VB.2018.00377

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00377

22. Oktober 2018Deutsch9 min

(URT.2018.20254)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Stimmberechtigten der Gemeinde Küsnacht nahmen bei

der Volksabstimmung vom 26. November 2017 eine Totalrevision der

Gemeindeordnung (GO) an. Der Regierungsrat genehmigte die totalrevidierte

Gemeindeordnung mit Beschluss vom 16. Mai 2016 (Dispositiv-Ziff. I),

nahm jedoch Art. 20 Abs. 3 letzter Satz GO (Delegation von

Finanzbefugnissen an einzelne Gemeinderatsmitglieder), Art. 26 Abs. 2

letzter Satz GO (Delegation von Finanzbefugnissen an einzelne

Schulpflegemitglieder) und Art. 31 Abs. 1 Ziff. 4 GO

(Bussenkompetenz im Bauwesen) von der Genehmigung aus (Dispositiv-Ziff. II) und

verpflichtete die Gemeinde Küsnacht in Dispositiv-Ziff. III, Art. 27

Abs. 1 GO (Teilnehmende an Sitzungen der Schulpflege) im Sinn der

Erwägungen anzupassen.

Erwägungen

II.

Die Gemeinde Küsnacht liess am 27. Juni 2018

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und sinngemäss beantragen, der Beschluss

des Regierungsrats sei aufzuheben, soweit damit die Genehmigung von Art. 20

Abs. 3 und Art. 26 Abs. 2 je letzter Satz GO verweigert worden

sei sowie die Gemeinde angewiesen werde, Art. 27 Abs. 1 GO

anzupassen. Namens des Regierungsrats reichte die Direktion der Justiz und des

Innern am 5. September 2018 eine Beschwerdeantwort und am 6. September

2018.

die Akten ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden einer Gemeinde gegen erstinstanzliche

Anordnungen des Regierungsrats etwa betreffend die Genehmigung einer

Gemeindeordnung gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f.

je lit. a, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Eine Gemeinde kann gegen

die Nichtgenehmigung der Gemeindeordnung gestützt auf § 49 in Verbindung

mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG wegen einer Verletzung ihrer

Autonomie Beschwerde erheben (VGr, 11. April 2018, VB.2018.00052,

E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 80; Martin Bertschi, VRG-Kommentar,

§ 21 N. 104, 118).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Mit

Präsidialverfügung vom 29. Juni 2018 (zugestellt am 2. Juli 2018)

wurde für die Beschwerdeantwort eine Frist von 30 Tagen angesetzt, die aufgrund

der Gerichtsferien bis (Montag,) 3. September 2018 lief. Die

Beschwerdeantwort vom 5. September 2018 erweist sich damit als verspätet,

weshalb sie aus dem Recht zu weisen ist.

2.

Nach Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt die Gemeinde ihre

Organisation und die Zuständigkeit ihrer Organe in der Gemeindeordnung. Diese

Dispositiv

wird von den Stimmberechtigten an der Urne beschlossen (Art. 89

Abs. 2 KV). Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrats,

welcher sie auf ihre Rechtmässigkeit prüft (Art. 89 Abs. 3 KV). Die

Überprüfungsbefugnis des Regierungsrats ist damit ausdrücklich auf eine

Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt, womit die Genehmigung nur verweigert

werden darf, wenn einzelne Bestimmungen gegen übergeordnetes kantonales oder

Bundesrecht verstossen (VGr, 11. April 2018, VB.2018.00052, E. 2;

Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 89 N. 13; Johannes Reich in: Tobias

Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017,

§ 4 N. 11).

3.1 Gemäss

Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c GO ist der Gemeinderat unter

anderem zuständig für im Budget nicht enthaltene neue einmalige Ausgaben bis

Fr. 300'000.- im Einzelfall, höchstens bis Fr. 2'500'000.- im Jahr,

und neue wiederkehrende Ausgaben bis Fr. 150'000.- im Einzelfall,

höchstens bis Fr. 300'000.- im Jahr. Diese Befugnisse können gemäss

Art. 20 Abs. 3 Satz 3 GO bis Fr. 50'000.- im Einzelfall an

Mitglieder des Gemeinderats delegiert werden.

Letzterem versagt der Beschwerdegegner die Genehmigung. Zur

Begründung führt er an, einerseits missachte diese Regelung § 104 Abs. 2

des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1), wonach die

Gemeindeordnung für durch den Gemeinderat bewilligte neue Ausgaben ausserhalb

des Budgets einen jährlichen Gesamtbetrag für neue einmalige und wiederkehrende

Ausgaben festlegen müsse. Anderseits könnten die neun Gemeinderatsmitglieder,

würde jedes den Betrag von Fr. 50'000.- für wiederkehrende Ausgaben

ausschöpfen, einen Gesamtbetrag von Fr. 450'000.- bewilligen, was über der

nach Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c GO zulässigen Höchstgrenze

liege.

3.2 Die

Argumentation des Beschwerdegegners überzeugt nicht. Nach § 44 Satz 1

GG kann eine Behörde einzelnen Mitgliedern oder Ausschüssen aus ihrer Mitte

Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen. Mit einer solchen

Aufgabenübertragung werden regelmässig auch die entsprechenden

Finanzkompetenzen übertragen. Das übergeordnete Recht lässt die in Art. 20

Abs. 3 Ziff. 3 GO vorgesehene Delegation von Finanzkompetenzen an

einzelne Behördemitglieder ausdrücklich zu. Was sodann die Grenze von

Fr. 50'000.- im Einzelfall betrifft, ist darin eine ausgabenbezogene

Beschränkung der Delegationsmöglichkeit nach § 44 Satz 1 GG zu

erblicken. Dass eine solche Beschränkung der Delegation von dem Gemeinderat

zukommenden Finanzkompetenzen an die einzelnen Mitglieder zulässig ist, stellt

auch der Beschwerdegegner nicht in Frage. Er scheint sich einzig daran zu

stören, dass nicht zwischen einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben

unterschieden und kein Gesamtbetrag festgelegt werde. Damit verkennt er indes,

dass Art. 20 Abs. 3 Satz 3 ausdrücklich auf die Befugnisse

gemäss Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c GO verweist, also

sowohl die Kompetenz für die Bewilligung einmaliger Ausgaben als auch diejenige

für die Bewilligung wiederkehrender Ausgaben. Die Bestimmung lässt sich deshalb

zwanglos so verstehen, dass einzelnen Gemeinderäten im Einzelfall die Kompetenz

für die Bewilligung sowohl einmaliger als auch wiederkehrender Ausgaben

ausserhalb des Budgets maximal im Betrag von Fr. 50'000.- delegiert werden

darf. Was sodann die Festlegung eines zulässigen jährlichen Gesamtbetrags für

neue einmalige und wiederkehrende Ausgaben durch den Gemeinderat betrifft,

ergibt sich weder aus § 104 Abs. 2 GG noch aus § 44 GG eine

Pflicht, einen solchen Betrag ergänzend auch für die Delegation an einzelne

Mitglieder vorzusehen. Dass der maximal zulässige Gesamtbetrag durch die

Delegation an einzelne Mitglieder nicht überschritten werden darf, ergibt sich

schon daraus, dass der Gemeinderat nur Finanzkompetenzen an einzelne Mitglieder

delegieren darf, die er nach Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c

GO auch als Gesamtbehörde ausüben dürfte. In diesem Sinn wird denn auch in

Anhang 2 des Organisationsreglements vom 13. Juni 2018 ausdrücklich

festgehalten, dass von Einzelmitgliedern genehmigte neue Ausgaben ausserhalb

des Budgets auf den zulässigen jährlichen Gesamtbetrag des Gemeinderats

angerechnet werden.

Damit verstösst Art. 20 Abs. 3 Satz 3 GO

nicht gegen übergeordnetes Recht, weshalb der Beschwerdegegner dieser

Bestimmung die Genehmigung nicht hätte verweigern dürfen.

3.3 Der nicht

genehmigte Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GO betrifft die gleiche

Regelung der Finanzkompetenzen für die Schulpflege. Da § 44 Satz 1 GG

auch für die Schulpflege Anwendung findet, kann vollumfänglich auf die

vorstehenden Ausführungen verwiesen werden. Auch dieser Bestimmung hätte der

Beschwerdegegner die Genehmigung nicht versagen dürfen.

4.1 Gemäss

Art. 27 Abs. 1 GO nehmen an den Sitzungen der Schulpflege die

Geschäftsleitung sowie eine Lehrperson und eine Schulleiterin bzw. ein

Schulleiter mit beratender Stimme teil. Der Beschwerdegegner genehmigte diese

Bestimmung zwar, verpflichtete die Beschwerdeführerin aber, das Teilnahmerecht

der Geschäftsleitung anlässlich der nächsten Revision der Gemeindeordnung zu

streichen. Er begründet dies damit, dass die Teilnahme einer Geschäftsleitung

an Sitzungen der Schulpflege gemäss § 42 Abs. 5 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) nicht

vorgesehen sei.

4.2

4.2.1

Der Beschwerdegegner genehmigt Art. 27 Abs. 1 GO zwar, weist die

Gemeinde jedoch an, diese Bestimmung anlässlich der nächsten Revision der

Gemeindeordnung anzupassen. Ein solches Vorgehen ist hier widersprüchlich. Ist das

Recht der Geschäftsleitung zur Teilnahme an Sitzungen der Schulpflege nicht

genehmigungsfähig, so ist der Bestimmung insofern die Genehmigung zu verweigern.

Ist das Teilnahmerecht dagegen genehmigungsfähig, so besteht auch keine

Veranlassung, die Bestimmung bei der nächsten Revision anzupassen. Anders

könnte es sich nur verhalten, wenn durch die Nichtgenehmigung eine Regelungslücke

entstünde und deshalb notwendig erschiene, die nicht genehmigungsfähige

Bestimmung befristet zu genehmigen; das ist hier aber nicht der Fall. Die

Beschwerdeführerin wendet gegen das Vorgehen des Beschwerdegegners sodann zu

Recht ein, dass dieser die Stimmberechtigten nicht verpflichten kann, einer

bestimmten Revision zuzustimmen. Sollte die Bestimmung bei der nächsten

Revision nicht angepasst werden, bliebe dem Beschwerdegegner nur noch die

Möglichkeit einer aufsichtsrechtlichen Anpassung, was sich indes wiederum kaum

mit der vorangegangenen Genehmigung vertrüge. Wie es sich damit verhält,

braucht hier jedoch nicht geklärt zu werden.

4.2.2

Nach § 42 Abs. 5 Satz 1 VSG regelt die Gemeindeordnung die

Teilnahme je einer Vertretung der Lehrpersonen und der Schulleitungen mit

beratender Stimme an den Sitzungen der Schulpflege. Diese Bestimmung regelt

zwar, die Teilnahme welcher Personen an der Schulpflegesitzung zwingend zu

regeln ist; daraus ergibt sich aber nicht ohne Weiteres, dass die

Gemeindeordnung nicht auch noch die Teilnahme weiterer Personen vorsehen kann.

Gemäss § 43 Abs. 1 VSG regelt ein

Organisationsstatut im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung und der

Gemeindeordnung die Kompetenzzuweisung und die Organisation der Schule

innerhalb der Gemeinde. Dabei können nach § 46 Abs. 1 VSG

organisatorische und administrative Aufgaben von Schulpflege und Schulleitung

einem Schulsekretariat übertragen werden. In diesem Sinn lässt das Volksschulgesetz

Raum für die Einrichtung einer Geschäftsleitung, welche entsprechende Aufgaben

von Schulpflege und Schulleitung übernimmt. Wird

im genannten Sinn ein Schulsekretariat geschaffen, entsteht eine zusätzliche

Organisationseinheit. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Regelung in

§ 42 Abs. 5 Satz 1 VSG den Gemeinden verbieten sollte,

Vertretern dieser zusätzlichen Organisationseinheit ebenfalls ein

Teilnahmerecht mit beratender Stimme an Sitzungen der Schulpflege einzuräumen.

Es besteht deshalb keine Veranlassung, die Beschwerdeführerin zu einer

Anpassung von Art. 27 Abs. 1 GO zu verpflichten.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv-Ziff. II, soweit damit Art. 20 Abs. 3 und

Art. 26 Abs. 2 je letzter Satz GO nicht genehmigt werden, und

Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Beschwerdegegners vom 16. Mai 2018

sind aufzuheben.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II, soweit damit Art. 20

Abs. 3 und Art. 26 Abs. 2 je letzter Satz GO nicht genehmigt

wurden, und Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Beschwerdegegners vom

16. Mai 2018 werden aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung

an: …