Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00204

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00204

Urteil

der 4. Kammer

vom 5. Juni 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

1. Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft,

2. A, c/o Schweizer Radio und Fernsehen,

beide vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführende,

gegen

Statthalteramt Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Informationszugang,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Statthalteramt Zürich führte ab September 2016 eine

aufsichtsrechtliche Untersuchung im Zusammenhang mit der Besetzung der

Grundstücke Kat.-Nr. AR5422 und AL8663 (sogenanntes Koch-Areal) in der

Stadt Zürich, die es mit Verfügung vom 27. Februar 2017 abschloss. Von

dieser Verfügung wurde nur das Fazit sowie das Verfügungsdispositiv

veröffentlicht. In der Folge wandten sich verschiedene Personen, darunter der

als Redaktor bei der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft tätige A,

an das Statthalteramt und ersuchten um vollständige Einsicht in diese

Verfügung. Mit Verfügung vom 16. Mai 2017 gewährte das Statthalteramt

Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017, die es jedoch an verschiedenen

Stellen schwärzte.

Erwägungen

II.

Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft sowie A

liessen am 14. Juni 2017 beim Regierungsrat rekurrieren und beantragen, es

sei ihnen vollständige Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017 zu

gewähren. Der Regierungsrat beschloss am 28. Februar 2018 Folgendes:

"I. Auf

den Rekurs der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft […] wird nicht

eingetreten.

II. Der Rekurs von A […] wird teilweise

gutgeheissen.

Der

Rekursgegner wird verpflichtet, dem Rekurrenten die Verfügung vom 27. Februar

2017.

offenzulegen mit Ausnahme folgender Inhalte, die zu schwärzen sind:

–

Lit. K der Prozessgeschichte: vollumfängliche

Schwärzung

–

Rz. 19, dritter Absatz, erster und zweiter

Satz: «Faktisch (…) intervenieren.»

–

Rz. 19, zehnter Absatz, zweiter und dritter

Satz: «Aufgrund (…) ausgeschlossen werden.»

–

Rz. 20: Telefonnummer im Journaleintrag vom

13.

November 2016, 03:54 Uhr.

–

Rz. 22: vollumfängliche Schwärzung

III. Die Kosten des Verfahrens, bestehend

aus einer Staatsgebühr von Fr. 1500 und Ausfertigungsgebühren von Fr. 422

werden zu einem Zehntel der Rekurrentin 1 und zu einem Fünftel dem Rekurrenten

2.

auferlegt.

IV. Dem

Rekurrenten 2 wird zulasten des Rekursgegners eine Parteientschädigung von

Fr. 1200 zugesprochen."

III.

Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft sowie A

liessen am 6. April 2018 gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht

erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei Dispositiv-Ziff. II des

Rekursentscheids aufzuheben und ihnen, eventualiter nur A, sei vollständige

Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017 zu gewähren. Namens des

Regierungsrats schloss die Direktion der Justiz und des Innern mit

Vernehmlassung vom 7./8. Mai 2018 auf Abweisung der Beschwerde; das

Statthalteramt hatte am 12./13. April 2018 auf eine Beschwerdeantwort verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen eines

Statthalteramts etwa betreffend ein Informationszugangsgesuch nach § 41 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,

19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie

§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Die Beschwerdeführenden sind zur Beschwerdeerhebung nur

legitimiert, soweit sie vom Rekursentscheid persönlich betroffen sind

(§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21

N. 15 ff.), was für die Beschwerdeführerin nur hinsichtlich der

implizit mitangefochtenen Dispositiv-Ziff. I und für den Beschwerdeführer

nur hinsichtlich Dispositiv-Ziff. II gegeben ist. Die Beschwerde ist

jedoch so zu verstehen, dass die Beschwerdeführenden den Rekursentscheid je nur

insofern anfechten, als sie davon persönlich betroffen sind.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist in diesem Sinn auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Vorinstanz ist auf den Rekurs der Beschwerdeführerin

nicht eingetreten, weil diese sich nicht am erstinstanzlichen Verfahren

beteiligt habe. Dieser Schluss ist entgegen den Vorbringen der

Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden. Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum

Rekurs berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Praxis unterscheidet

diesbezüglich zwischen den Erfordernissen der formellen und der materiellen

Beschwer. Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen

hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Bertschi,

§ 21 N. 29–31, auch zum Folgenden). Das Erfordernis der formellen

Beschwer muss jedoch nicht erfüllt sein, wenn jemand zu Unrecht und ohne

eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte. Ein solcher Fall

liegt hier indes nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat sich nicht am

erstinstanzlichen Verfahren beteiligt. Ihr stünde aber jederzeit frei, selber

ein Informationszugangsgesuch beim Beschwerdegegner zu stellen. Sie kann das

erstinstanzliche Verfahren nicht dadurch umgehen, dass sie ihre eigenen

Interessen im Rahmen eines Verfahrens gegen die das Informationszugangsgesuch

einer anderen Person teilweise abweisende Verfügung im Rekursverfahren

durchzusetzen versucht. Weil es demnach an der formellen Beschwerde fehlt, ist

die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin zu Recht nicht

eingetreten.

3.

3.1

Art. 17

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt

jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht

überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung

begründet ein ver­fassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das

Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz

umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den

Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom

Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip

mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom

9.

November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [IDG-Weisung]; Tobias

Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

4.

A., Zürich etc. 2012, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist

nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG).

Die Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine

rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).

3.2

Ein

privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG insbesondere vor, wenn

durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt

wird.

In § 23 Abs. 2 IDG werden sodann beispielhaft

öffentliche Interessen aufgezählt, die dem Zugang zu einer Information

entgegenstehen können. Die Liste ist nicht abschliessend, weshalb auch nicht

erwähnte öffentliche Interessen eine Zugangsbeschränkung rechtfertigen können.

Ein öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG

unter anderem vor, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von

Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet. Darunter fällt

etwa das Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den sogenannten unfriedlichen

Ordnungsdienst bei Demonstrationen (IDG-Weisung, S. 1316 f.).

3.2.1

Die Vorinstanz verweigert die Einsichtnahme in zwei Stellen von Randziffer 19

der Verfügung vom 27. Februar 2017, weil diese polizeitaktische

Überlegungen enthielten, deren Geheimhaltung der Sicherheit diene. Der

Beschwerdeführer wendet dagegen ein, es bestehe ein berechtigtes Interesse der

Öffentlichkeit "am Wissen, auf welche Art und Weise die Polizei

gegebenenfalls gegen die Besetzer vorgeht"; die Kenntnis dieser

Vorgehensweise liege "durchaus im wohlverstandenen Interesse einer grossen

Öffentlichkeit". Dem lässt sich nicht folgen. Müsste die Polizei ihre

taktischen Überlegungen vorgängig preisgeben, würde ein allfälliger Einsatz

dadurch erheblich beeinträchtigt oder sogar verunmöglicht. Bei gewaltbereiten

Besetzern würden sodann die Angehörigen des Polizeikorps, aber auch

Drittpersonen einer zusätzlichen Gefährdung ausgesetzt. Jedenfalls vor einem

konkreten Einsatz besteht deshalb ein grosses Interesse an der Geheimhaltung

polizeitaktischer Überlegungen.

Die gemäss Anordnung der Vorinstanz zu schwärzenden

Stellen im dritten und zehnten Absatz von Randziffer enthalten Ausführungen,

die auf die Polizeitaktik bei bestimmten Ereignissen schliessen lassen. An

deren Schwärzung besteht im Sinn des vorgängig Ausgeführten ein überwiegendes

öffentliches Interesse.

3.2.2

Sodann ordnete die Vorinstanz die Schwärzung einer Telefonnummer in

Randziffer 20 der Verfügung vom 27. Februar 2017 an, weil deren Veröffentlichung

die Privatsphäre des Inhabers gefährden könne. Der Beschwerdeführer rügt, es

sei nicht ersichtlich, inwiefern die Bekanntgabe einer Telefonnummer die

Privatsphäre der fraglichen Person gefährden könne, zumal diese Nummer "in

allen Telefonbüchern und elektronischen Registern öffentlich aufgeführt und

damit auffindbar ist".

Bei der fraglichen Telefonnummer handelt es sich um einen

Privatanschluss einer Kontaktperson; sie wurde der Stadtpolizei einzig zum

Zweck der Kontaktaufnahme bekanntgegeben. Es handelt sich damit um eine

grundsätzlich private Information, welche der Inhaber des fraglichen

Anschlusses dem Beschwerdeführer auch nicht offenbaren müsste. Eine solche

private Information wird nicht einzig dadurch zur öffentlichen Information,

weil sie einem öffentlichen Organ zur Erfüllung von deren Aufgabe

bekanntgegeben wird (vgl. hierzu VGr, 14. März 2018, VB.2017.00758,

E. 2.3.2 Abs. 2). Es kommt hinzu, dass die Telefonnummer für den

Inhalt der Verfügung vom 27. Februar 2017 irrelevant ist; sie wird einzig

erwähnt, weil Einträge aus Polizeijournalen wörtlich zitiert wurden. Unter

diesen Umständen stehen der Veröffentlichung dieser Telefonnummer überwiegende

private Interessen entgegen.

3.2.3

Schliesslich verweigerte die Vorinstanz die Einsichtnahme in Litera K und

Randziffer 22 der Verfügung vom 27. Februar 2017, wo es um eine Meldung

betreffend die feuerpolizeiliche Situation geht. Sie begründet die Schwärzung

damit, dass eine Bekanntgabe des Urhebers zu einem Vertrauensverlust führen und

damit die Durchführung angeordneter Aufsichtsmassnahmen gefährden könne; dies

könne "zu einer Eskalation der Situation auf dem Koch-Areal führen und

eine friedliche Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verhindern".

Der Argumentation der Vorinstanz lässt sich nicht folgen.

Es ist nicht ersichtlich und wird weder von der Vorinstanz noch vom

Beschwerdegegner nachvollziehbar dargetan, weshalb die Bekanntgabe der Person,

die das fragliche Schreiben verfasst hat, zu einem Vertrauensverlust und in der

Folge zu einer Gefährdung konkreter Massnahmen führen könnte. Namentlich ist

nicht erkennbar, inwiefern eine Veröffentlichung der fraglichen Passagen

Misstrauen gegenüber der Stadt Zürich schüren könnte. Dass an der Geheimhaltung

des Inhalts dieses Schreibens ein öffentliches oder privates Interesse

bestünde, behaupten Vorinstanz und Beschwerdegegner sodann zu Recht nicht.

Damit fehlt es an einem hinreichenden Grund, um die Einsichtnahme zu

verweigern. Die Beschwerde ist insofern begründet.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II im Rekursentscheid ist insoweit

aufzuheben, als damit eine Schwärzung von Lit. K der Prozessgeschichte und

Randziffer 22 der Erwägungen in der Verfügung vom 27. Februar 2017

angeordnet wurde. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin zur Hälfte, dem Beschwerdeführer zu drei Achteln und dem

Beschwerdegegner zu einem Achtel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Den mehrheitlich

unterliegenden Beschwerdeführenden ist keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziff. II im

Beschluss des Regierungsrats vom 28. Februar 2018 insoweit aufgehoben, als

damit eine vollständige Schwärzung von Lit. K der Prozessgeschichte und

Randziffer 22 der Erwägungen in der Verfügung vom 27. Februar 2017

angeordnet wurde.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zur Hälfte, dem Beschwerdeführer

zu 3/8 und dem Beschwerdegegner zu 1/8 auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …