Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00168

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00168

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. Juni 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

1. Genossenschaft

A,

2. B AG,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Stadtrat

Schlieren,

Mitbeteiligter,

betreffend

Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.

A. Mit dem

Bau der Limmattalbahn sowie dem Stadtplatz in Schlieren werden die Zürcher- und

Badenerstrasse als raumschaffendes Element neugestaltet und städtebaulich

aufgewertet. In der Folge soll der Durchgangsverkehr im Stadtzentrum von

Schlieren minimiert und auf die nördlich gelegene Bernstrasse verlagert werden,

was Anpassungen am Strassennetz notwendig macht. Die Bernstrasse in Schlieren

zählt zum Kantonsstrassennetz des Kantons Zürich und wird im Kataster als

Hauptverkehrsstrasse Nr. 001 klassifiziert. Teil des Projektperimeters

bildet die Strecke entlang der Bernstrasse von der Stadtgrenze Zürich bis zur

Liegenschaft Bernstrasse 29. Zur Minimierung und Verlagerung des

Durchgangsverkehrs soll der Verkehrsknoten Bern- und Gasometerstrasse ausgebaut

und die Knotenkapazität erhöht werden. Hierzu sind verschiedene Massnahmen

vorgesehen, namentlich auch die Erstellung einer zusätzlichen Geradeausspur in

Fahrtrichtung Stadt Zürich, der Ausbau des Knotens Bern- und Gasometerstrasse

sowie die Erstellung von neuen Parkplätzen entlang der Turmstrasse als Ersatz

für die wegfallenden Parkplätze an der Bernstrasse.

B. Die

öffentliche Auflage des Bauprojekts und des Landerwerbsplans erfolgte vom

5. Mai bis 6. Juni 2017. Mit Eingabe vom 1. Juni 2017 erhoben

die Genossenschaft A und die B AG Einsprache und beantragten, das

Strassentrassee der Bernstrasse im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 03

und 04 derart nach Norden zu verschieben, dass sie mit keinen Landabtretungen

konfrontiert würden. Ferner sei auf den Ausbau des Verkehrsknotens Bern- und

Gasometerstrasse zu verzichten. Der Verkehr sei stattdessen über die

Hermetschloobrücke zu führen. Sodann beantragten sie, es sei für die durch das

Ausbauprojekt verlorengehenden Parkplätze Realersatz zu liefern. Schliesslich

verlangten sie die Durchführung eines Augenscheins.

C. Anlässlich

der Einspracheverhandlung vom 13. Juli 2017 wurde mit der Genossenschaft A

und der B AG ein Augenschein vor Ort durchgeführt. Mit Beschluss vom

31. Januar 2018 setzte der Regierungsrat das Projekt für den Strassen- und

Kreuzungsausbau an der 1 Bernstrasse in Schlieren gemäss den bei den Akten

liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I). Die Einsprache der Genossenschaft A

und der B AG wies er ab, soweit er sie nicht als erledigt abschrieb

(Dispositivziffer II).

II.

Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhoben die

Genossenschaft A und die B AG am 16. März 2018 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragten, es sei der angefochtene Beschluss

aufzuheben und das Verfahren zur vollständigen Durchführung an den

Regierungsrat zurückzuweisen. Eventualiter seien Dispositivziffern I und II des

angefochtenen Beschlusses aufzuheben und die Planfestsetzung mit folgenden

Auflagen zu erteilen: Das Strassentrassee der Bernstrasse sei im Bereich der

Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 derart nach Norden zu verschieben, dass

die Beschwerdeführerinnen von keinen Landabtretungen betroffen sind. Auf den

Ausbau des Verkehrsknotens Bern-/Gasometerstrasse sei zu verzichten,

stattdessen sei der Verkehr über die Hermetschloo-Brücke zu führen.

Eventualiter seien für aufzuhebende Abstellplätze der Beschwerdeführerinnen

Abstellplätze an anderer Stelle vorzusehen. Des Weiteren beantragten die

Beschwerdeführerinnen die Durchführung eines Augenscheins sowie die Zusprechung

einer Parteientschädigung für das vorliegende und das vorinstanzliche

Verfahren.

Der Regierungsrat, vertreten durch das Tiefbauamt, reichte

am 30. April 2018 seine Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung

der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführenden. Der Stadtrat Schlieren reichte innert Frist keine

Beschwerdeantwort ein. Die Beschwerdeführenden reichten am 14. Juni 2018

eine Replik ein, worin sie an ihren Anträgen und Ausführungen festhielten. Am

6. November 2018 reichte der Regierungsrat seine Duplik ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Der

Beschluss des Beschwerdegegners vom 13. Juni 2018 bildet einen Akt im Sinn

von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar

nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41

Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist

zuständig zur Behandlung der Beschwerde.

1.2 Die

Beschwerdeführerinnen sind Baurechtsnehmerinnen der Parzellen Kat.-Nr. 03

und 04 in Schlieren und müssten gemäss dem festgesetzten Projekt einen Teil

ihres Lands abtreten. Damit sind sie zur Beschwerde legitimiert. Nachdem auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass unklar sei, welche

Akten in Dispositivziffer I des angefochtenen Beschlusses ("aufgrund der

bei den Akten liegenden Plänen") gemeint seien. Dabei handelt es sich –

wie der Beschwerdegegner zu Recht anführt – um diejenigen Pläne, welche

Gegenstand

der Auflage und des Einspracheverfahrens waren und in welche die

Beschwerdeführerinnen im Rahmen der Auflage Einsicht nehmen konnten. Denn nach

§ 17 Abs. 2 StrG sind die "zusätzlich nötigen

Projektunterlagen" mit aufzulegen. Alsdann unterliegen sie als

Verfahrensakten dem Akteneinsichtsrecht der Verfahrensbeteiligten (Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999).

3.

3.1 Das

vorliegende Strassenprojekt betrifft das Gaswerkareal Schlieren insgesamt, das

in das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler

Bedeutung (ISOS) und in das kantonale Inventar von Schutzobjekten

überkommunaler Bedeutung aufgenommen worden ist. Umstritten ist, ob von der

zuständigen Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und von

der Eidgenössischen Denkmalpflege (EDK) Gutachten i. S. v. Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den

Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) und desgleichen auf

kantonaler Ebene Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission sowie der

Denkmalpflegekommission zur Frage der Beeinträchtigung des Ortsbildes, insbesondere

zur vorgesehenen Aufhebung von Grünräumen, und der potenziellen Schutzobjekte

gemäss dem kantonalen Inventar überkommunaler Bedeutung hätten eingeholt werden

müssen.

3.2

3.2.1

Nach Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler

Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die

ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von

Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten

Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in

Sachverhalt

Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen

von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). Es handelt

sich dabei um einen verstärkten Schutz, der nur durch eine umfassende Interessenabwägung

aufgeweicht werden kann (BGr, 11. Februar 2019,1C_583/2017, E. 3.1

m. w. H. [zur Publikation vorgesehen]).

Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG verfasst eine Kommission nach Art. 25

Abs. 1 NHG (ENHK, EDK) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten, wenn

bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des

Bundes aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem

Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen.

Für die Einholung eines Gutachtens und die erforderliche

Interessenabwägung ist demnach von Bedeutung, ob eine Bundesaufgabe vorliegt.

Trifft dies zu, muss zwingend ein Gutachten der ENHK bzw. der EDK eingeholt

werden, wenn ein Bundesinventar erheblich beeinträchtigt wird, und darf die

ungeschmälerte Erhaltung der betroffenen Inventare nur eingeschränkt werden,

wenn sich dies durch zumindest gleichwertige nationale Interessen rechtfertigt

(Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 NHG). Liegt hingegen keine

Bundesaufgabe vor, genügt es, wenn das Bundesinventar grösstmögliche Schonung

erfährt, wobei zur Klärung dieser Frage allenfalls bei der ENHK bzw. bei der EDK

vorweg ein fakultatives Gutachten eingeholt werden kann, nicht aber muss (BGr,

11. Februar 2019,1C_583/2017, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen]).

3.2.2

Wann die Rücksichtnahme- und Erhaltungspflicht als Bundesaufgabe zu

verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht abschliessender Weise

auf. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Bundesaufgabe auch dann vorliegen,

wenn eine kantonale Behörde verfügt hat (vgl. die Aufzählung in BGE 139 II 271

E. 9.2). Voraussetzung ist jedoch, dass die Verfügung eine Rechtsmaterie

betrifft, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, bundesrechtlich

geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz

aufweist. Das ist einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung

(zumindest auch) den Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt;

andererseits ist eine Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der bundesrechtliche

Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Orts- und

Landschaftsbilder in sich birgt (BGr, 11. März 2014,1C_700/2013,

E. 2.2).

Im Bereich des Bau- und Raumplanungsrechts sind

grundsätzlich die Kantone zuständig; dem Bund steht nur (aber immerhin) eine

Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Eine

Bundesaufgabe ist in diesem Bereich gegeben, soweit es um Bewilligungen, Teilbewilligungen,

Ausnahmen oder entscheidrelevante Gesichtspunkte – auch in Nutzungsplänen (BGE

135 II 328 E. 2.1 mit Hinweisen) – geht, deren Voraussetzungen das

Bundesrecht konkret regelt und die den notwendigen Bezug zum Natur-,

Landschafts- und Heimatschutz haben (vgl. BGr, 11. März 2014,1C_700/2013,

E. 2.2).

3.2.3

Das vorliegende Strassenprojekt betrifft eine Kantonsstrasse und wird nicht

mit Bundesmitteln finanziert. Es trifft zwar zu, dass die Anpassungen am

Strassennetz u. a.

im Bereich der Bernstrasse – d.h. das vorliegende Strassenprojekt – im

Zusammenhang mit der Limmattalbahn stehen, in dem Sinn, als das

Strassenbauprogramm des Regierungsrats auf das Projekt der Limmattalbahn

abgestimmt werden soll. Als Grund für den Ausbau der Strassen wird jedoch nicht

die Limmattalbahn, sondern die starke Siedlungs- und Arbeitsplatzentwicklung im

Limmattal angeführt, die trotz des Wachstums des öffentlichen Verkehrs zu einer

Zunahme im Strassenverkehr führen werde. Allein der Umstand, dass das Projekt

in Zusammenhang mit einem anderen mit Bundesgeldern finanzierten Projekt

(Limmattalbahn) steht, macht daraus noch keine Bundesaufgabe. Dies ergibt sich

auch nicht aus Art. 2 Abs. 2 i. V. m.

Art. 2 Abs. 1 lit. c NHG. Ebenso wenig wird das Projekt zu einer

Bundesaufgabe, weil die kantonalen Behörden die Vorschriften des Bundesrechts

angewandt haben (vgl. Alexander Rey, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.],

Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, Rz. 4.68). Dass mit

der Projektfestsetzung auch sämtliche vom Bundesrecht geregelten

Spezialbewilligungen erteilt würden, lässt sich dem Wortlaut von § 309

Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

nicht entnehmen. Nach § 309 Abs. 2 PBG schliesst die

Projektfestsetzung nur die baurechtliche Bewilligung ein (VGr, 22. März

2018, VB.2016.00349, E. 4.1).

Nach dem Gesagten liegt keine Bundesaufgabe i. S. v. Art. 2 NHG vor, weshalb das

vorliegende Strassenprojekt nicht der obligatorischen Begutachtung gemäss

Art. 7 NHG unterliegt. Daran vermag auch die Aufnahme des Gaswerkareals

Schlieren in das ISOS nichts zu ändern. Das Bundesgericht hat verschiedentlich

festgehalten, dass die Aufnahme einer Baute in das ISOS nicht bedeutet, dass

ihr Schutz oder der Schutz der zugehörigen inventarisierten Baugruppe damit zur

Bundesaufgabe wird (BGE 135 II 209 E. 2.1 f.; BGr, 11. März 2014,

1C_700/2013, E. 2.3 f.; BGr, 3. Mai 2010,1C_470/2009, E. 3.3).

Das NHG enthält für Vorhaben, die nicht Bundesaufgaben darstellen, keine

förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen ist

(BGr, 9. August 2016,1C_398/2015, E. 3.2). Eine besondere

Begutachtung gemäss Art. 17a NHG wäre im vorliegenden Fall zwar denkbar;

sie ist indessen nicht obligatorisch und erfordert die Zustimmung des Kantons.

3.3

3.3.1

Gemäss § 203 Abs. 2 i. V. m.

Abs. 1 lit. c PBG und § 7 lit. e der Kantonalen Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV) ist unter anderem über die

schutzwürdigen Ortsbilder kantonaler Bedeutung ein Inventar zu erstellen.

Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften, Stiftungen und selbständigen

Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben

erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont

und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten

bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Der Regierungsrat bestellt eine oder

mehrere Kommissionen von Sachverständigen, die das Gemeinwesen in Fragen des

Natur- und Heimatschutzes beraten, und überträgt ihnen wichtige Fragen von

überkommunaler Bedeutung zur Begutachtung; es können ihnen auch weitere

begutachtende Aufgaben zugewiesen werden (§ 216 Abs. 1 und 2 PBG).

§ 3 der Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216

PBG vom 12. Januar 2005 (VSVK) zählt wichtige Fragen des Natur- und Heimatschutzes

von überkommunaler Bedeutung auf, zu denen die kantonalen Kommissionen

"Stellung" nehmen, u. a.

zu Projekten des Kantons und der Gemeinden für grössere Bauten und Anlagen im

Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung (Abs. 1

lit. d). Die Kommissionen können zu weiteren Fragen des Natur- und

Heimatschutzes Stellung nehmen (§ 3 Abs. 2 VSVK).

3.3.2

Beim vorliegenden Strassenprojekt handelt es sich um ein solches Projekt

des Kantons für grössere Bauten und Anlagen im Bereich eines Schutzobjekts überkommunaler

Bedeutung, weshalb gemäss § 3 Abs. 1 lit. d VSVK eine

Stellungnahme einzuholen ist. Im Unterschied zu § 3 Abs. 2 VSVK

stellt es § 3 Abs. 1 VSVK nicht ins Ermessen der Behörden, ob eine

"Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der kantonalen Natur- und

Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission einzuholen ist (vgl. VGr,

8. März 2018, VB.2017.00060, E. 3.4). Dass die kantonale

Denkmalpflege des Amts für Raumentwicklung (ARE) Projekte im Bereich von Natur-

und Heimatschutzobjekten (Ortsbildschutz) gemäss Ziff. 1.4.1.4 des Anhangs

zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) zu beurteilen hat,

hierfür die notwendigen Fachkenntnisse besitzt und diese Beurteilung bei den

Akten liegt, macht eine "Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der

kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission nicht

entbehrlich. Denn einer solchen Stellungnahme der kantonalen Natur- und

Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission als unabhängiger kantonaler

Sachverständigenkommission kommt besonderes Gewicht zu (BGr, 7.9.2012,

1C_86/2012, E. 3.4.2).

3.4 Es wäre

dem Verwaltungsgericht zwar unbenommen, die entsprechende Stellungnahme bzw.

das Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder

Denkmalpflegekommission – wie die Beschwerdeführerinnen beantragen – selbst

einzuholen. Davon ist jedoch zwecks Wahrung des Instanzenzugs und unter

Berücksichtigung der zurückhaltenden Überprüfung spezifisch technischer Fragen,

der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe sowie der Handhabung des

Planungsermessens durch das Verwaltungsgericht (statt vieler VGr,

29. November 2018, VB.2018.00185, E. 5.1.3) abzusehen. Folglich ist

die Angelegenheit zur weiteren Sachverhaltsabklärung an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen. Es steht dem Beschwerdegegner dabei frei, nebst dem Gutachten

der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission auch ein

Gutachten der ENHK bzw. EDK einzuholen oder gemäss dem Antrag der

Beschwerdeführerinnen einen weiteren (protokollierten) Augenschein

durchzuführen. Ein Augenschein ist dann geboten, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund

ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen

Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 24. November 2016, VB.2016.00240,

E. 2.1; Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7

N. 79).

4.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem

Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.

mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Die Kosten

sind deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dieser ist sodann zu

verpflichten, den Beschwerdeführerinnen für das Beschwerdeverfahren eine

angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Für

das Einspracheverfahren ist keine Parteientschädigung geschuldet (§ 17

Abs. 1 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide

sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V

477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn

sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrates

vom 31. Januar 2018 in Dispositiv-Ziffer I und II aufgehoben. Die

Sache wird im Sinn der Erwägungen zu weiteren Sachverhaltsabklärungen und zum

Neuentscheid an den Regierungsrat zurückgewiesen.

Erwägungen

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 230.-- Zustellkosten,

Fr. 2'230.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- (7,7 % MWST

inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses

Urteils:

5.

Gegen dieses

Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …