VB.2018.00361

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00361

13. Juni 2019Deutsch19 min

(URT.2019.20886)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 8. Juni 2017 (versandt am

22. November 2017) auferlegte das Amt für Raumentwicklung, Archäologie und

Denkmalpflege der Baudirektion des Kantons Zürich der Flughafen Zürich AG

die bis zum 5. Dezember 2016 angefallenen Kosten für die archäologischen

Prospektionen, Sondierungen und Detailabklärungen im Perimeter Rümlang "Zone

West" im Umfang von Fr. 93'245.- unter dem Vorbehalt der Auflage

weiterer Kosten.

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierte die Flughafen Zürich AG mit

Eingabe vom 4. Dezember 2017 an das Baurekursgericht, das mit Entscheid

vom 17. Mai 2018 den Rekurs guthiess und die Verfügung des Amts für

Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege vom 8. Juni 2017 aufhob.

III.

Die Baudirektion erhob am 18. Juni 2018 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben;

unter Kostenfolge für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der

Beschwerdegegnerin.

Das Baurekursgericht beantragte am 3. Juli 2018 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Rümlang als

Mitbeteiligte verzichtete mit Eingabe vom 25. Juni 2018 auf eine

Stellungnahme. Ebenso verzichtete die Gemeinde Kloten mit Schreiben vom

4.

Juli 2018 auf eine Stellungnahme. In der Beschwerdeantwort vom 9. Juli

2018.

beantragte die Flughafen Zürich AG, die Beschwerde sei vollumfänglich

abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Die Baudirektion liess

sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Baudirektion ist gestützt auf § 338c

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde

gegen die vollständige oder teilweise Aufhebung einer Anordnung legitimiert,

soweit das Rechtsmittel der Wahrung öffentlicher Interessen dient. Gemäss

Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind

die Kantone für den Heimatschutz zuständig. Die Zürcher Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (KV) bestimmt entsprechend in Art. 103 Abs. 2,

dass der Kanton und die Gemeinden für die Erhaltung von wertvollen Ortsbildern,

Gebäudegruppen und Einzelbauten sowie von Naturdenkmälern und Kulturgütern

sorgen. In Umsetzung dieses Auftrags umfasst das kantonale Planungs- und

Baugesetz im dritten Titel Bestimmungen zum Natur- und Heimatschutz.

Insbesondere sieht § 204 PBG für das Gemeinwesen und jene Körperschaften,

Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts,

die öffentliche Aufgaben erfüllen, eine Schonungspflicht und unter gewissen Umständen

auch eine Erhaltungs- oder Ersatzpflicht von Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes

vor (Selbstbindung des Gemeinwesens). Die korrekte Auslegung und Anwendung

dieser Bestimmung steht im öffentlichen Interesse (BGer, 4. Dezember 2007,

1A.9/2007, E. 2.2.2; vgl. auch VGr, 4. Mai 2017,

VB.2016.00596, E. 1.2), weshalb die Legitimation der Baudirektion zu

bejahen ist. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.

2.1

Die Beschwerdegegnerin betreibt gestützt auf

die Betriebskonzession des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr,

Energie und Kommunikation (UVEK) vom 31. Mai 2001 den Flughafen Zürich.

Mit Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 2. Dezember 2013 wurde sodann

das Vorhaben der Beschwerdegegnerin betreffend die Erweiterung der Vorfeldflächen

in der Zone West (1. Bauetappe) am Standort Loo, Grundstücke

Kat.-Nrn. 01 (Kloten) und 02 (Rümlang), auf dem Gebiet der Gemeinden

Kloten und Rümlang bewilligt. Die diesbezüglichen Bauarbeiten fanden in den

Jahren 2016 und 2017 statt. Das hierfür bestimmte Gebiet im Bereich Rümlang

Loo/Glattwinkel liegt teilweise in einer archäologischen Zone. Bei im Vorfeld

des Bauprojekts und baubegleitend durchgeführten archäologischen Untersuchungen

des Gebiets sind Objekte aus römischer Zeit zutage getreten, weshalb auf einer

Fläche von ca. 1'800 m2 eine Notgrabung durchgeführt wurde.

Dabei wurden diverse Objekte, unter anderem auch Belege für die Existenz einer

römischen Mühle, gesichert. Die in diesem Zusammenhang bis zum 5. Dezember

2016.

angefallenen Kosten für die archäologischen Arbeiten in der Höhe von Fr. 93'245.-

wurden mit Verfügung des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und

Denkmalpflege vom 8. Juni 2017 der Beschwerdegegnerin im Wesentlichen mit

der Begründung auferlegt, dass sie als juristische Person des Privatrechts, die

öffentliche Aufgaben erfülle und vom Gemeinwesen zum Teil mitfinanziert und

kontrolliert werde, der in § 204 PBG verankerten Selbstbindung unterstehe.

Im Sinn eines Ersatzes der zerstörten archäologischen Fundstellen habe die Flughafen

Zürich AG als Bauherrin die Kosten der im Zusammenhang mit dem Bauvorhaben

stehenden Prospektionen, Sondierungen und Rettungsgrabungen zu tragen.

2.2

Der vorliegend vor Verwaltungsgericht

angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom 17. Mai 2018 hob die

Verfügung des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege vom

8.

Juni 2017 auf. Das Baurekursgericht erwog in seinem Entscheid, dass

juristische Personen des privaten Rechts nur dann der Selbstbindung gemäss

§ 204 PBG unterliegen würden, wenn sie öffentliche Aufgaben erfüllten, vom

Gemeinwesen wenigstens zum Teil mitfinanziert und zumindest in der Form der

Oberaufsicht kontrolliert würden. Die Flughafen Zürich AG erfülle zwar

unbestrittenermassen eine öffentliche Aufgabe, jedoch seien die zwei

zusätzlichen Voraussetzungen nicht gegeben. Der Kanton und die Stadt Zürich

seien blosse Aktionäre und würden keine Mittel für den Betrieb des Flughafens

zur Verfügung stellen, weshalb keine Mitfinanzierung durch den Staat vorliege.

Ebenso mangle es an einer staatlichen Kontrolle der Flughafen Zürich AG.

Der Staat könne zwar eine beschränkte Anzahl von Verwaltungsratssitzen

besetzen. Diese Einflussnahme erweise sich jedoch nicht als dergestalt, dass

von einer staatlichen Kontrolle auszugehen sei. Dem Regierungsrat komme einzig

ein inhaltlich eng beschränktes Weisungsrecht zu. Zudem gehe aus § 204 PBG

nicht hervor, dass die der Selbstbindung unterliegenden Trägerschaften aufgrund

der Pflicht zur Schonung und Erhaltung von Schutzobjekten die damit in

Zusammenhang stehenden Kosten tragen müssten. Für die Auflage der Kosten mangle

es daher auch an einer genügenden gesetzlichen Grundlage.

3.

Die

Beschwerdeführerin rügt zunächst eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung von

§ 204 PBG. Bei korrekter Auslegung der Norm würde die Beschwerdegegnerin

alle Voraussetzungen erfüllen, um der Selbstbindung gemäss § 204 PBG

unterstellt zu werden. Sie habe daher eine Pflicht zur Schonung von

Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes, zu deren Erhaltung bei

überwiegendem öffentlichem Interesse sowie die Pflicht zum Ersatz von

zerstörten Schutzobjekte soweit möglich und zumutbar.

3.1

Ausgangspunkt

jeder Auslegung ist der Wortlaut. Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen

Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige

Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt.

Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus

ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben.

Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss

nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller

Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf den

Zweck der Norm, die ihr zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im

Kontext mit anderen Bestimmungen abzustellen (BGE 144 III 29 E. 4.4.1; BGE

143.

II 268 E. 4.3.1; BGE 141 II 436 E. 4.1). Eine Gesetzesinterpretation

kann ergeben, dass ein (scheinbar) klarer Wortlaut zu weit gefasst und auf

einen an sich davon erfassten Sachverhalt aufgrund des Zwecks der Norm nicht

anzuwenden ist. Dieses methodische Instrument wird als teleologische Reduktion

bezeichnet (BGE 143 II 268 E. 4.3.1; BGE 141 V 191 E. 3; BGE 140 I

305.

E. 6.2).

3.2

Gemäss

§ 204 Abs. 1 PBG haben Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften,

Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts,

die öffentliche Aufgaben erfüllen, in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass

Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt,

ungeschmälert erhalten bleiben. Soweit es möglich und zumutbar ist, muss für

zerstörte Schutzobjekte gestützt auf § 204 Abs. 2 PBG Ersatz

geschaffen werden.

3.2.1

Der Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG erweist sich in Bezug auf die

Umschreibung der Adressaten der Pflicht

zur Schonung von Schutzobjekten und zu deren Erhaltung bei überwiegendem

öffentlichem Interesse als klar. Der Selbstbindung unterliegen auch Körperschaften

des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Der Gesetzeswortlaut

knüpft die Selbstbindung bei Körperschaften des privaten Rechts somit allein an

das Kriterium, dass diese "öffentliche Aufgaben" erfüllen (zum Begriff

vgl. Bernhard Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben?, recht 2013,

S. 153 ff.). Weitere Kriterien zur Bejahung der Selbstbindung, wie

eine von der Vorinstanz erwogene Mitfinanzierung des Staates oder eine

staatliche Oberaufsicht, werden vom Wortlaut der Bestimmung nicht vorausgesetzt.

3.2.2

Gleiches ergibt sich aus der historischen Auslegung der Bestimmung. Der

Antrag des zürcherischen Regierungsrats vom 5. Dezember 1973 an den

Kantonsrat zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechts

weist in § 190 abgesehen von kleineren redaktionellen Änderungen die

gleiche Formulierung auf wie § 204 Abs. 1 PBG. Der zweite Absatz von

§ 204 in Bezug auf die Pflicht zum Ersatz von zerstörten Schutzobjekten

war hingegen im regierungsrätlichen Antrag noch nicht enthalten. In den

Erläuterungen des Regierungsrats finden sich in Bezug auf die Selbstbindung von

Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, keine

konkretisierenden Hinweise. Insbesondere sind keine zusätzlichen Kriterien

erwähnt, welche für eine Selbstbindung solcher Körperschaften erfüllt sein

müssten. Der Regierungsrat betont lediglich allgemein, dass sich die Pflicht

zur Schonung bzw. Erhaltung der Schutzobjekte auf die gesamte Tätigkeit der

Gemeinwesen erstrecke, weshalb es wenig sinnvoll wäre, einzelne Bereiche

speziell zu erwähnen (ABl 1973, 1849). Mit dieser Norm wurde mithin eine umfassende

Regelung der Selbstbindung angestrebt. In der Beratung des Kantonsrats wird

zudem ausgeführt: "§ 190 wendet sich an den Staat, an die Gemeinden

sowie an jene Körperschaften, Stiftungen und selbständige Anstalten des

öffentlichen und privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Sie sind

unabhängig davon, ob eine formelle Unterschutzstellung erfolgt ist, in ihrer

Tätigkeit verpflichtet, Schutzobjekte zu schonen und, wo das öffentliche

Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten" (Prot. KR 1971–1975,

9298). Dass abweichend vom Wortlaut der Bestimmung bei Körperschaften des

privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, zur Bejahung der

Selbstbindung noch zusätzliche Kriterien erfüllt sein müssen, ist der Beratung

im Kantonsrat nicht zu entnehmen. Vielmehr wurde wiederum darauf hingewiesen,

dass "das PBG den Natur- und Heimatschutz abschliessend ordnen und

zusätzliche Gesetzgebungen zu dieser Frage vermeiden will"

(Prot. KR 1971–1975, 9298). Gestützt auf die historische Auslegung

sind daher keine Gründe für eine Abweichung vom klaren Wortlaut der Norm

erkennbar, sodass Körperschaften des privaten Rechts in der Erfüllung ihrer

öffentlichen Aufgaben Adressatinnen der Selbstbindung von § 204

Abs. 1 PBG sind.

3.2.3

Eine systematische Auslegung begründet ebenso wenig eine einschränkende

Auslegung von § 204 Abs. 1 PBG. Vielmehr wurde in § 8 PBG zur

Umschreibung der Planungsträger dieselbe Formulierung wie in § 204

Abs. 1 PBG gewählt, sodass zur Planung nicht nur der Staat, die regionalen

Planungsvereinigungen und die Gemeinden, sondern auch jene Körperschaften,

Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts

verpflichtet sind, die "öffentliche Aufgaben" erfüllen. Als

zusätzliches Kriterium für die Planungspflicht wird einzig vorausgesetzt, dass

die Tätigkeit dieser Körperschaften das Planungs- und Bauwesen beeinflusst

oder davon abhängig ist. Weitere Voraussetzungen in Bezug auf Körperschaften

des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, wie eine staatliche

Mitfinanzierung oder eine staatliche Oberaufsicht, wurden weder normiert noch

erwogen (ABl 1973, 1772, 1792, 1799). Solche zusätzlichen Voraussetzungen sind

auch nicht der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli

1977.

(KNHV) zu entnehmen. Als Grundsatz wird in § 1 KNHV nur festgehalten,

dass die Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, gemäss § 204

PBG ohne förmliche Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar besteht

und namentlich bei Tätigkeiten wie Errichtung, Änderung, Unterhalt und

Beseitigung von Bauten und Anlagen zu beachten ist.

3.2.4

Der dritte Teil des PBG ordnet den Natur- und Heimatschutz, der zuvor im

Einführungsgesetz zum ZGB vorgesehen war. Ziel der Gesetzgebung war es, den

Natur- und Heimatschutz nicht als punktuelle Aufgabe zu verstehen, sondern ihn

in eine umfassende Gesetzgebung über das Planungs- und Baurecht einzubinden und

damit letztlich eine bessere Durchsetzung des Natur- und Heimatschutzes zu

erzielen (Prot. KR 1971–1975, 9006, 9022 ff., 9297; vgl. auch

Walter Vollenweider, Neues Planungs- und Baurecht für den Kanton Zürich, ZBl

76/1975, S. 321 ff., 334 f.). Die Selbstbindung in § 204

PBG dient diesem Zweck, indem bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben den

Interessen des Natur- und Heimatschutzes stets Rechnung zu tragen ist. Diese

Interessen werden durch die Selbstbindung zu einem Bestandteil der den

Trägerschaften zugeordneten öffentlichen Aufgaben, um eine effektive

Realisierung des Natur- und Heimatschutzes zu gewährleisten (Jürg Hess, Der

Denkmalschutz im zürcherischen Planungs- und Baugesetz, Zürich 1986,

S. 144; Robert Imholz, Die Denkmalschutz-Bestimmungen des zürcherischen

Planungs- und Baugesetzes, Dokumente und Informationen zur Schweizerischen

Orts-, Regional- und Landesplanung Nr. 67/Juli 1982, S. 34 ff.,

37). Unter Berücksichtigung des Zwecks von § 204 PBG erscheint somit die

Anknüpfung allein an die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben bei Körperschaften

des privaten Rechts für die Selbstbindung als zielgerecht. Damit wird die

bezweckte integrale Berücksichtigung des Natur- und Heimatschutzes bei der Ausübung

aller öffentlichen Aufgaben wirksam umgesetzt. Eine teleologische Reduktion, welche

abweichend vom Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG als zusätzliche

Kriterien für die Selbstbindung von Körperschaften des privaten Rechts, die

öffentliche Aufgaben erfüllen, eine Mitfinanzierung des Staates oder eine

staatliche Oberaufsicht vorsieht, ist daher nicht angezeigt. Eine solche

einschränkende Auslegung kann insbesondere nicht mit der Rechtsfolgeerwägung

der finanziellen Belastung solcher Körperschaften begründet werden (BRKE I

Nr. 615/1986 in: BEZ 1987 Nr. 12, E. 4a), da das Gesetz in

§ 217 Abs. 2 lit. c PBG diesen finanziellen Anliegen Rechnung

trägt und mit der Ausübung öffentlicher Aufgaben auch regelmässig Abgeltungen

verbunden sind (vgl. § 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April

1990, LS 132.2).

3.2.5

Aus dem Vorstehenden ergeben sich

keine triftigen Gründe für die Annahme, dass der Wortlaut von § 204

Abs. 1 PBG nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Körperschaften des

privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit

entsprechend dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das

öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (im

Ergebnis auch Fridolin Störi, Die Selbstbindung nach zürcherischem Recht, PBG

aktuell 2012/3, S. 5 ff., 7; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 221;

Walter Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen

2008, S. 111). Soweit möglich und zumutbar, müssen sie zudem für zerstörte

Schutzobjekte Ersatz schaffen (§ 204 Abs. 2 PBG).

3.2.6

Die Beschwerdegegnerin ist als gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft

konstituiert (vgl. Art. 1 der Statuten der Flughafen Zürich AG;

§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Flughafen Zürich vom 12. Juli

1999.

[Flughafengesetz, LS 748.1]). Sie betreibt einen Flugplatz, der dem

öffentlichen Verkehr dient und hat hierzu eine vom UVEK erteilte Betriebskonzession

erhalten (Art. 36a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember

1948.

über die Luftfahrt [LFG, SR 748.0]). Mit der Konzession verbunden

sind auch gewisse hoheitliche Befugnisse der Konzessionärin, nämlich das Recht,

Gebühren zu erheben sowie das Enteignungsrecht. Gleichzeitig wird die

Konzessionärin verpflichtet, den Flughafen nach Massgabe des Betriebsreglements

für alle Luftfahrtzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung

zu stellen, einen ordnungsgemässen und sicheren Betrieb zu gewährleisten sowie

für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2

und Abs. 4 LFG). Der von der Beschwerdegegnerin betriebene Flughafen

Zürich stellt einen Landesflughafen dar, an dessen Nutzung als Drehscheibe des

internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems nicht nur ein

kantonales öffentliches Interesse (§ 1 Flughafengesetz), sondern ein

nationales Interesse besteht (Art. 36e LFG). Die Vorinstanz geht somit zu

Recht davon aus, dass die Beschwerdegegnerin eine Körperschaft des privaten

Rechts darstellt, die eine öffentliche Aufgabe erfüllt (vgl. dazu auch Tobias Jaag/Julia

Hänni, Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht,

SBVR Bd. IV, Basel 2008, S. 339 ff., Rz. 34; Kaspar Plüss,

Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughäfen: Mit

besonderer Berücksichtigung von luftverkehrsbedingten Eingriffen in das

Eigentum im Bereich des Flughafens Zürich, Zürich 2007, S. 93 ff.).

In der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe unterliegt die Beschwerdegegnerin

entsprechend der Selbstbindung gemäss § 204 PBG und ist sie beim vorliegenden

Bauprojekt (Schaffung neuer Flugzeugstandplätze im Bereich Rümlang

Loo/Glattwinkel) verpflichtet, Schutzobjekte zu schonen und diese bei

überwiegendem öffentlichen Interesse ungeschmälert zu erhalten. Für zerstörte

Schutzobjekte muss sie soweit möglich und zumutbar Ersatz leisten (§ 204

Abs. 2 PBG).

4.

Die

Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz sei zu Unrecht davon

ausgegangen, dass für die Kostenauflage § 204 PBG als gesetzliche

Grundlage nicht genüge. Die der Selbstbindung unterliegenden Gemeinwesen und

Trägerschaften von öffentlichen Aufgaben hätten für alle Kosten aufzukommen,

die im Zusammenhang mit den gemäss § 204 PBG bestehenden Verpflichtungen

zur Schonung, Erhaltung und zum Ersatz von Schutzobjekten entstehen würden. Die

Kantonsarchäologie habe mit den in Rechnung gestellten Massnahmen den

notwendigen fachgerechten Ersatz im Sinn von § 204 Abs. 2 PBG geschaffen,

welche die Beschwerdegegnerin nicht selber hätte vornehmen können.

4.1

Gestützt

auf § 204 PBG haben das Gemeinwesen und die Trägerschaften von öffentlichen

Aufgaben die Interessen des Natur- und Heimatschutzes in ihren Tätigkeiten

stets miteinzubeziehen. Die gesetzlich vorgeschriebene Berücksichtigung dieser

Interessen wird somit zu einem integralen Bestandteil der jeweiligen

(Staats-)Tätigkeit. Gleiches gilt für die aufgrund der Selbstbindung

entstehenden Kosten. Da die Selbstbindung ein Teil der (Staats-)Tätigkeit ist,

müssen die der gesetzlichen Selbstbindung unterstehenden Trägerschaften für die

Kosten, die im Zusammenhang mit der Schonung, der Erhaltung oder dem Ersatz von

Schutzobjekten entstehen, selber aufkommen (Hess, S. 151 f.; Imholz,

S. 37; betreffend Mehrkosten vgl. VGr, 27. September 1996, VB.96.00024,

BEZ 1996 Nr. 23, S. 7 f.).

4.2

Durch die Ersatzvornahme wird die in einer

Sachverfügung konkretisierte primäre Leistungspflicht, die vom Verpflichteten

nicht vorgenommen wird, umgewandelt in die Pflicht zur Duldung der

Ersatzvornahme und die Pflicht zur Bezahlung der Kosten, die dem Gemeinwesen

durch die Ersatzvornahme entstehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1467 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 32 Rz. 21). In Bezug auf die gesetzliche Grundlage gehen

Rechtsprechung und Lehre davon aus, dass es weder für die Ersatzvornahme als

solche noch für die Auferlegung der Kosten an den Pflichtigen einer besonderen

Norm bedarf, da die Ersatzvornahme

an die Stelle der nicht erfüllten Pflicht tritt, die auf einer gesetzlichen

Grundlage beruht (BGE 105 Ib 343 E. 4b; BGE 100 Ia 348 E. 2; BGer,

7.11

,1P.517/1999, E. 3d/cc; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1453, 1472; Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 32 Rz. 23; Pierre Moor/Etienne

Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3. A., Bern 2011, S. 124 ff.).

Bei der Ersatzvornahme ist grundsätzlich in

der Sachverfügung oder mittels separater Verfügung eine vorherige Androhung mit

Fristansetzung notwendig. Auf eine solche Androhung darf jedoch unter

anderem verzichtet werden, wenn feststeht, dass der Betroffene die Verpflichtung

innert vernünftiger Frist nicht erfüllen kann (BGE 105 Ib 343 E. 4b; BGer,

14.

Juli 2003,1P.312/2003, E. 4; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1474).

4.3

Rahmen der Plangenehmigungsverfügung des

UVEK vom 2. Dezember 2013 wurde das Vorhaben der Beschwerdegegnerin

betreffend die Erweiterung der Vorfeldflächen in der Zone West (1. Bauetappe)

am Standort Loo auf dem Gebiet der Gemeinden Kloten und Rümlang bewilligt. In

dieser Verfügung wird darauf hingewiesen, dass das Projekt möglicherweise

mehrere archäologische Zonen tangiere. Als Auflage wurde daher eine Absprache

mit der Kantonsarchäologie formuliert, damit rechtzeitig Prospektionen, Sondierungen

und allenfalls auch Rettungsgrabungen durchgeführt werden könnten. Des Weiteren

wurden eine Meldepflicht und ein Veränderungsverbot bei archäologischen Funden

statuiert. In der Verfügung wurde zudem auf die in § 204 Abs. 1 PBG

verankerte Selbstbindung hingewiesen und ausgeführt, dass allfällige Mehrkosten

bei Bauvorhaben im Bereich von Schutzobjekten von den der Selbstbindung

unterstellten Körperschaften selbst getragen werden müssten. Dazu würden auch

die Kosten für archäologische Sondierungen und Rettungsgrabungen gehören

(Plangenehmigungsverfügung vom 2. Dezember 2013, S. 53 f.). In

der Verfügung vom 2. Dezember 2013 wurde somit der Umfang der Verpflichtungen

der Beschwerdegegnerin gestützt auf die Selbstbindung gemäss § 204 PBG in

Bezug auf das vorliegend betroffene Bauprojekt im Bereich Rümlang

Loo/Glattwinkel konkretisiert. Aufgrund höherrangiger öffentlicher Interessen am

Bau der Flugzeugstandplätze in diesem Gebiet trifft die Beschwerdegegnerin zwar

keine Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung der Schutzobjekte archäologischer

Natur (§ 203 Abs. 1 lit. d PBG) bei der Realisierung des

Bauvorhabens. Jedoch wurden in der Verfügung als Massnahmen zum Ersatz für

diese Schutzobjekte archäologische Prospektionen, Sondierungen und

Rettungsgrabungen formuliert. Da die Beschwerdegegnerin als Verfügungsadressatin

die entsprechenden Massnahmen zum Ersatz der Schutzobjekte nicht selber ausführen

kann (§ 28 und § 2a Abs. 1 KNHV), hat die kantonale Behörde mit

dem erforderlichen Fachwissen die Prospektionen, Sondierungen und Rettungsgrabungen

im Sinn einer Ersatzvornahme auch ohne weitere Androhung und Fristansetzung

ausführen und die Kosten der Beschwerdegegnerin auferlegen dürfen. Weder für

diese Ersatzvornahme noch für die

Auferlegung der Kosten an die Beschwerdegegnerin bedarf es einer besonderen

Norm, da diese an die Stelle der Pflicht der Beschwerdegegnerin für den Ersatz

von Schutzobjekten tritt, die mit § 204 Abs. 2 PBG auf einer

gesetzlichen Grundlage beruht. Abgaberechtliche Grundsätze, wie dies die

Beschwerdegegnerin vorbringt, finden auf die Kosten der Ersatzvornahme keine

Anwendung, da diese aufgrund ihres Zwecks nicht als öffentliche Abgaben zu

qualifizieren sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2754; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 57 Rz. 2).

5.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid der Vorinstanz vom 17. Mai 2018

aufzuheben, womit die Verfügung vom 8. Juni 2017 des Amts für

Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege wiederauflebt.

6.

Ausgangsgemäss sind die

Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens der unterliegenden

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG), wobei unter Berücksichtigung des Gebührenrahmens bei

bestimmbaren Streitwerten (§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018) die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'000.-

festgesetzt wird. Der Beschwerdegegnerin steht keine Umtriebsentschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Baurekursgerichts vom

17.

Mai 2018 wird aufgehoben.

Die

Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 5'700.- werden der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 6'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …