VB.2018.00163
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00163
20. September 2018Deutsch23 min
(URT.2018.20190)
Source djiktzh.ch
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2018.00163
Urteil
der 1. Kammer
vom 20. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz),
Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
José Krause.
In Sachen
1.1 A,
1.2 B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
1.1 D,
1.2 E,
beide vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Baubehörde Meilen,
Mitbeteiligte,
betreffend Verweigerung
der Durchführung eines
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 18. Juli 2017 beantwortete die
Baubehörde der Gemeinde Meilen das Begehren von D und E um Durchführung eines
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens für die festgestellte Umgestaltung der
Dachterrasse (inkl. Erstellung Zierbrunnen) der Liegenschaft an der G-Strasse 01
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 (Vers.-Nr. 03) in 8706 Meilen
abschlägig.
II.
Dagegen erhoben D und E mit Eingabe vom 21. August 2017
Rekurs beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung
des angefochtenen Beschlusses sowie die Einladung der Baubehörde Meilen, ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren für die Umnutzung und Umgestaltung der
Dachterrasse durchzuführen. Das Baurekursgericht hiess mit Entscheid vom
6. Februar 2018 den Rekurs gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und
lud die Baubehörde Meilen ein, für die Veränderungen auf der Dachterrasse ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen
(Dispositiv-Ziffer 1).
III.
Hiergegen erhoben A und B mit Eingabe vom 16. März
2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht das Kantons Zürich und beantragten die
Aufhebung der Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Entscheids sowie die
Gutheissung des Beschlusses der Baubehörde Meilen. Eventualiter sei
festzustellen und gegenüber der Baubewilligungsbehörde anzuordnen, dass
Ausgangspunkt für ein allfälliges nachträgliches Baubewilligungsverfahren nicht
der Erstellungszeitpunkt der Liegenschaft (1967) sei, sondern vielmehr das Jahr
2000, subeventualiter 1993, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Am 29. März 2018 teilte die Baubehörde Meilen mit,
auf eine Vernehmlassung zu verzichten. Das Baurekursgericht beantragte am
4. April 2018 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Mit Beschwerdeantwort vom 26. April 2018 verlangten D
und E die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführenden. In prozessualer Hinsicht beantragten sie die
Anordnung vorsorglicher Massnahmen, wonach der Brunnen bis zum rechtskräftigen
Abschluss des vorliegenden Verfahrens bzw. des allfälligen nachträglichen
Baubewilligungsverfahrens nicht betrieben werden darf. Eventualiter sei für den
nämlichen Zeitraum im Sinn einer vorsorglichen Massnahme "anzuordnen, dass
a) der streitbetroffene Brunnen jeweils zwischen 22 Uhr und 7 Uhr
nicht betrieben werden darf; b) der streitbetroffene Brunnen in den restlichen
Zeiten jeweils nicht länger als 2 Stunden am Stück und maximal
8 Stunden pro Tag betrieben werden darf; c) der streitbetroffene Brunnen
nur mit vollem Brunnentrog betrieben werden darf bzw. der Brunnentrog
regelmässig zu füllen ist; d) der streitbetroffene Brunnen bei
Minustemperaturen – in jedem Fall aber im Zeitraum zwischen 1. Dezember
und 31. März – ausser Betrieb zu nehmen ist". Mit Schreiben vom
24. Mai 2018 verlangten A und B die Abweisung der begehrten vorsorglichen
Massnahmen; eventualiter sei der beschwerdegegnerische Eventualantrag c) anzuordnen.
D und E hielten in den Schreiben vom 15. Juni 2018, vom 2. August
2018 und vom 8. August 2018 an ihren Anträgen fest und reichten
zwischenzeitlich am 25. Juni 2018 zwei Arztzeugnisse zu den Akten. Auch A
und B hielten in ihren Eingaben vom 10. Juli 2018, vom 20. Juli 2018
und vom 15. August 2018 an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom
31. August 2018 bzw. 10. September 2018 verzichteten D und E resp. A
und B auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Zuständigkeit in der Hauptsache
umschliesst die Zuständigkeit zum Erlass vorsorglicher Massnahmen (Regina
Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 6
N. 23).
2.
Bei der fraglichen Liegenschaft handelt es sich um ein
Terrassenhaus mit insgesamt sechs Wohneinheiten, dessen Baubewilligung vom
17. Januar 1967 datiert und das gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung
der Gemeinde Meilen (BZO) in der Wohnzone 1.4 steht. Die
Beschwerdeführenden sind Eigentümer einer Geschosswohnung (G-Strasse 01;
Kat.-Nr. 02), deren vorliegend streitbetroffene Dachterrasse über dem
Wohnraum der Geschosswohnung der Beschwerdegegnerschaft (G-Strasse 04;
Kat.-Nr. 05) liegt.
3.
3.1 Bei
gegebenenfalls bewilligungspflichtigen baulichen Massnahmen (unten E. 6)
kann die zuständige Baubehörde oder, wie vorliegend, das Verwaltungsgericht im
Sinn von § 6 Satz 1 VRG unter bestimmten Voraussetzungen (unten
E. 4.1) vorsorgliche Massnahmen anordnen. Diese können auf Antrag oder von
Amtes wegen getroffen werden. Im Fall der Antragsstellung ist das Gesuch zu
begründen. Die Partei, welche die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen
verlangt, hat in ihrem Antrag die für den Erlass einer vorsorglichen Massnahme
sprechenden Voraussetzungen glaubhaft zu machen (BGr, 22. Juni 2017,
5A_928/2016, E. 3.2; Kiener, § 6 N. 22). Aufgrund der
Dringlichkeit vorsorglicher Massnahmen und des vorläufigen Charakters solcher
Anordnungen ergeht der Entscheid mit einem reduzierten Prüfungsmassstab; es
erfolgt eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage gestützt auf die
Aktenlage, wobei auf weitere Beweisabnahmen regelmässig verzichtet wird
(Kiener, § 6 N. 31).
3.2 Grundsätzlich
fallen vorsorgliche Massnahme mit dem Entscheid in der Hauptsache dahin. Bei
Rückweisungsentscheiden kann indes angezeigt sein, die vorsorgliche Massnahme
mit dem Rückweisungsentscheid nicht enden zu lassen (vgl. Isabelle Häner,
Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,
ZSR 116/1997 II, S. 253 ff., Rz. 193). Im vorliegenden Fall
beantragt die Beschwerdegegnerschaft vorsorgliche Massnahmen im Sinn von
§ 6 VRG über den Abschluss des vorliegenden Verfahrens hinaus, nämlich –
im Fall der Beschwerdeabweisung – bis zum Abschluss des diesfalls nötigen
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens. Aufgrund dieses verfahrensüberschiessenden
Antrags wird dieser mit dem Entscheid in der Hauptsache nicht zwangsläufig
gegenstandslos (vgl. Kiener, § 6 N. 16), weshalb es vorliegend
angebracht ist, die Frage des vorsorglichen Rechtschutzes zuerst (sogleich
E. 4) und insofern unabhängig vom Entscheid in der Hauptsache (unten
E. 5 f.) zu beurteilen.
4.
4.1 Die
Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt zunächst Dringlichkeit voraus. Diese
ist gegeben, wenn der Endentscheid nicht sofort getroffen werden kann, aber
gleichwohl bestimmte Vorkehren nötig sind, um andernfalls gefährdete Interessen
zu schützen. Weiter hat die Massnahme der Erreichung eines legitimen Ziels zu
dienen. Sie ist darauf gerichtet, wichtige öffentliche oder private Interessen
vor schweren, nicht wiedergutzumachenden Nachteilen zu schützen. Ferner müssen
die Massnahmen geeignet und erforderlich sein, um diese Interessen zu schützen,
sowie verhältnismässig im engeren Sinn (Kiener, § 6 N. 16). Obwohl
dem Rechtsgut von Leben und Gesundheit erhebliches Gewicht zukommt, genügt
nicht jeder Verdacht einer Rechtsverletzung für die Annahme eines schweren
Nachteils im Sinn von § 6 VRG. Vielmehr muss eine Gesundheitsgefährdung
dargetan werden (VGr, 31. August 2017, VB.2017.00418, E. 5.1;
16. Juli 2015, VB.2015.00324, E. 2.2; Häner, Rz. 108).
4.2 Die
Beschwerdegegnerschaft beantragt vorsorglicherweise das Abstellen des Brunnens.
Sie begründen ihren Antrag mit dem vom Brunnen ausgehenden übermässigen Lärm.
Eine Schallmessung durch die Firma H GmbH habe ergeben, dass der Brunnen die
Anforderungen der SIA-Norm 181 an allen überprüften Standorten in ihrem
Wohnzimmer nicht beachte. Da der (Dauer-)Betrieb des Brunnens keine
Notwendigkeit darstelle, habe die Beschwerdegegnerschaft ein berechtigtes
Interesse am Abschalten des Brunnens. Unmittelbar unter der begehbaren Terrasse
der Beschwerdeführer befände sich ihr Wohnzimmer, von welchem ein Metallkanal
durch das Schlafzimmer führe und als Schallkörper bzw. Schallbrücke den Lärm
auch ins Schlafzimmer (über-)trage. Soweit der Brunnen mit abgesenktem oder
vereistem Wasserspiegel betrieben werde, seien die Schallimmissionen noch
störender. Da der Wasserstand des Brunnens im Vorfeld des Augenscheins am
8. Januar 2018 erhöht worden sei, seien die dortigen akustischen
Wahrnehmungen mit einem Vorbehalt zu versehen. Zuletzt würden die eingereichten
ärztlichen Zeugnisse die gesundheitliche Beeinträchtigung der
Beschwerdegegnerin 1 zufolge der Immissionen während der kalten Jahreszeit
belegen.
4.3 Demgegenüber
fehle es nach Ansicht der Beschwerdeführenden am Erfordernis des nicht
wiedergutzumachenden Nachteils. Die Vorinstanz habe erwogen, dass die vom
Brunnen ausgehenden Immissionen (nur) im Wohnzimmer und bei absoluter Stille
wahrnehmbar seien. Das zu den Akten gegebene Gutachten der H GmbH sei ein
reines Parteigutachten und rechtlich irrelevant. Weiter sei ein rein
subjektives, absolutes Stillebedürfnis kein für den gerichtlichen Entscheid
massgebliches Kriterium. Schliesslich belege das eine ärztliche Zeugnis keinen
Konnex zwischen der Schlafstörung der Beschwerdegegnerin 1 und dem
Brunnen; das zweite sei von der Hausärztin ausgestellt, was der Beweiskraft
abträglich sei.
4.4 Die
Vorinstanz hielt diesbezüglich fest, anlässlich des Augenscheins sei im
Wohnzimmer der Beschwerdegegnerschaft ein "leises, summendes
Geräusch", "welches demjenigen einer Lüftung nahekommt und der
elektrischen Wasserpumpe des Brunnens zugeordnet werden" könne, zu hören
gewesen – "wenn auch nur bei absoluter Stille".
4.5
4.5.1
Zur Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen dienen
Immissionsgrenzwerte. Als schädlich sind die direkten Nachteile des Lärms für
die menschliche Gesundheit aufzufassen, wie sie in Form von Gehörschädigungen,
Schlafstörungen (welche – soweit sie häufig und andauernd auftreten – die
Erholungsvorgänge behindern) sowie Herz- und Kreislaufprobleme auftreten
(Christoph Zäch/Robert Wolf in: Helen Keller/Vereinigung für Umweltrecht
[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], 2. A., Zürich
etc. 2004, Art. 15 N. 13 und N. 16 f.). Geräusche im
Bereich bis 30 db(A) sind sehr leise (Flüstern, Blätterrauschen); ein mit
nicht mehr als 40 db(A) belastetes Wohnquartier gilt als ruhig (Heribert
Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht [Hrsg. Walter Haller], Zürich
etc. 2004, Rz. 282).
Art. 7 der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV) regelt die Begrenzung von Lärmemissionen, die von
neuen ortsfesten Anlagen ausgehen. Die Art. 32 ff. LSV hingegen äussern
sich (gestützt auf Art. 21 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 [USG]) zum Schallschutz an Gebäuden. Art. 32
Abs. 1 LSV schreibt vor, dass der Schallschutz bei Aussenbauteilen und
Trennbauteilen lärmempfindlicher Räume sowie bei Treppen und haustechnischen
Anlagen den anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen soll. Als solche gelten
beim Lärm der übrigen ortsfesten Anlagen insbesondere die Mindestanforderungen
nach der SIA-Norm 181 des Schweizerischen Ingenieur- und
Architekten-Vereins. Die gleichen Anforderungen gelten grundsätzlich für
Aussenbauteile, Trennbauteile, Treppen und haustechnische Anlagen, die
umgebaut, ersetzt oder neu eingebaut werden (Art. 32 Abs. 3 LSV).
4.5.2
Bezüglich den dem Brunnen zugeordneten Immissionen sind zwei Gutachten im
Recht. Gemäss dem Gutachten der H GmbH vom 16. September 2016 sei zum
Messzeitpunkt am 9. August 2016 an zwei Standorten im Wohnzimmer der
Grenzwert nach SIA-Norm 181 knapp eingehalten gewesen. Das Geräusch mache
sich indes deutlich bemerkbar, da es sich vom Grundgeräuschpegel von unter
0 db um 20 db abhebe. Dies stelle im Rahmen der subjektiven
Empfindung eine grosse und überzeugende Veränderung dar, zumal tieffrequenter
Schall als subjektiv besonders störend gelte. Das Gutachten vom 17. März
2018 wurde bei der gleichen Firma in Auftrag gegeben, da der Brunnen infolge
der damaligen Vereisung besonders laut gewesen sei. Zugleich habe das Gutachten
den Nachweis der Variabilität der Immission bezweckt. Zum Messzeitpunkt am
28. Februar 2018 seien die Anforderungen der SIA-Norm 181 an allen
überprüften Standorten im Wohnzimmer nicht beachtet worden. Die Immission sei
objektiv klar nachvollziehbar, da sie sich weiterhin um 20 db vom
Grundgeräuschpegel abhebe. Die Schallpegeldifferenz werde im Rahmen der
subjektiven Empfindung als überaus grosse und sehr bedeutende Veränderung
wahrgenommen.
4.5.3
Im Hinblick auf die Würdigung der akustischen Gutachten ist festzuhalten,
dass es sich bei diesen (sowie bei den eingereichten ärztlichen Befunden, unten
E. 4.6) zwar um Parteigutachten handelt und ihnen insofern der Beweiswert
von Parteivorbringen zukommt, ihnen einzig aus diesem Grund indes nicht der
Beweiswert abgesprochen werden darf (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 7
N. 148). Weiter ist gestützt auf die vorhandenen Akten nicht zu
beurteilen, inwiefern Art. 7 LSV und/oder Art. 32 LSV zur Anwendung
kommen: Die Lärmimmissionen könnten gegebenenfalls (einzig) dem Brunnen als
ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 2 Abs. 1 LSV zugeordnet werden;
zugleich ist denkbar, dass die Immissionen (auch) auf die Terrassenumgestaltung
zurückzuführen sind. Diesfalls wäre Art. 32 LSV anzuwenden und somit die
SIA-Norm 181 zu berücksichtigen; in ersterem Fall wäre Art. 7 LSV
einschlägig und mangels Bezugnahme die SIA-Norm 181 unbeachtlich.
4.5.4
Das Gutachten vom 17. März 2018 stellte im Gegensatz zu jenem vom
16. September 2016 eine Überschreitung der in der SIA-Norm 181
festgehaltenen Immissionsgrenzwerte im Wohnzimmer der Beschwerdegegnerschaft
fest. Die unterschiedlichen Messergebnisse sind in den unterschiedlichen
Brunnenemissionen begründet: Bei der zweiten Messung am 28. Februar 2018
war das Wasser im Brunnen vereist, was die im Vergleich zur ersten Messung am
9. August 2016 höheren Emissionen erklärt. Dieser Umstand legt mit Blick
auf die variierenden gutachterlichen Ergebnisse den Schluss nahe, dass die im
Rahmen der zweiten Messung festgestellte Überschreitung der
SIA-Norm 181-Grenzwerte kein Dauerzustand ist, sondern vielmehr eine
Momentaufnahme darstellte, welche durch Vereisung des Brunnenwassers bewirkt
worden war.
Die zu jenem Zeitpunkt maximal gemessenen 32 db im
Wohnzimmer sind mit Blick auf die dargelegten akustischen Vergleichsgrössen
(oben E. 4.5.1) durchaus hörbar, machen indes eine Gesundheitsgefährdung
nicht sogleich wahrscheinlich. Das Gutachten vom 16. September 2016 weist
für das Wohnzimmer Ergebnisse unterhalb der in der SIA-Norm 181 festgehaltenen
Immissionsgrenzwerten aus, was den Lärm als zulässig und tragbar erscheinen
lässt. Insgesamt ist gestützt auf die zwei akustischen Gutachten sowie den
vorinstanzlichen Augenschein vom 8. Januar 2018, anlässlich dem das
Geräusch "nur bei absoluter Stille" vernehmbar war, im Rahmen der
summarischen Prüfung nicht überwiegend wahrscheinlich und somit nicht
glaubhaft, dass die vom Brunnen ausgehenden Immission eine
Gesundheitsgefährdung der Beschwerdegegnerschaft bewirkt.
Der Vollständigkeit halber sei zum Schluss erwähnt, dass
beide Gutachten auf die "erhöhten Anforderungen" nach der
SIA-Norm 181 abstellten, obwohl Art. 32 Abs. 1 LSV beim Lärm der
übrigen ortsfesten Anlagen auf die Mindestanforderungen nach der
SIA-Norm 181 verweist.
4.6 Eine
Gesundheitsgefährdung können auch die zu den Akten gereichten ärztlichen
Befunde nicht deutlich zum Ausdruck bringen. Soweit eine medizinische Erhebung
über ein reines Bestätigungsschreiben betreffend die Arbeitsunfähigkeit (Grund,
Auswirkungen, Dauer; sog. ärztliches Zeugnis) hinausgeht, indem zum Beispiel
der behandelnde Arzt auch über das diagnostizierte Leiden und die damit
verbundene Krankengeschichte Auskunft gibt, also seine Feststellungen
(summarisch) begründet, so wird von einem Arztbericht gesprochen (Lucrezia
Glanzmann-Tarnutzer, Der Beweiswert medizinischer Erhebungen im Zivil-, Straf-
und Sozialversicherungsprozess, AJP 2005, S. 73 ff., S. 73 f.).
In Bezug auf Berichte von Hausärzten darf und soll das Gericht der
Erfahrungstatsache Rechnung tragen, dass Hausärzte mitunter im Hinblick auf
ihre auftragsrechtliche Vertrauensstellung in Zweifelsfällen eher zu Gunsten
ihrer Patienten aussagen (BGE 125 V 351 E. 3 b.cc). Damit ist diesen
Berichten indes nicht von vornherein die Glaubwürdigkeit abzusprechen oder zu
misstrauen; so ist denkbar, dass das Gericht auf die speziellen, etwa dank der
langjährigen Betreuung nur einem Hausarzt zugänglichen Kenntnisse des
Gesundheitszustandes eines Menschen abstellt (BGr, 21. Dezember 2005,
4P.254/2005, E. 4.2).
Der ärztliche Bericht vom 18. Juni 2018 bestätigt,
dass die Beschwerdegegnerin 1 vom 26. Januar 2018 bis zum
22. März 2018 infolge Schlafstörung und extremer Müdigkeit in ärztlicher
Behandlung gewesen sei. Er schweigt sich indes über die Ursache des
festgehaltenen Leidens aus und hält nicht fest, ob die Einschätzung des
Gesundheitszustandes auf Angaben der Beschwerdegegnerin 1, auf eigener
Interpretation oder auf eigenen Untersuchungen beruht. Der hausärztliche
Bericht vom 20. Juni 2018 erklärt, die Beschwerdegegnerin 1 habe in
den letzten Monaten wegen des störenden Geräusches zuhause deutlich unter
gesundheitlichen Einschränkungen gelitten, weswegen sie mehrfach ärztliche
Hilfe in Anspruch genommen habe. Hier ist der Konnex zwischen Lärm (welcher
indes nicht dem Brunnen zugeordnet ist) und Gesundheitseinschränkung
hergestellt. Aber wiederum fehlt die Angabe, ob diese Einschätzung auf Angaben
der Beschwerdegegnerin 1, auf eigener Interpretation oder auf eigenen
Untersuchungen beruht. Zugleich sind die erwähnten gesundheitlichen
Einschränkungen unspezifisch und vage; eine eigentliche Diagnose fehlt.
Gleichfalls bleibt die deswegen angeforderte ärztliche Hilfe unbestimmt.
Die zwei eingereichten Arztberichte sind von einer
Hausärztin sowie einer Ärztin, welche eine Praxis für … führt, ausgestellt und
knapp gehalten. Es liegt nahe, dass beide im Wesentlichen auf Angaben der
Beschwerdegegnerin 1 beruhen und nicht auf weiteren Untersuchungen (da
diese wohl erwähnt worden wären). Insgesamt ist auf Grundlage der zwei
ärztlichen Befunde nicht deutlich gemacht, dass die vom Brunnen ausgehenden
Immissionen die erwähnten gesundheitlichen Beeinträchtigungen bewirkt haben.
4.7 Das von
der Beschwerdegegnerschaft angeführte Interesse (Gesundheit) stellt zwar ein
wichtiges Polizeigut dar, nach dem Gesagten ist eine Gesundheitsgefährdung
jedoch nicht genügend dargetan. Mangels dieser zwingenden Voraussetzung für den
Erlass vorsorglicher Massnahmen ist unerheblich, dass das (vorsorgliche)
Abstellen des Brunnens für die Beschwerdeführenden keinen grösseren Nachtteil
zur Folge hätte sowie unpräjudizierend und durchaus zumutbar wäre. Dass es
somit nicht notwendig erscheint, die beantragten Massnahmen sofort zu treffen,
bedeutet indes nicht, dass die Anliegen der Beschwerdegegnerschaft unbedeutsam (oder
gar inexistent) wären. Die kommunale Baubehörde wird gefordert sein, im Rahmen
des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens (unten E. 6) zu prüfen,
inwiefern der Brunnen namentlich mit Blick auf die davon ausgehenden
Immissionen bewilligungsfähig ist.
4.8 Nach dem
Gesagten ist das Gesuch der Beschwerdegegnerschaft um Anordnung vorsorglicher
Massnahmen abzuweisen.
5.
5.1 In der
Hauptsache bringen die Beschwerdeführenden vor, Streitgegenstand sei einzig die
bauliche Umgestaltung der Terrasse im Jahre 2015 und namentlich die dem Brunnen
zugeordneten Immissionen. Dafür sei aus den von der kommunalen Baubehörde
dargelegten Gründen kein Baubewilligungsverfahren erforderlich, zumal die
Umgestaltungen von der Beschwerdegegnerschaft nicht einsehbar sei und nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge kein Störpotential hätten. Wäre dennoch ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen, so dürfe dieses nur die
Veränderungen ab September 2015 erfassen, da die Beschwerdegegnerschaft den nun
bemängelten Zustand über Jahrzehnte für rechtmässig gehalten und nie
beanstandet hätte sowie selbst ihre Terrasse erheblich verändert habe.
5.2 Die
Vorinstanz hielt fest, Streitgegenstand im Rekursverfahren könne nur sein, was
auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung gewesen sei bzw. richtigerweise
hätte sein sollen. Die Beschwerdegegnerschaft habe die kommunale
Baubewilligungsbehörde wiederholt auf die Umbaumassnahmen (namentlich Rückbau
des Japangartens sowie Einbau von Bodenplatten) sowie die damit einhergehende
Zweckänderung der Terrasse aufmerksam gemacht, sodass sämtliche bauliche
Veränderungen Gegenstand der angefochtenen Verfügung hätten sein müssen. Die
Berücksichtigung der im Rekursantrag verlangten Rechtsfolge (mitsamt
Begründung) ändere daran nichts.
5.3 Gegenstand
eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des angefochtenen
Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (VGr,
20. März 2014, VB.2013.00504, E. 2.1). Ausgangspunkt für die
Bestimmung des Streitgegenstands ist das Anfechtungsobjekt, in dessen Rahmen
die Parteien mit ihren Anträgen den Streitgegenstand festlegen (BGE 136 II 457
E. 4.2; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 44).
Vorliegend ist der Beschluss der Gemeinde Meilen vom
18. Juli 2017 Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens, womit dieser
Ausgangspunkt zur Bestimmung des Streitgegenstands ist. Der fragliche Beschluss
hielt im Dispositiv fest, dass die "festgestellte Umgestaltung einer
Dachterrasse (inkl. Erstellung Zierbrunnen)" keiner Bewilligungspflicht
unterliege. Insofern beschränkte der angefochtene Beschluss den
Streitgegenstand nicht auf den Brunnen, was mit Blick auf die durch die
Beschwerdegegnerschaft angezeigten baulichen Veränderungen an der Terrasse
konsequent ist. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, ersuchte die
Beschwerdegegnerschaft die kommunale Baubehörde nicht lediglich um eine
Verfügung betreffend die Frage der Baubewilligungspflicht des Brunnens.
Vielmehr teilten sie der Baubehörde im Vorfeld des fraglichen Beschlusses mit,
dass die Beschwerdeführenden ihre Terrasse im Laufe der Jahrzehnte komplett
umgebaut hätten. Der nicht begehbare Japangarten sei durch eine begehbare
Terrasse ersetzt worden. Damit einher sei eine Zweckänderung gegangen.
Gegenstand
des Beschlusses der Gemeinde Meilen vom 18. Juli 2017 war
folglich zu Recht die Umgestaltung der gesamten Dachterrasse einschliesslich
Errichtung des Brunnens.
Eine anschliessende Verengung des vom Anfechtungsobjekt
gesteckten Rahmens durch die Parteibegehren erfolgte nicht. Die
Beschwerdegegnerschaft beantragte im Rekursverfahren die Einladung an die
kommunale Baubewilligungsbehörde zur Durchführung eines nachträglichen
Baubewilligungsverfahrens für die Umnutzung und Umgestaltung der Terrasse. Mit
der Vorinstanz ist somit festzuhalten, dass Gegenstand des Rekursverfahrens der
Entscheid über die baurechtliche Bewilligungspflicht der Umnutzung der Terrasse
durch die Beschwerdeführenden ist. Dieser Entscheid beschränkt sich insofern
nicht auf die Erstellung des Brunnens, sondern umschliesst ihn. Die
entsprechende Rüge der Beschwerdeführenden erweist sich folglich als
unbegründet.
6.
6.1 Nach
Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG)
dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden.
Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen
kann von den Kantonen weiter, nicht aber enger gefasst werden. Die Kantone
können nicht von der Bewilligungspflicht ausnehmen, was nach Art. 22 RPG
einer Bewilligung bedarf (BGr, 21. Juli 2011,1C_157/2011, E. 3.1).
Bauten und Anlagen im Sinne dieser Bestimmung sind künstlich geschaffene und
auf Dauer angelegte Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen
und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen,
sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung
belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Massstab dafür, ob eine bauliche
Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu
unterwerfen ist dabei die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage
im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche
Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn
an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Die Baubewilligungspflicht soll es
mithin der Behörde ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf seine räumlichen
Folgen vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen
Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (BGr,
27. März 2017,1C_424/2016, E. 2.1.1).
6.2 Die
Bewilligungspflicht einer baulichen Massnahme ist im baurechtlichen Verfahren
zu klären. Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist,
steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Bestehen
Sachverhalt
Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte,
wird sie im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben. Vor allem
bei Nutzungsänderungen bestehender Bauten oder Anlagen wird oft erst eine
genauere Untersuchung ergeben, ob die Zweckänderung der baurechtlichen
Bewilligungspflicht untersteht (BEZ 2004 Nr. 47). Das Nichteinleiten eines
Baubewilligungsverfahrens setzt somit einen klaren Fall voraus, bei welchem von
vornherein gesagt werden kann, dass kein Interesse der Öffentlichkeit oder der
Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (VGr, 17. März 2016,
VB.2015.00415, E. 4.2; 22. Februar 2012, VB.2011.00606, E. 4.2).
Die Befreiung von der Bewilligungspflicht entbindet nicht
von der Pflicht, die Vorschriften des materiellen Rechts einzuhalten (§ 2
Abs. 2 BVV). Ist ein Bauvorhaben von der Bewilligungspflicht befreit, kann
die Einhaltung der Bauvorschriften deshalb auch nachträglich noch durchgesetzt
werden (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 256 mit Hinweisen). Wird der
Baubehörde ein baurechtswidriger Zustand zur Kenntnis gebracht, kann sie nicht
unter dem Hinweis, für die fragliche Baute bestehe keine Bewilligungspflicht,
auf weitere Untersuchungen verzichten.
6.3 Baut eine
Person ohne Bewilligung oder weicht sie von bewilligten Plänen wesentlich ab,
so ist die rechtswidrige Baute oder Anlage nicht schon aus diesem Grund
abzubrechen oder zu ändern. Vorgängig ist im Rahmen eines nachträglichen
Bewilligungsverfahrens vielmehr zu prüfen, ob die bereits erstellten Bauteile
bewilligungsfähig sind oder nicht (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 482 mit
Hinweisen). Dieses Erkenntnisverfahren ist von Amtes wegen durchzuführen.
Wirken die Pflichtigen dabei nicht in genügendem Mass mit, ist die Baueingabe
allenfalls ersatzvornahmeweise durch die Baubehörde zu erstellen (vgl. BEZ 2004
Nr. 42).
6.4 Die
während geraumer Zeit der Baubewilligungsbehörde vorgetragenen Beanstandungen
der beschwerdegegnerischen Nachbarn machen deutlich, dass durch die baulichen
Massnahmen der Beschwerdeführenden auf ihrer Terrasse auch Drittinteressen
tangiert sein könnten. Die ursprüngliche Terrassengestaltung sah einen
Japangarten mitsamt Blumenrabatten vor, welcher sich vom jeweiligen Wohnzimmer
bis zur Brüstung erstreckte und Einblicke auf die darunterliegenden Terrassen
zu verhindern bezweckte, weshalb er – und mit ihm die Terrasse – nicht
durchgehend begehbar war. Nach vollständigem Rückbau des Japangartens säumen
nun Pflanzentroge die Brüstung, wobei Bodenplatten die Terrasse decken und
diese insofern begehbar ist. Diese baulichen Veränderungen stellen eine
Nutzungsänderung der Terrasse dar, welche wie gesehen (oben E. 6.2) eine
Prüfung durch die Baubehörde erfordert. Dies gilt umso mehr, als die nun
begehbare Terrasse zugleich das Dach der darunterliegenden Wohnung der
Beschwerdegegnerschaft ist und das Begehen im dortigen Wohnzimmer "gut
hörbaren Trittschall" auslöst, was selbst von den Beschwerdeführenden
anerkannt wird. Das Interesse des Nachbarn an einer nachträglichen Kontrolle
der Terrassenumgestaltung ist vor diesem Hintergrund augenscheinlich. Gleiches
gilt hinsichtlich der Erstellung des Brunnens, bei dem die Frage der
Bewilligungspflicht – trotz Abweisung des Gesuchs um Anordnung vorsorglicher
Massnahmen (oben E. 4.8) – mit Blick auf die beschwerdeführerischen
Beanstandungen offensichtlich kein klarer Fall ist, bei welchem von vornherein
gesagt werden kann, dass kein Interesse der Nachbarn an einer vorgängigen
Kontrolle bestehe. Die Einschätzung der Vorinstanz, wonach die baulichen
Veränderungen auf der Terrasse der Beschwerdeführenden in einem
Baubewilligungsverfahren auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen sind, ist
demzufolge nicht zu beanstanden.
6.5 Die
Beschwerdeführenden beantragen im Eventualstandpunkt die Feststellung und
Anordnung, dass Grundlage eines allfälligen Änderungs-Baubewilligungsverfahrens
der bereits geänderte Zustand der strittigen Terrasse seit 2000, eventuell
1993, wie er bis im August 2015 bestanden habe, sei und nicht der
Original-Zustand bei Errichtung der Gesamt-Überbauung im Jahr 1967.
Gegenstand des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens sind
die eigenmächtig ausgeführten Bauarbeiten (BEZ 1992 Nr. 26, E. 4;
Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999,
S. 108; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991,
Rz. 374 und Rz. 654). Zu deren Feststellung bildet die aktenkundige
und somit greifbare ursprüngliche Baubewilligung vom 17. Januar 1967
Ausgangspunkt. Sämtliche in den darauffolgenden Jahrzehnten vorgenommenen
baulichen Massnahmen, welche nicht aus den damit genehmigten Plänen
hervorgehen, gelten als nicht bewilligt – sofern nicht Gegenteiliges bewiesen
wird (vgl. Ruoss Fierz, S. 110).
Die in der Begründung des Eventualantrags mitschwingenden
Tatbestände des Vertrauensschutzes bzw. der Gleichbehandlung im Unrecht sind in
sachverhaltsmässiger Hinsicht zu wenig substanziiert. Die Baubehörde wird im
Rahmen des durchzuführenden Bewilligungsverfahrens namentlich zu berücksichtigen
haben, ob oder inwieweit der Zeitablauf und damit einhergehend der Grundsatz
von Treu und Glauben eine Rolle spielen (vgl. dazu etwa VGr, 30. Juni 2015,
VB.2012.00442).
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen; der
angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts ist zu bestätigen.
8.
Die Gerichtskosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
sind grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip zu verteilen (§ 70 VRG in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei der Entscheidinstanz ein
grosser Ermessensspielraum zusteht. Das Obsiegen wird grundsätzlich daran
gemessen, mit welchen Anträgen der Verfahrensbeteiligte durchdringt (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 43 und N. 51). Vorliegend ist
einerseits zu beachten, dass die Beschwerdeführenden mit ihren Anträgen
vollständig unterlegen sind. Auf der anderen Seite fällt ins Gewicht, dass die
Beschwerdegegnerschaft mit ihrem prozessualen Antrag auf Anordnung
vorsorglicher Massnahmen unterliegt. Unter diesen Umständen scheint es
angemessen, die Kosten des vorliegenden Verfahrens den Beschwerdeführenden zu
drei Vierteln und der Beschwerdegegnerschaft zu einem Viertel aufzuerlegen.
Somit steht der Beschwerdegegnerschaft eine reduzierte Parteientschädigung zu
(vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG).
9.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist darauf
hinzuweisen, dass das vorliegende Urteil als Entscheid über einen
Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt und damit nur
selbständig angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93
BGG erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2; vgl. zum Erfordernis der
rechtlichen Natur des erforderlichen nicht wiedergutzumachenden Nachteils BGE
134 III 188 E. 2.1).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die
Beschwerde wird abgewiesen.
Erwägungen
2.
Das
Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 270.-- Zustellkosten,
Fr. 4'270.-- Total der Kosten.
4.
Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den Beschwerdeführenden 1.1 und
1.
, unter solidarischer Haftung, zu 3/4 und der Beschwerdegegnerschaft 1.1 und 1.2,
unter solidarischer Haftung, zu 1/4 auferlegt.
5.
Die
Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 werden unter solidarischer Haftung
verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 1.1 und 1.2 eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
6.
Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.
Mitteilung an …