

finanziellen Interessen vermögen jedoch – wie gesehen – gegen die öffentlichen

Interessen am Erhalt des hochrangigen Schutzobjekts nicht aufzukommen.

7.5

Dasselbe

gilt für die vom Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten angeführten

öffentlichen Interessen an der Verdichtung bestehenden Wohnraums und an der

Bereithaltung von preisgünstigem Wohnraum:

7.5.1

Der haushälterische Umgang mit dem Boden und die damit einhergehende

Verdichtung sind zwar durchaus gewichtige öffentliche Interessen (vgl. Art. 1

Abs. 1 RPG, Art. 1 Abs. 2 lit. abis und b RPG).

Der Abbruch schutzwürdiger Liegenschaften liegt indes

erfahrungsgemäss zumeist im Interesse der Verdichtung und kann deshalb für die

Interessenabwägung keine erhebliche Rolle spielen. Daran vermag auch nichts zu

ändern, dass der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte die gute Anbindung der

Gründersiedlung an den öffentlichen Verkehr betonen. Es trifft zwar zu, dass

sich in unmittelbarer Nähe eine Haltestelle der "Sihltal Zürich Uetliberg

Bahn" (SZU) befindet. Indessen ist es gerichtsnotorisch, dass der

öffentliche Verkehr in der Stadt Zürich nicht bloss bezogen auf die S-Bahn von

hoher Qualität ist. Die gesamte Siedlung Friesenberg ist denn auch nicht etwa

nur durch die SZU-Bahn erschlossen, sondern namentlich auch durch die Buslinien 32

und 89, welche durch die Friesenbergstrasse bzw. die Schweighofstrasse führen,

sowie durch die Tramlinien 13 und 17 entlang der Uetlibergstrasse. Der

Masterplan C weist denn auch ganz generell bezüglich des Friesenbergs darauf hin,

dass er mit Bussen, Tram und SZU gut erschlossen ist (S. 27).

7.5.2

Auch das Argument, die Bereithaltung von preisgünstigem Wohnraum liege im

öffentlichen Interesse, vermag keinen Sonderfall bzw. das Vorliegen eines

besonderen öffentlichen Interesses zu begründen. Die spezifische städtische

Gemeindeordnungsnorm hat im Übrigen angesichts ihrer Tieferrangigkeit gegenüber

den kantonalen Bestimmungen zum Denkmalschutz ohnehin keine wesentliche

Bedeutung im Rahmen eines Schutzentscheids. Es mag dennoch zutreffen, dass bei

schutzwürdigen Siedlungen von Wohnbaugenossenschaften mit Blick auf den

preisgünstigen Wohnraum grundsätzlich ein grösseres öffentliches Interesse an

Neubauten (und damit am Abbruch der Altbauten) besteht als bei Liegenschaften

im Eigentum von gewinnorientierten Privaten oder Unternehmen. Darüber ist

vorliegend aber nicht abschliessend zu entscheiden. Denn selbst wenn hier mit

Blick auf eine Erstellung preisgünstiger Wohnungen ein überdurchschnittlich

grosses Interesse an der Verdichtung bejaht würde, vermöchte dieses Interesse gegen

das hochrangige Interesse am Erhalt der einzigartigen Gründersiedlung nicht

aufzukommen.

7.5.3

Dasselbe gilt schliesslich bezüglich der ökologischen Interessen. Dass

alte, schutzwürdige Liegenschaften eine ungünstigere Energiebilanz aufweisen

als Neubauten, ist keine Besonderheit und kann deshalb stets als Argument für

den Abbruch von Denkmalschutzobjekten angeführt werden. Auch insoweit ist

deshalb ein grosses öffentliches Interesse am Abbruch der Liegenschaft zu

verneinen, zumal der Abbruch und die Erstellung neuer Bauten ihrerseits einen

hohen Energieaufwand mit sich bringen.

7.6

Damit ist

zusammenfassend festzuhalten, dass der Unterschutzstellung der Gründersiedlung

zwar private und öffentlichen Interessen zuwiderlaufen, dass diese jedoch auch

in ihrer Gesamtheit nicht von gleich hohem Gewicht sind wie diejenigen am

Erhalt der Liegenschaft. Vielmehr ist das öffentlich Interesse am Erhalt der

einzigartigen Gründersiedlung höher zu werten. Der Stadtrat und das

Baurekursgericht haben die Interessen am Abbruch und Neubau in Verletzung des

Verhältnismässigkeitsprinzips höher gewichtet. Die Entscheide erweisen sich

daher als rechtswidrig. In Gutheissung der Beschwerde sind deshalb der

Rekursentscheid vom 12. Januar 2018 sowie die Dispositiv-Ziffern 1

und 2 des Entscheids des Beschwerdegegners vom 14. Dezember 2016

aufzuheben.

8.

Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung

auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache

zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück (§ 64 Abs. 1 VRG).

Über den Wortlaut hinaus kommt auch eine direkte Rückweisung an eine untere

Instanz in Betracht (sog. Sprungrückweisung; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64

N. 4 mit Hinweisen). Vorliegend erscheint es als geboten, die Sache an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen. Er ist einzuladen, den Schutzumfang der

Objekte am Jakob-Peter-Weg 1–45, am Margaretenweg 1–27, an der

Pappelstrasse 5–29 und 2–26, an der Friesenbergstrasse 220, an der

Schweighofstrasse 287–289, 293–335, 300–304, 308–318, 322–326 und 330–334

sowie an der Schweighofstrasse 294, 294a und 296 festzulegen. Dabei wird

auch zu berücksichtigen sein, dass der festzulegende Schutzumfang nicht

einschneidender sein darf als notwendig (vgl. etwa BGE 126 I 219 E. 2c S. 222;

124.

I 40 E. 3e S. 44 f., mit Hinweisen).

9.

9.1

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte dem

Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Dabei ist zu

beachten, dass nunmehr kein Anlass dafür besteht, um einen Teil der

Rekurskosten auf die Staatskasse zu nehmen; die Kostenübernahme durch den Staat

erfolgte im angefochtenen Rekursentscheid lediglich mit Blick auf den Umstand,

dass die Kosten- und Entschädigungsregelung die Erfüllung der Aufgaben durch

den Beschwerdeführer nicht übermässig erschweren darf. Die Rekurskosten von Fr. 20'150.-

sind somit je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten aufzuerlegen.

9.2

Der

Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte sind zudem je hälftig zu verpflichten,

dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen

(§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren ein Betrag von insgesamt Fr. 6'000.-.

10.

Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von

Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu

qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477

E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur

direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken

kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten

für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

In Gutheissung der Beschwerde werden der Rekursentscheid des

Baurekursgerichts vom 12. Januar 2018 sowie die Dispositiv-Ziffern 1

und 2 des Entscheids des Beschwerdegegners vom 14. Dezember 2016

aufgehoben.

Die

Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellkosten,

Fr. 15'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 20'150.-) und die Kosten des

Beschwerdeverfahrens (Fr. 15'090.-) werden dem Beschwerdegegner und der

Mitbeteiligten je zur Hälfte auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte werden im gleichen Verhältnis

verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an

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