VB.2018.00144

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00144

15. November 2018Deutsch30 min

(URT.2018.20350)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)

ordnete mit Verfügung vom 11. Juli 2017 die Eintragung der

Papierschlammablagerung auf dem Grund des Zürichsees (Kat.-Nr. 01) vor dem

ehemaligen Fabrikationsareal der A AG in Liquidation in den amtsinternen

Kataster der belasteten Standorte D an, beurteilte die Papierschlammablagerung

als sanierungsbedürftigen belasteten Standort, verfügte die Durchführung einer

Detailuntersuchung durch das AWEL (als Realleistung für den Kanton) und setzte

einen Kostenverteiler für die zukünftig anfallenden anrechenbaren Kosten für

altlastenrechtliche Massnahmen fest. Schliesslich verpflichtete das AWEL die A AG

in Liquidation zur Erbringung einer Sicherheitsleistung in Höhe von Fr. 8.55 Mio.

mittels Bankgarantie.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die A AG in Liquidation mit Eingabe vom

10.

August 2017 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und

beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Das Baurekursgericht wies

den Rekurs mit Entscheid vom 6. Februar 2018 ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob die A AG in Liquidation

mit Eingabe vom 12. März 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des

Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich

MWST) die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide; eventualiter sei

festzustellen, dass die zukünftig anfallenden anrechenbaren Kosten für

altlastenrechtliche Massnahmen zu 25 % ihr und zu 75 % dem Kanton

Zürich zugeteilt werden. Am 20. März 2018 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom

25.

April 2018 beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich – unter

Hinweis auf den Mitbericht des AWEL vom 20. April 2018 – die Abweisung der

Beschwerde. Die A AG in Liquidation liess sich in der Folge nicht mehr

vernehmen. Der Gemeinderat Horgen hat sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen

lassen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

vorliegend im Streit liegende Verfügung der Beschwerdegegnerin legt nicht fest,

welche Sanierungsmassnahmen durchzuführen sind, da die Detailuntersuchung noch

aussteht. Folglich ist unklar, wie hoch die Kosten für die Sanierung der

Altlast insgesamt ausfallen werden. Die Verfügung schliesst das altlastenrechtliche

Verfahren somit insgesamt nicht ab, weshalb es sich bei ihr um einen

Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 in Verbindung mit

Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetztes vom 17. Juli 2005 (BGG)

handelt (BGr, 21. April 2015,1C_397/2013, E. 1.3).

Nach ständiger Praxis zu Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG ist ein Vor- oder Zwischenentscheid ausnahmsweise selbständig anfechtbar,

sofern ein konkreter Nachteil droht, der auch durch einen für die rechtsuchende

Partei günstigen Endentscheid nachträglich nicht mehr behoben werden könnte. Im

Verfahren zur Sanierung von Standorten, welche durch Abfälle belastet sind,

kann ein Zwischenentscheid unter Umständen einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil zur Folge haben, wenn damit ein Verursacher im Sinn von Art. 32d

des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG), der sich in kritischen

finanziellen Verhältnissen befindet, unmittelbar zahlungs- oder

realleistungspflichtig wird (BGr, 21. April 2015,1C_397/2013,

E. 2.2).

Die Beschwerdeführerin wird in der angefochtenen Verfügung

zur Leistung einer Bankgarantie in der Höhe von Fr. 8.55 Mio.

verpflichtet. Gemäss Angabe der Beschwerdeführerin hätte diese

Sicherheitsleistung ihren Konkurs zur Folge. Angesichts ihrer finanziellen

Verhältnisse (die Aktiven betrugen per 31. Dezember 2016 knapp

Fr. 2.4 Mio.) ist dieses Szenario durchaus denkbar, weshalb ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil zu bejahen ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nachdem am

Standort an der F-Strasse 02 in Horgen die von 1841 bis 1945 tätige

Färberei ihre Anlagen ins Ausland verlegt hatte, wurden die dortigen

Räumlichkeiten zur Nutzung als Papierfabrik umgebaut. Die Papierproduktion

begann 1947. Mit Verfügung vom 23. Juni 1947 wurde der damaligen

Aktiengesellschaft G (als Grundstückeigentümerin) bewilligt, das Abwasser aus

dem Papierfabrikationsbetrieb nach vorangegangener Klärung in den Zürichsee

einzuleiten, soweit diese keine chemischen Verunreinigungen aufwiesen und die

vollständige Zurückhaltung der im Abwasser enthaltenen Papierfasern

gewährleistet war. Diese Bewilligung zur Abwassereinleitung war bis

31.

Dezember 1960 befristet und erfolgte unter der Auflage, dass mit

Inbetriebnahme einer damals noch zu erstellenden zentralen

Abwasserreinigungsanlage in Horgen sämtliche Abwässer dieser Anlage zuzuleiten

seien. In Erweiterung dieser Bewilligung wurde der heutigen Beschwerdeführerin

mit Verfügung vom 12. März 1951 erlaubt, auch das Abwasser aus einer

damals neu zu erstellenden zweiten Krepppapiermaschine nach vorangegangener

Klärung in den Zürichsee einzuleiten. Am 8. Juni 1960 informierte der

Kantonschemiker die zuständige Behörde über die von der Papierfabrik

ausgehenden Verschmutzungen des Zürichsees in Form von Schwimmschlamm.

Anlässlich des dadurch ausgelösten Lokalaugenscheins war an der

Ausmündungsstelle ein Schlammdelta zu erblicken. Die fabriksinternen

Kläreinrichtungen würden bei Ausserbetriebssetzungen von Maschinen – was

wöchentlich vorkommen soll – die Abwässer nur unvollkommen reinigen. Die

Behörde hielt im Schreiben vom 5. August 1960 an die heutige

Beschwerdeführerin daher fest, dass die bis am 31. Dezember 1960

befristete Abwassereinleitungsbewilligung nicht verlängert werden könne,

sondern vielmehr der Anschluss an die im nächsten Jahr in Betrieb zu nehmende

Kläranlage Horgen zu verlangen sei. Sodann wurde die heutige Beschwerdeführerin

mit Verfügung vom 6. März 1962 aufgefordert, bis 30. Juni 1962 ein

Projekt über die Anpassung der fabrikinternen Kanalisationen und über die

Erstellung der nötigen Vorrichtungen für den Anschluss der Abwässer an die Gemeindekanalisation

bzw. die zentrale Kläranlage Horgen auszuarbeiten und der Behörde vorzulegen,

andernfalls die weitere Abwassereinleitung in den Zürichsee verboten werde.

Überdies wurde festgehalten, dass die heutige Beschwerdeführerin nach wie vor

dem Staat oder Dritten für den Schaden hafte, der im Zürichsee durch die

Abwassereinleitung entstehen sollte. Mit Verfügung vom 16. August 1963

wurde die heutige Beschwerdeführerin mit Blick auf die seit einiger Zeit in

Betrieb stehende zentrale Abwasserreinigungsanlage aufgefordert, nicht mehr

zuzuwarten, sondern die Anpassungen an ihren internen Abwasseranlagen endlich

vorzunehmen.

2.2

Das

Gefährdungspotenzial der Papierschlammablagerung wurde verschiedentlich

gutachterlich untersucht. Das Gutachten von Prof. I vom 22. Juli 1983

zuhanden des kantonalen Amts für Gewässerschutz und Wasserbau schätzte die

Ausdehnung des Papierschlammdeltas im See auf mehr als 5'000 m2

bis über 10'000 m2. Die Mächtigkeit betrage zwischen 10 cm

und 120 cm oder mehr. Mangels Überdeckung mit autochthonem Seeschlamm sei

durch die Papierfabrik Zelluloseschlamm mindestens bis in den Sommer 1981 in

den See eingeleitet worden. Von einem vollständigen oder teilweisen Entfernen

des Papierfaserschlamms sei abzuraten, solange die nachteiligen Folgen des

Schlamms nicht zutage treten würden, da das Herausbaggern zu einer neuen

Verschmutzung führen würde. Die historische Untersuchung der J AG vom

2.

Februar 2004 beurteilte zu jenem Zeitpunkt den Standort gemäss

Art. 10 AltlV zumindest als überwachungsbedürftig. Gemäss der technischen

Untersuchung der J AG vom 3. Juni 2008 ist das Wasser des Zürichsees

teilweise direkt im Kontakt mit dem Papierschlamm, was infolge der starken

Nutzung des Seewassers für die Trinkwasseraufbereitung von grosser Bedeutung

sei. Eine qualitative Gefährdung der nächstgelegenen Seewasserverfassung sei

gegeben. Die Gefährdungsabschätzung der J AG vom 23. Dezember 2009

schätzte die Papierschlammablagerung nun auf eine Fläche von rund 25'000 m2

und das Volumen (unter der Annahme einer mittleren Mächtigkeit von 0,5 m)

auf rund 12'500 m3. Die Kohlenwasserstoffe seien darin die

qualitativ wichtigste Stoffgruppe und wiesen das grösste Schadpotenzial auf,

hätten aber mit vertretbarem Aufwand nicht in verschiedene für die Gefährdung

(un)relevante Substanzgruppen unterteilt werden können. Zudem befände sich mit

extrahierbaren organischen Halogenverbindungen (EOX), polychlorierten

Biphenylen (PCB, welche eine hohe Persistenz in der Umwelt besitzen und eine

starke Bioakkumulation zeigen), polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen

(PAK) und Schwermetallen (Kupfer, Kadmium) weiteres Schadstoffpotenzial darin.

Die PCB-Konzentrationen, welche aufgrund der grossen umwelttechnischen

Bedeutung und der fehlenden Identifikation weiterer Leitsubstanzen als diese

verwendet worden seien, würden den entsprechenden Konzentrationswert nach

Anhang 1 der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten vom

26.

August 1998 (Altlasten-Verordnung, AltlV) um beinahe den

Faktor 3 übersteigen. Bereits infolge dieser Substanz in der

Papierschlammablagerung sei das Gefährdungspotenzial als sehr gross zu

beurteilen. Die Resultate der durchgeführten Untersuchung würden zeigen, dass

der Papierschlamm nach Art. 10 Abs. 2 lit. b AltlV als

sanierungsbedürftiger belasteter Standort und damit als Altlast einzustufen

ist. Die effektive Ausdehnung der Papierschlammablagerung sei mittels einer

Detailuntersuchung zu erfassen.

2.3

2006

stellte die Papierfabrik ihre Produktion am Standort Horgen definitiv ein. Die K AG

erwarb 2010 das ehemalige Fabrikationsareal. Mit Bewilligung vom 3. August

2011.

wurde ihrem Bauvorhaben (Abbruch Papierfabrik sowie Neubau von 6

Mehrfamilienhäusern und einem Einfamilienhaus) namentlich in altlasten- und

abfallrechtlicher Hinsicht zugestimmt. Zwischen Oktober 2011 und Januar 2012

wurde die ehemalige Papierfabrik bis auf das Niveau Bodenplatte Erdgeschoss

zurückgebaut und anschliessend das (landseitige) Areal totaldekontaminiert,

sodass mit Verfügung vom 19. März 2015 die entsprechenden Eintragungen im

Kataster der belasteten Standorte gelöscht werden konnten.

Demgegenüber steht die Sanierung der

Papierschlammablagerung im Zürichsee noch aus. Die Beschwerdeführerin

bestreitet nicht, Rechtsnachfolgerin der Papierfabrik zu sein, welche die

Papierschlammablagerung verursacht hat. Weiter hat die Beschwerdeführerin gegen

die Eintragung der Papierschlammablagerung in den amtsinternen Kataster der

belasteten Standorte D sowie gegen die Beurteilung der Papierschlammablagerung

als sanierungsbedürftigen belasteten Standort gemäss Art. 8 Abs. 2

lit. b AltlV in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 lit. a und b

AltlV nichts einzuwenden. Wesentlicher Streitgegenstand des vorliegenden

Verfahrens ist, ob und inwieweit sich die Kostentragungspflicht für

altlastenrechtliche Massnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin durchsetzen

lässt und ob sich dafür eine finanzielle Sicherheitsleistung rechtfertigt.

3.

3.1

3.1.1

Die Kantone sorgen gemäss Art. 32c Abs. 1 USG dafür, dass

Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie

zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr

besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Von einer konkreten Gefahr ist

auszugehen, wenn ohne Massnahmen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine

Schädigung der Umwelt zu erwarten ist. Damit kann der Tatsache Rechnung

getragen werden, dass belastete Standorte auch erst nach längerer Zeit

umweltgefährdende Emissionen abgeben können (Botschaft zu einer Änderung des

Bundesgesetzes über den Umweltschutz [USG] vom 7. Juni 1993, BBl 1993 II

1445.

ff., 1492; Pierre Tschannen in: Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller

[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2000 [Kommentar

USG], Art. 32c N. 15).

3.1.2

Die in Art. 32c USG statuierte Pflicht der Kantone zur Sanierung

belasteter Standorte wird in der Altlasten-Verordnung detaillierter geregelt.

Zuerst sind die belasteten Standorte zu ermitteln (Art. 5 Abs. 1

AltlV) und in einem Kataster zu erfassen (Art. 32c Abs. 2 USG;

Art. 5 Abs. 3 AltlV). Die zuständige Behörde unterteilt die

eingetragenen Standorte in solche, bei denen keine schädlichen oder lästigen

Einwirkungen zu erwarten sind (Art. 5 Abs. 4 lit. a AltlV) und

solchen, bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- oder

sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV). Letztere

sind einer Voruntersuchung (Art. 7 AltlV) zu unterziehen, welche Grundlage

für den Entscheid ist, ob der belastete Standort nach den Artikeln 9–12

Altlasten-Verordnung überwachungs- oder sanierungsbedürftig ist (Art. 8

AltlV). Ist ein belasteter Standort sanierungsbedürftig, verlangt die Behörde

die Durchführung einer Detailuntersuchung (Art. 13 Abs. 2 lit. a

AltlV), welche der Beurteilung von Zielen und Dringlichkeit der Sanierung

dient. In einem letzten Schritt verlangt die Behörde gemäss Art. 17 AltlV

die Ausarbeitung eines Sanierungsprojekts.

Diese von der Altlasten-Verordnung vorgesehenen

Bearbeitungsschritte richten sich am Gefahrenpotenzial der Standorte aus. In

diesem Sinn hält Art. 5 Abs. 5 AltlV fest, dass die zeitliche Abfolge

der Untersuchungen der verschiedenen Standorte einer Prioritätenordnung folgt,

die entsprechend der Art und Menge der an die belasteten Standorte gelangten

Abfälle, der Möglichkeit zur Freisetzung von Stoffen sowie der Bedeutung der

betroffenen Umweltbereiche behördlich erstellt wird. Die schrittweise

Bearbeitung der belasteten Standorte ist Ausdruck davon, dass aus finanziellen,

personellen und zeitlichen Gründen nicht sämtliche Altlasten gleichzeitig

bearbeitet werden können (Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c N. 31).

3.2

Das

Altlastenrecht unterscheidet und trennt strikt zwischen der

Realleistungspflicht aufgrund des Störerprinzips und der Kostentragungspflicht,

welche sich auf das Verursacherprinzip stützt (Tschannen, Kommentar USG,

Art. 32c N. 24).

3.2.1

Die Realleistungspflicht legt fest, wer die notwendigen Untersuchungs-,

Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen auf einem belasteten Standort

durchzuführen hat. In erster Linie sind sie vom Standortinhaber und nur

ausnahmsweise von Dritten durchzuführen, was dem Interesse an einer

beförderlichen Durchführung der Sanierung dient (Art. 32c USG und Art. 20

AltlV) (VGr, 20. Dezember 2017, VB.2016.00128, E. 3.1).

Die Behörde kann Dritte gestützt auf die

Ausnahmetatbestände von Art. 20 Abs. 2 bzw. Abs. 3 AltlV bei

hinreichendem Verdacht auf Verursachung zur Durchführung der Voruntersuchung,

der Überwachungsmassnahmen oder der Detailuntersuchung bzw. bei nachweislicher

Verursachung zur Ausarbeitung des Sanierungsprojekts und zur Durchführung der

Sanierungsmassnahmen verpflichten (Karin Scherrer, Handlungs- und

Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005, S. 40–42).

Entsprechend steht es im pflichtgemässen Ermessen der Behörde, ob sie anstelle

des Standortinhabers (Zustandsstörer) eine Drittperson (Verhaltensstörer) zur

erforderlichen altlastenrechtlichen Massnahme verpflichten will (VGr, 21. August

2014, VB.2014.00113, E. 3.5).

3.2.2

Die Kostentragungspflicht ist in Art. 32d Abs. 1 USG verankert

und besagt, dass der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur

Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte trägt. Sind

mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie gemäss Art. 32d Abs. 2

USG die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie

trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer

lediglich als Inhaber des Standorts beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er

bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben

konnte.

Die Rechtsprechung knüpft für die Umschreibung des

Verursacherbegriffs an den polizeirechtlichen Störerbegriff an und

unterscheidet den Verhaltens- und den Zustandsstörer bzw. -verursacher:

Verhaltensverursacher im Sinn von Art. 32d USG ist, wer den Schaden oder

die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende

Verhalten Dritter unmittelbar verursacht (bzw. mitverursacht) hat. Als

Zustandsstörer wird bezeichnet, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen

Zustand verursacht, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (BGr, 11. Juni

2018,1C_533/2017 und 1C_543/2017 [zur Publikation vorgesehen], E. 3.1; BGE

139.

II 106 E. 3.1.1). Das Gemeinwesen kann gleich wie ein Privater als

Verhaltens- oder Zustandsverursacher kostenpflichtig sein, z. B. als Eigentümer eines

Grundstücks oder als Betreiber einer Anlage (BGE 131 II 743, E. 3.3).

Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip

und bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Die Bedeutung

des Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es – im Gegensatz zum Haftpflichtrecht

– auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die Rechtsordnung an sich

duldet (BGE 142 II 232 E. 3.4). Die Pflicht zur Sanierung von Altlasten

und zur Tragung der Kosten besteht folglich unabhängig davon, ob die

entsprechende Handlung zur Zeit der Verursachung dem Stand der Technik

entsprach und behördlich bewilligt war (BGr, 21. Februar 2018,1C_282/2016

und 1C_294/2016, E. 3.2; 7. September 2017,1C_170/2017, E. 2).

3.3

vorliegender Angelegenheit ist der Kanton Zürich mit Blick auf § 5 des

Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 als Standortinhaber bzw.

Zustandsstörer zu behandeln. Auch das Gemeinwesen ist als Inhaber eines

belasteten Standorts aus polizeirechtlichen Gründen – genauso wie Private –

nach Art. 20 Abs. 1 AltlV grundsätzlich realleistungspflichtig

(Scherrer, S. 42 f.; vgl. Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c

N. 28). Indes ist dem beschwerdeführerischen Vorbringen, aufgrund der

kantonalen Herrschaft über den Zürichsee hätte die Behörde die Realleistung in

Form altlastenrechtlicher Massnahmen bereits früher durchführen müssen, nicht

zu folgen. Es besteht ein offensichtlicher Zusammenhang zwischen dem Zuleiten

von Abwässer in den Zürichsee durch die heutige Beschwerdeführerin und der

Papierschlammablagerung als Belastung. Weitere Verhaltensverursacher gibt es

nicht. Insofern sind die Voraussetzungen von Art. 20 Abs. 2 und

Abs. 3 AltlV grundsätzlich erfüllt, sodass die Behörde die

Beschwerdeführerin zur Durchführung altlastenrechtlicher Massnahmen

verpflichten durfte.

Eine behördliche Realleistungspflicht wäre demgegenüber

nur anzunehmen gewesen, wenn von der Papierschlammablagerung eine unmittelbar

drohende Gefahr für die Umwelt ausgegangen wäre (vgl. Scherrer, S. 45;

vgl. auch die behördliche Ermächtigung in Art. 32c Abs. 3 lit. a

USG). Solche Umstände sind vorliegend aber nicht ersichtlich. So riet das

Gutachten von Prof. I vom 22. Juli 1983 von einer Inangriffnahme von

Sanierungsmassnahmen ab. Die technische Untersuchung vom 3. Juni 2008

sowie die Gefährdungsabschätzung vom 23. Dezember 2009 beurteilten das

Gefährdungspotenzial zwar als (sehr) gross, empfahlen indes keine sofortigen

Sanierungsmassnahmen, sondern vielmehr weitere Untersuchungen. Dass anlässlich

der "Round Tables" mit sämtlichen involvierten Parteien am

1.

September 2011, am 11. April 2012 und am 5. Juli 2012 die

Sanierung als dringlich bezeichnet wurde, ändert nichts am Umstand, dass in den

Akten keine Hinweise auf eine durch die Papierschlammablagerung ausgelöste

unmittelbar drohende Gefahr für die Umwelt zu finden sind. Die

Beschwerdegegnerin war somit – entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin

– nicht zur Vornahme von altlastenrechtlichen Untersuchungs- oder

Sanierungsmassnahmen verpflichtet.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin rügt, erst nach durchgeführter Detailuntersuchung könne der

Kostenverteiler festgelegt und die Kostensicherstellung verlangt werden. Weiter

sei die auf Art. 32dbis USG gestützte Sicherheitsleistung nicht

notwendig und mithin unverhältnismässig, da mit dem in Art. 744

Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen

Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911 (OR)

verankerten Gläubigerschutzinstrument das gleiche Ziel bereits erreicht werde.

4.2

Gemäss

Art. 32dbis Abs. 1 USG kann die Behörde vom Verursacher

verlangen, die Deckung seines voraussichtlichen Anteils an den Kosten für

Untersuchung, Überwachung und Sanierung in geeigneter Form sicherzustellen,

wenn von einem belasteten Standort schädliche oder lästige Einwirkungen zu

erwarten sind. Die Höhe der Sicherstellung wird insbesondere unter

Berücksichtigung der Ausdehnung sowie der Art und Intensität der Belastung

festgelegt. Sie wird angepasst, wenn dies auf Grund eines verbesserten

Kenntnisstands gerechtfertigt ist (Art. 32dbis Abs. 2 USG).

Die gewählte Formulierung des Gesetzgebers ("zu

erwarten", "angepasst") lässt bereits darauf schliessen, dass

die Behörde entgegen der beschwerdeführerischen Ansicht nicht erst nach

erfolgter Detailuntersuchung die Sicherstellung der Kosten fordern darf. Ein

Blick in die Materialien bestätigt dies: Die Regelung bezweckt die frühzeitige

Sicherstellung der Kosten und hatte insbesondere Unternehmen im Blick, welche

die Möglichkeit haben, kraft privatrechtlicher Mittel und geschäftlicher

Transaktionen sich ihrer finanziellen Haftung zu entziehen. Die erfolgte

Sicherstellung ist namentlich aufzuheben, wenn sich herausstellt, dass keine

Massnahmen notwendig sind. Die zu erwartenden Kosten sind aufgrund des

jeweiligen Kenntnisstands abzuschätzen. Dieser verbessert sich nach jedem

Schritt im Altlastenverfahren (Voruntersuchung, Detailuntersuchung,

Überwachung, Sanierungsprojekt) wesentlich. Die Kosten für die folgenden

Schritte können dadurch konkreter abgeschätzt sowie die Anteile der Verursacher

für die gesamten Kosten besser beurteilt werden. Die Höhe der Sicherstellung

ist daher vom Kanton nach jedem dieser Schritte entsprechend anzupassen

(Haftung der Unternehmen für die Kosten der Altlastensanierung, Bericht der

Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates vom

13.

August 2012, BBl 2012 9391 ff., insb. 9397). In der parlamentarischen

Debatte wurde ein den Abs. 1 betreffender Antrag, wonach zur

Sicherstellung der Nachweis (statt der Erwartung) der schädlichen oder lästigen

Einwirkungen verlangt ist, abgelehnt (AB 2012 S 1239; AB 2013 N 8

ff.).

Der Wille des Gesetzgebers ist daher klar ersichtlich.

Art. 32dbis USG bliebe toter Buchstabe, wenn die

Sanierungskosten zuerst genau beziffert werden müssten, bevor eine

Sicherstellung verlangt werden dürfte (Isabelle Romy/Jean-Baptiste Zufferey,

Sicherstellung der Deckung der Ausfallkosten – Erklärungen und Anmerkungen zu

Art. 32dbis Abs. 1 und 2 USG, Studie im Auftrag des

BAFU, Zürich/Freiburg 2014, N. 35). Die zuständige Behörde wird die

Sicherstellung in der Praxis regelmässig erst mit Vorliegen der Voruntersuchung

fordern, indes schliesst Art. 32dbis USG nicht aus, diese

bereits in einem früheren Verfahrensstadium zu verlangen (vgl. Romy/Zufferey,

N. 13–15; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht – Besondere Regelungsbereiche,

Zürich/St. Gallen 2013, N. 744).

4.3

Die

Beschwerdeführerin hat gegen die Eintragung der Papierschlammablagerung als

sanierungsbedürftigen belasteten Standort in den Kataster der belasteten

Standorte D nichts einzuwenden. Die Beurteilung erfolgte auf Grundlage der

durchgeführten Voruntersuchung, welche sich aus der historischen Untersuchung,

der technischen Untersuchung und der Gefährdungsabschätzung zusammensetzt.

Insofern bestehen – unbestrittenermassen – klare Hinweise (und keinesfalls nur

vage Vermutungen), dass von der Papierschlammablagerung schädliche oder lästige

Einwirkungen zumindest zu erwarten sind. Nach Durchführung der Detailuntersuchung

mag der Kenntnisstand (noch) besser sein (was gegebenenfalls zu einer Anpassung

der Höhe der Sicherstellung führt); diese ist indessen zur Forderung einer

Sicherstellung von der Beschwerdeführerin vorliegend nicht nötig. Bereits zum

jetzigen Zeitpunkt verfügt die Behörde über eine ausreichende

Informationsgrundlage, um die Höhe der Sicherstellung (vorläufig) abzuschätzen.

Demzufolge geht die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach

erst nach durchgeführter Detailuntersuchung von der Behörde die Sicherstellung

der Kostendeckung verlangt werden dürfe, fehl. Die Beschwerde ist in diesem

Punkt abzuweisen.

4.4

Wie soeben

dargelegt (oben E. 4.2) will Art. 32dbis USG verhindern,

dass Unternehmen unter Einsatz privatrechtlicher Mittel und geschäftlicher

Transaktionen ihrer finanziellen Haftung entgehen. Vor diesem Hintergrund

erscheint es verfehlt, der von der Beschwerdegegnerin geforderten

Sicherstellung der Kostendeckung mit dem Argument entgegenzutreten, sie solle

sich stattdessen einer privatrechtlichen Bestimmung bedienen. Der

Beschwerdegegnerin ist der Rückgriff auf Art. 32dbis USG

grundsätzlich unabhängig anderer greifbarer (privatrechtlicher) Finanzgarantien

möglich, weshalb die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin ins Leere führt.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin bringt weiter vor, im vorliegenden Fall gehe von der

Papierschlammablagerung keine Gefahr für ein polizeilich geschütztes Gut aus,

jedenfalls nicht für ein Polizeigut im engeren Sinn. Somit unterliege die

Realleistungs- sowie die Kostentragungspflicht der Verjährung. Die hier einzig

interessierende absolute Verjährung träte regelmässig nach 30 Jahren ein;

eine diesbezügliche Abweichung im Bereich der Altlasten entbehre eines

sachlichen Grunds. Da die Einleitung der Fabrikationsabwässer in den Zürichsee

1963.

geendet habe, sei der Anspruch auf Realleistung bzw. Kostenersatz

verjährt.

5.2

Die

Vorinstanz erwog mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, der

Anspruch des Staates auf Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands sei

unverjährbar. Die Papierschlammablagerung gefährde die öffentliche Gesundheit

und mithin ein Polizeigut. Für die Annahme eines polizeiwidrigen Zustands sei

weder eine unmittelbar drohende, konkrete Gefahr für Leib und Leben der

Bevölkerung noch eine besondere Dringlichkeit erforderlich; vielmehr ist die

Polizeiwidrigkeit dem Begriff der Altlast inhärent. Die fünfjähre

Verjährungsfrist beginne erst mit Rechtskraft der (noch zu erlassenden)

Kostenverteilungsverfügung. Im Übrigen wäre auch bei Annahme einer

dreissigjährigen absoluten Verjährungsfrist die Verjährung nicht ohne Weiteres

anzunehmen, da den Akten zu entnehmen sei, dass noch in den 1980er-Jahren

Abwassereinleitungen in den Zürichsee stattgefunden hätten.

5.3

Es gilt –

auch ohne besondere gesetzliche Anordnung – der allgemeine Rechtsgrundsatz,

dass öffentlich-rechtliche Ansprüche verjähren (BGE 140 II 384, E. 4.2; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 153). Davon bestehen indes Ausnahmen im

Bereich der Polizeigüter: Grundlegende Pflichten, welche sich aus polizeilichen

Rechtsnormen ergeben, verjähren nicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 771).

Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Verjährbarkeit im

Schutzbereich der Polizeigüter ausgeschlossen, solange der polizeiwidrige

Zustand andauert und ein Anspruch auf dessen Beseitigung besteht. Der Anspruch

des Staats auf Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands ist mithin

unverjährbar. Demgegenüber unterstehen die finanziellen Ersatzforderungen des

Gemeinwesens einer fünfjährigen Verjährungsfrist für Geldforderungen, welche

mit Rechtskraft der abschliessenden Kostenverteilungsverfügung zu laufen

beginnt. Eine Ersatzforderung kann konsequenterweise nicht verjähren, solange

die daraus erwachsenen Kosten nicht bekannt sind (BGr, 6. Juni 2016,1C_18/2016,

E. 5.2, mit Hinweisen).

Die bundesgerichtlich unterschiedlich gehandhabte

Verjährung hinsichtlich der Realleistungs- bzw. der Kostentragungspflicht ist

im wandelnden Güterabwägungsprozess begründet: Sofern hochrangige Rechtsgüter

wie Leib und Leben oder die öffentliche Gesundheit gefährdet sind, wiegen diese

schwerer als die (öffentlichen) Interessen an der Verjährung, zu denen die

Wahrung des Rechtsfriedens, die Herstellung von Rechtssicherheit oder der

Schutz der wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit des Schuldners zählen.

Folglich besteht die Pflicht zur Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands

zeitlich unbeschränkt. Mit Beseitigung der Bedrohung für die Polizeigüter gehen

indes die Interessen an den genannten Rechtsgütern unter, womit die Interessen

an der Verjährung überwiegen und somit die Pflicht zur Kostenbezahlung der

Verjährung unterliegt (Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung

öffentlich-rechtlicher Forderungen, Zürich etc. 2013, S. 131 f., S. 168

f.; vgl. Hans Rudolf Trüeb, Die so genannte Bauherrenaltlast, URP 2007,

S. 616 ff., S. 633).

5.4

Sowohl das

Umweltschutzgesetz als auch die Altlasten-Verordnung enthalten keine Normen zur

Verjährung der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht. Die soeben

dargelegte Regelung der Verjährbarkeit ist daher anzuwenden, sofern es sich bei

der Papierschlammablagerung um eine Gefährdung eines Polizeiguts handelt.

5.4.1

Altlasten sind sanierungsbedürftige belastete Standorte, also Standorte,

die zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr

besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 2 Abs. 2 und 3

AltlV). Somit sind Altlasten definitionsgemäss polizeiwidrige Zustände

(Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c N. 22; Scherrer, S. 19), da

das polizeiliche Schutzgut der öffentlichen Gesundheit durch die

altlastentypischen Umweltbeeinträchtigungen (vorliegend

Gewässerverunreinigungen, oder aber Luftverunreinigungen und Bodenbelastungen)

in besonderem Masse betroffen ist (Pierre Tschannen, Grundfragen der

Kostenverteilung nach Art. 32d USG, URP 2001, S. 774 ff., S. 779

f.).

5.4.2

Die Beschwerdegegnerin beurteilte vorliegend die Papierschlammablagerung

mit Blick auf Art. 10 AltlV (Schutz der oberirdischen Gewässer) und sah

diese – unwidersprochen (oben E. 2.3) – als sanierungsbedürftigen

belasteten Standort gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. a und b AltlV an.

Die Gefahr einer Verunreinigung des Zürichsees stellt somit zurzeit und bis zum

Abschluss der Sanierungsmassnahmen einen polizeiwidrigen Zustand dar. Der

Vorinstanz ist zuzustimmen, dass entgegen der beschwerdeführerischen Ansicht

eine Altlast keine unmittelbar drohende Gefahr für Leib und Leben

voraussetzt. Altlasten weisen definitionsgemäss zumindest eine konkrete – aber

keine unmittelbare – Gefahr auf, dass schädliche oder lästige Einwirkungen entstehen.

Gemäss Art. 15 Abs. 4 AltlV sind Sanierungen besonders dringlich, wenn

eine bestehende Nutzung (zu denken ist an ein Trinkwasserreservoir, siehe

Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c N. 17) beeinträchtigt oder unmittelbar

gefährdet ist. Im Umkehrschluss sind Altlasten, von denen keine unmittelbare

Gefährdung ausgeht, gesetzlich vorgesehen (und mit einer vergleichsweise reduzierten

Dringlichkeit zu sanieren). Ebenfalls nicht durchzudringen vermag die

Beschwerdeführerin mit dem Hinweis, der hier – und auch von der Vorinstanz –

herangezogene Bundesgerichtsentscheid vom 6. Juni 2016 (1C_18/2016) sei

nicht einschlägig. Die zugrundeliegenden Sachverhalte unterscheiden sich zwar,

mit Blick auf die hier interessierende Verjährungsproblematik aber nicht in

relevanter Weise.

Demzufolge ist der kantonale Anspruch auf Sanierung der

Papierschlammablagerung nicht verjährt, weshalb der Realleistungsanspruch der

Beschwerdegegnerin durchsetzbar ist.

5.4.3

Zu prüfen bleibt die Verjährung der Kostentragungspflicht. Die

anrechenbaren Kosten für die Sanierung werden nach Abschluss der

altlastenrechtlichen Massnahmen in einer separaten Verfügung festgelegt und

somit zu einem Zeitpunkt, wenn die effektiven Kosten tatsächlich bekannt sind.

Mit Blick auf die dargelegte bundesgerichtliche Rechtsprechung (oben

E. 5.3) kann die Verjährung der Ersatzforderung nicht eintreten, bevor die

angefallenen Kosten festgehalten sind. Die Verjährungsfrist beginnt

dementsprechend mit Rechtskraft der Kostenverteilungsverfügung zu laufen,

weshalb der darin festgemachte Anspruch des Kantons nicht verjährt sein kann.

5.5

Zusammenfassend

steht die Verjährung der Durchsetzungsbarkeit der Realleistungs- und der

Kostentragungspflicht nicht entgegen. Die entsprechenden Rügen der

Beschwerdeführerin erweisen sich als unbegründet.

6.

Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist zudem der

staatliche Anspruch auf Überbindung der Sanierungskosten verwirkt, da der

Kanton als Eigentümer des Seegrundstücks während Jahrzehnten den ihm bekannten

rechtswidrigen Zustand nicht habe beseitigen wollen. Die Vorinstanz erwägt in

dieser Frage mit Hinweis auf das Bundesgericht, die Verwirkung im Schutzbereich

der Polizeigüter sei undenkbar, solange der polizeiwidrige Zustand andauere.

Diese – in der Beschwerdeschrift unwidersprochen gebliebene – Feststellung ist

nicht zu beanstanden. Pflichten, welche dem Schutz von Polizeigütern wie Sicherheit

und Gesundheit von Personen dienen, sind nicht verwirkbar (BGr, 24. November

2014,1C_726/2013, E. 4, mit Hinweis auf BGE 107 Ia 121). Die Herleitung folgt

jener der Verjährung (vgl. oben E. 5.3): Sofern hochrangige Rechtsgüter

wie Leib und Leben oder die öffentliche Gesundheit gefährdet sind, wiegen diese

schwerer als die (öffentlichen) Interessen an der Verwirkung (Meier,

S. 131 f.). Demzufolge steht die Verwirkung der Durchsetzungsbarkeit

der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht nicht entgegen, weshalb die

Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen ist.

7.

7.1

Die

Beschwerdeführerin bemängelt sodann, dass die Anordnung altlastenrechtlicher

Massnahmen gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse. Die zuständigen

Behörden seien über all die Jahrzehnte über die Papierschlammablagerungen

orientiert gewesen und hätten mit entsprechenden Handlungen bzw. Unterlassungen

zur berechtigten Annahmen geführt, dass der Kanton die Sanierung der

Papierschlammablagerung nicht für notwendig erachte und deshalb eine

Kostenüberwälzung unterbleiben werde. Die nachteilige Disposition in Form einer

diesfalls nicht vorgenommenen Fusion ist nicht wieder rückgängig zu machen,

weshalb insgesamt der Tatbestand des Vertrauensschutzes gegeben sei.

7.2

Nach Ansicht

der Vorinstanz bestehe die Pflicht zur Sanierung von Altlasten und zur Tragung

der Kosten unabhängig davon, ob die Verursachungshandlung zu ihrer Zeit dem

Stand der Technik entsprochen habe oder behördlich bewilligt worden sei. Eine

Vertrauensgrundlage sei nicht geschaffen worden; im Übrigen habe die

Beschwerdeführerin nicht in gutem Glauben gehandelt.

7.3

Der

Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV]) verschafft einen Anspruch auf Schutz berechtigten

Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen

begründendes Verhalten. Der entsprechende Schutz entfällt in der Regel bei

Änderungen von Erlassen, da gemäss dem demokratischen Prinzip die Rechtsordnung

grundsätzlich jederzeit geändert werden kann (BGE 130 I 26 E. 8.1).

Umweltrechtliche Sanierungen bezwecken die Angleichung

eines bereits bestehenden Zustands an einen – in der Regel neu gesetzten –

Standard. Das Spannungsverhältnis zwischen dem bisherigen, behördlich zu einem

früheren Zeitpunkt vielleicht sogar bewilligten Zustand und dem normativen

Soll-Zustand ist leicht ersichtlich. Zur Vornahme der sich aus diesem

Spannungsverhältnis ergebenden Interessenabwägung ist der demokratisch

legitimierte Gesetzgeber berufen (Thomas Gächter, Grundsatzfragen und Konzepte

der Sanierung, URP 2003, S. 459 ff., S. 463 und S. 465). Dieser

hat auf Bundesebene mit der Statuierung einer (allgemeinen) Sanierungspflicht

bei der Gewichtung und Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen dem

Immissionsschutz grundsätzlich den Vorrang vor dem Vertrauensschutz eingeräumt

(vgl. Alain Griffel, Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem Abbau überzähliger

Parkplätze bei bestehenden privaten Parkierungsanlagen, URP 2009, S. 1

ff., S. 14). Betroffene der gesetzlich vorgesehenen Sanierungspflicht

vertrauen zugleich darauf, dass das neue Recht zumindest keine abrupten

Änderungen erzwingt, sondern einen sanften Übergang vorsieht. In

Konkretisierung des Vertrauensschutzes hat der Gesetzgeber zu entscheiden, ob

und inwiefern übergangsrechtliche Regelungen geschaffen werden (André Schrade/Heidi

Wiestner, Kommentar USG, Vorbemerkungen zu Art. 16–18 N. 3 und

N. 5; vgl. Gächter, S. 472).

7.4

Mit

Art. 32c Abs. 1 Satz 1 USG hat der Bundesgesetzgeber in Abwägung

der Interessen dem Schutz vor Altlasten resp. dem öffentlichen Interesse am

Umweltschutz (vgl. Art. 74 BV) den grundsätzlichen Vorrang vor dem

Vertrauensschutz der Sanierungspflichtigen eingeräumt. Dementsprechend vermag

bei Altlasten auch nach Ansicht des Bundesgerichts eine behördliche Bewilligung

keinen Vertrauensschutztatbestand (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV)

zu begründen, welcher zu einer Befreiung von der Kostentragungspflicht oder zu

einer Reduktion der aufzuerlegenden Kosten führen würde (BGr, 6. Juni

2016,1C_18/2016, E. 3.2.2).

Vor diesem Hintergrund ist die Berufung der

Beschwerdeführerin auf den Vertrauensschutz unergiebig. Sie stützt sich im

Wesentlichen auf frühere behördliche Bewilligungen zur Abwassereinleitung und

bringt nicht etwa singuläre Sachverhaltselemente vor, welche eine (nochmalige)

Betrachtung unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes rechtfertigen würden. Zugleich

ist der Hinweis auf die angeblich jahrelange Untätigkeit der Behörden verfehlt.

Im vorliegenden Verhalten der zuständigen Behörde ist keine Vertrauensgrundlage

zu erblicken und der Betroffene kann nicht guten Glaubens auf einen behördlichen

Forderungsverzicht schliessen.

Nach dem Gesagten ist die Rüge der Beschwerdeführerin,

ihre Verpflichtung zu altlastenrechtlichen Massnahmen bzw. zur Kostentragung

sei ein Verstoss gegen Treu und Glauben, unbegründet.

8.

Das Vorbringen, die Verteilung der Sanierungskosten an die

Beschwerdeführerin erfolge aus rein fiskalischen Interessen, welche hinter dem

Rechtssicherheitsinteresse und dem Vertrauensschutz zurückzustehen haben, überzeugt

nicht. Die verursachergerechte Verlegung der Sanierungskosten ist in

Art. 32d Abs. 1 USG ausdrücklich vorgesehen und konkretisiert das

allgemeine Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG. Diese grundlegende

umweltrechtliche Maxime hat eine finanzpolitische Bedeutung, ist darüber hinaus

indes ein sozialethisches Postulat der Gerechtigkeit und Rechtsgleichheit sowie

der Umweltökonomie (Hans-Jörg Seiler, Kommentar USG, Art. 2 N. 2).

Insofern greift die Rüge der Beschwerdeführerin zu kurz, weshalb die Beschwerde

auch in diesem Punkt abzuweisen ist.

9.

9.1

Die

Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, der Kostenverteiler hätte nicht vor

der Detailuntersuchung ergehen dürfen. Soweit dieses Vorgehen der Behörde als

zulässig erachtet würde, sei eventualerweise der Kostenverteiler dahingehend zu

ändern, dass 25 % der Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen ihr und

die restlichen 75 % der Kosten dem Kanton Zürich zugeteilt werden.

9.2

Gemäss Art. 32d

Abs. 4 USG erlässt die Behörde eine Verfügung über die Kostenverteilung,

wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber

durchführt. Dem von der Vorinstanz zitierten BGr, 25. September 2006,1A.273/2005,

E. 3.2, ist bezüglich des Verfügungszeitpunkts zu entnehmen, dass eine

prozentuale (abstrakte) Verteilung der Kosten vor Kenntnis der Höhe der

Sanierungskosten möglich ist, sofern die (endgültig) anrechenbaren Kosten zu

einem späteren Zeitpunkt separat verfügt werden.

Angesichts dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung

(welche von der Beschwerdeführerin im Übrigen gar nicht bestritten wird) ist

das behördliche Vorgehen nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, warum

die vorliegende Verfügung über die prozentualen (abstrakten) Kostenanteile

verfrüht ergangen sein soll; zudem verweist die Verfügung für die

schlussendlich anrechenbaren Kosten auf eine separate (noch zu erlassende)

Verfügung. Folglich ist die diesbezügliche Rüge unbegründet.

9.3

Hinsichtlich

der prozentualen Verlegung der Sanierungskosten gemäss Art. 32d USG ist vorgängig

festzuhalten, dass als Verursacher einzig die Beschwerdeführerin (als

Verhaltensstörerin) sowie der Kanton Zürich (als Zustandsstörer) infrage

kommen. Nach neuster bundesgerichtlicher Praxis ist ein Kostenanteil des

Standortinhabers von 10–30 % nur gerechtfertigt, wenn zusätzlich zur

blossen Inhaberstellung weitere Umstände hinzutreten, z. B. wenn der Betroffene schon im Zeitpunkt

der Belastung für den Standort verantwortlich war und diese hätte verhindern

können, wenn sie für den Verursachungsanteil ihres Rechtsvorgängers hafte oder

durch die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen)

wirtschaftlichen Vorteil erlangt habe oder erlangen werde (BGr, 11. Juni

2018,1C_533/2017 und 1C_543/2017 [zur Publikation vorgesehen], E. 7.1 mit

Hinweis auf BGE 139 II 106 E. 5.6).

Vorliegend haftet der Kanton Zürich ausschliesslich als

Standortinhaber. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, erlangt er aus der

Sanierung des Zürichsees keinen wirtschaftlichen Vorteil. Er war indes bereits im

Zeitraum der Belastung für den Standort verantwortlich (und hätte diese

grundsätzlich verhindern können), weshalb ein Kostenanteil des Kantons Zürich

von 10 % angezeigt ist. Der von der Beschwerdeführerin beantragte

kantonale Kostenanteil von 75 % ist mit Blick auf die bundesgerichtliche

Rechtsprechung demgegenüber nicht nachvollziehbar. Dem Kanton Zürich als

Zustandsstörer oblag keine Verpflichtung zur umgehenden Vornahme von

Sanierungsmassnahmen (oben E. 3.3). Insofern sind ihm angeblich

ausgebliebene Handlungen nun auch bei der Festsetzung des Kostenanteils nicht

anzulasten, weshalb das beschwerdeführerische Vorbringen, der Kanton hätte die

Sanierung zu tieferen Kosten längst vornehmen können, nicht stichhaltig ist.

Demzufolge erweist sich der von der Beschwerdegegnerin

festgelegte Kostenanteil der Beschwerdeführerin von 90 % der zukünftig

anfallenden anrechenbaren Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen angesichts

dem ihr in dieser Frage zustehenden Beurteilungsspielraums (vgl. BGE 139 II 106

E. 6) jedenfalls als nicht rechtsverletzend. Die entsprechende Rüge ist

unbegründet.

10.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

Damit erübrigt sich der von der Beschwerdegegnerin wohl im

Sinn eines prozessualen Begehrens ersuchte Beizug der Jahresrechnungen für die

Jahre 2006 bis 2015. Soweit die Beschwerdegegnerin damit einen Sachantrag

stellen will, ist sie darauf hinzuweisen, dass das

Verwaltungsrechtspflegegesetz das Institut der Anschlussbeschwerde nicht kennt;

auch unter diesem Aspekt ist dem Antrag nicht stattzugeben.

11.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

12.

Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid

dar. Dieser kann nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG selbständig

beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. oben E. 1.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 25'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten,

Fr. 25'110.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …